Pubblicato il 07/05/2026

N. 08445/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06502/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6502 del 2021, proposto da
Centro Romano Alloggi Residenziali 80 Società Cooperativa in Liquidazione Coatta Amministrativa, in persona del Commissario Liquidatore pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Matteo Frenguelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Perugia, via Cesarei n. 4;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Garofoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per l'accertamento

a) del diritto del C.R.A.R. 80, come meglio specificato in narrativa, alla assegnazione delle aree e all’ottenimento del diritto di superficie per la realizzazione di mc residenziali 16.000 e per la realizzazione di mc non residenziali 8.062 e, conseguentemente, alla stipula della convenzione ex art. 35 L. n. 865/1971 con il Comune di Roma sulla base dell’atto transattivo sottoscritto il 06.09.2009 e/o in ogni caso, accertare e dichiarare il diritto della ricorrente all’adempimento di quanto sancito in sede transattiva;

b) per l’effetto, condannare Roma Capitale a provvedere all'assegnazione, in favore della ricorrente, delle aree ricadenti sul P.d.Z. “B35 Massimina Villa Paradiso” per la realizzazione di mc residenziali 16.000 e delle aree ricadenti sul c.d. P.d.Z. “Osteria del Curato” per la realizzazione di mc non residenziali 8.062, e, conseguentemente, alla stipula della convenzione ex art. 35 L. n. 865/1971 con attribuzione del diritto di superficie giusto atto transattivo sottoscritto con il medesimo Ente il 06 febbraio 2009 ed in forza delle successive richieste di assegnazione delle aree cosi come meglio descritte in narrativa e, dunque, condannare Roma Capitale all’adempimento del medesimo atto transattivo;

c) in via subordinata, nella denegata ipotesi in cui il Giudice adito non dovesse ritenere sussistente l’obbligo di assegnazione di cui ai sopra citati punti a) e b) si chiede, a fronte del mancato esproprio delle aree assegnate in diritto di proprietà al C.R.A.R. 80 ricadenti nel P.d.Z. “15V La Pisana”, la condanna di Roma Capitale a corrispondere in favore di quest’ultima l’importo di €. 2.200,000,00 (euro duemilioni - duecentomila/00) così come riconosciuto nell’atto transattivo stipulato il 06.02.2009, ovvero alla somma maggiore e/o minore che sarà accertata in corso di causa anche tramite CTU;

d) in ogni caso, si chiede la condanna di Roma Capitale al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi a causa del complessivo illegittimo comportamento dalla stessa tenuto in pregiudizio del C.R.A.R.80, da liquidarsi anche attraverso CTU ovvero attraverso il criterio equitativo ex art. 1226 c.c..

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 24 aprile 2026 il dott. DO BR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e DI

1. Con l’atto introduttivo del giudizio, il C.R.A.R.80 proponeva le domande di cui all’epigrafe, relative alla richiesta di adempimento delle obbligazioni assunte da Roma Capitale per effetto di una transazione conclusa inter partes in data 6 settembre 2009.

In corso di causa, si costituiva in giudizio il Commissario Liquidatore dell’originaria ricorrente, nel frattempo posta in liquidazione coatta amministrativa.

In vista dell’udienza di merito, le parti depositavano un’istanza di rinvio a firma congiunta, fondata sull’esistenza di trattative in corso tra le stesse per il bonario componimento della vicenda contenziosa in esame.

2. All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 24 aprile 2026, il Collegio ha dato avviso alle parti circa la possibile inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, all’esito della discussione, la causa è stata posta in decisione.

3. In via preliminare, va respinta l’istanza di rinvio che, a norma dell’art. 73, comma 1 bis , c.p.a., può essere concesso solo per “ casi eccezionali ”, a cui non è riconducibile l’ipotesi di trattative in corso tra le parti.

4. Ciò posto, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

4.1 In via generale, deve osservarsi che la transazione è il contratto con cui le parti compongono una lite già insorta o prevengono una lite attraverso “ reciproche concessioni ” (art. 1965, comma 1, c.c.).

La formulazione della norma induce una prima riflessione in ordine al fatto che il legislatore definisca la transazione senza fare diretto riferimento al contenuto del contratto, ovvero alle prestazioni illuminate dalla causa, ma attraverso un approccio teleologico, cioè è transazione il contratto finalizzato alla composizione di una lite attraverso reciproche attribuzioni patrimoniali.

In questa prospettiva, parte della dottrina ha considerato la transazione non tanto come tipo contrattuale, ma come una sorta di “ causa generica ”, suscettibile di essere perseguita attraverso il ricorso a prestazioni patrimoniali, tipiche o atipiche.

In realtà, la causa tipica del contratto di transazione è individuata dalla stessa formulazione normativa; la transazione costituisce un mezzo negoziale di composizione delle liti tramite reciproche concessioni (l’ aliquid datum e l’ aliquid retentum ).

La caratteristica della transazione è data dalla sua naturale incidenza su una pregressa realtà giuridica, da cui resta variamente influenzata, secondo una modulazione diversa, che consente di distinguere tra transazione innovativa e transazione conservativa, distinzione fondata proprio sulla maggiore o minore indipendenza della transazione dalla realtà giuridica pregressa su cui incide.

In questo senso può discorrersi della transazione come atto di secondo grado, che presuppone necessariamente un pregresso assetto di interessi delle parti.

Peraltro, il contratto di transazione può avere ad oggetto solo diritti disponibili (art. 1966, comma 2, c.c.).

4.2 Date le superiori premesse, nel caso di specie parte ricorrente ha richiesto l’adempimento delle obbligazioni ovvero il risarcimento per inadempimento delle medesime obbligazioni sorte per effetto di una transazione conclusa con Roma Capitale e da cui sono derivate in via originaria posizioni di diritto soggettivo non collegate, neppure in via mediata, con l’esercizio di poteri amministrativi.

Va infatti rammentato che anche nelle materie di giurisdizione esclusiva la giurisdizione del giudice amministrativo è condizionata dalla spendita di potere amministrativo, esulante ogniqualvolta si faccia questione di posizioni di diritto soggettivo a contenuto meramente patrimoniale, del tutto sganciate dalla rilevanza, seppur mediata, derivante dall’esercizio del potere amministrativo (Corte costituzionale sentenze n. 204/2004 e n. 191/2006; art. 7 c.p.a.).

L’effetto novativo della transazione e la circostanza che essa debba vertere su diritti disponibili determinano una cesura con il pregresso assetto di interessi delineato dall’esercizio (o dal mancato esercizio) di potere pubblico.

La transazione costituisce un accordo dal quale esula la spendita, anche in forma mediata, di potere amministrativo, in quanto essa ha un effetto costitutivo di un nuovo assetto di interessi, che, secondo lo schema causale delle reciproche concessioni su diritti disponibili, determina, in forma composita, l’insorgenza di un effetto di accertamento e di un effetto sostitutivo delle originarie obbligazioni.

4.3 Per questi motivi non è possibile ricondurre la transazione nell’ambito delle forme consensuali di esercizio del potere amministrativo di cui all’art. 11 della legge n. 241/90, attesa l’indisponibilità dell’interesse pubblico da parte dell’amministrazione.

Peraltro, nei predetti termini, la condivisibile giurisprudenza ha affermato che: “ Ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie concernenti la “formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni”.

L’accordo di transazione è invece volto a stabilire un regolamento negoziale per consentire il recupero, da parte del Consorzio, dei corrispettivi ancora dovuti dagli utenti del Comune, morosi, in relazione al servizio di smaltimento dei rifiuti svolto dal Consorzio in favore del Comune nel periodo dal 2001 al 2012 (prima del recesso del Comune).

L’accordo è quindi finalizzato da un lato a comporre una lite insorta tra le parti e dall’altro lato regolamentare il recupero dei crediti del Consorzio e le conseguenze che derivano, a carico del Comune, in presenza di crediti inesigibili o insoluti.

Nella stipula dell’atto transattivo, sia il Comune che il Consorzio hanno pertanto agito nell’esercizio di poteri privatistici, a tutela delle rispettive posizioni soggettive debitorie e creditizie. In esso non si estrinsecano poteri autoritativi, ma si sanciscono e disciplinano unicamente posizioni giuridiche soggettive, di credito e di debito, definendo importi dovuti e i tempi e le modalità di pagamento.

L’accordo transattivo del 2017 non rientra quindi nella categoria degli accordi tra amministrazioni previsti dall’art. 15 della legge n. 241/1990, le cui controversie, anche in fase esecutiva, rientrano, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. ” (Tar Lombardia – Milano – I Sezione – sentenza del 8 giugno 2024, nr. 1728).

5. In definitiva, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sussistendo nel caso di specie la giurisdizione del giudice ordinario.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore della giurisdizione del giudice ordinario, innanzi al quale la domanda potrà essere riproposta ai sensi e nei termini previsti dall’art. 11, comma 2, c.p.a..

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

UD NZ, Presidente FF

Antonietta Giudice, Primo Referendario

DO BR, Referendario, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
DO BR	UD NZ

IL SEGRETARIO