Pubblicato il 17/07/2025

N. 01402/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01437/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la OS

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1437 del 2021, proposto dal
Consorzio Cooperative Acli Societa' Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Pasquini e Gabriele Parigi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Grosseto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Massimo Pozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
IO OS, non costituita in giudizio;
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - OS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Silvia Michelucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della Determina Dirigenziale n. 1701 del 3.08.2021 a firma del Dirigente del Settore Ambiente – Servizi Ambientali e Segretario Generale del Comune di Grosseto, avente ad oggetto il “Provvedimento finale di adozione delle determinazioni conclusive assunte dalla Conferenza dei Servizi convocata in modalità semplificata (26.05.2021)” (all.n.1) relativamente al progetto esecutivo di bonifica della discarica del Casalone mediante intervento di phytoremediation (prot. 57069 del 22.04.2021) presentato dal Consorzio Cooperative ACLI soc. coop. per la bonifica del sito “GR ns 04” (codice SISBON del sito) della ex discarica in loc. Casalone nel Comune di Grosseto laddove, in particolare, viene previsto:

"1. di prendere atto e di considerare definitive tutte le prescrizioni stabilite nei pareri degli Enti coinvolti nel procedimento, allegati ed individuati come segue:

a) IO OS Settore Miniere e Autorizzazioni in materia di geotermia, Bonifiche (prot. 75702 del 28/05/2021);

b) RP – Area Vasta Sud - Dipartimento di Grosseto (prot. 73752 del 25/05/2021);

2. di dichiarare, in ragione anche della presa d'atto dei pareri di cui al punto 1, concluso “non positivamente” il procedimento amministrativo relativo alla Conferenza dei Servizi pertinente il “Progetto esecutivo di bonifica della discarica il Casalone (GR) Nota tecnica (prot. 57969 del 22/04/2021)” redatto da TEA ENGINEERING S.r.l. per il Consorzio Coop. ACLI”;

3. di prescrivere, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla comunicazione del presente provvedimento, la presentazione di una nuova proposta progettuale, tenendo conto sia delle indicazioni contenute nei pareri degli Enti, che delle metodiche/tecnologie di bonifica applicabili al sito in questione.

Si raccomanda di operare il necessario screening tra le tecnologie disponibili a costi sopportabili in funzione del beneficio ambientale conseguibile. Nell'analisi si dovrà tenere conto dell'inserimento in area residenziale dell'intervento, della necessità di assicurare, con ragionevole certezza, l'ottenimento di risultato positivo (indicandone e motivandone i tempi di raggiungimento), nonché l'abbattimento degli inquinanti. Nell'analisi di dovrà altresì tenere conto della sostenibilità delle misure di mitigazione e/o compensazione da realizzare al fine di rendere il progetto rispondente alle vigenti normative in materia.

Considerando infine che la gestione del sistema di depurazione, qualunque sia la soluzione tecnica prescelta, dovrà successivamente essere gestito dall'Amministrazione comunale, il proponente, nell'illustrazione della proposta di scelta tecnica preferibile a costi sostenibili in funzione dei benefici ambientali conseguibili dovrà altresì tenere conto dei costi di gestione, sia in termini di personale che di prodotti chimici da eventualmente utilizzare, evidenziando le peculiarità delle diverse soluzioni esaminate (qualifica del personale, eventuali brevetti o corsi di formazione necessari, apprestamenti di sicurezza necessari alla gestione dei prodotti chimici ecc…).

Qualora si opti per la riproposizione di un intervento di phytoremediation, quest'ultimo deve necessariamente muovere dalla dimostrazione oggettiva che sia tecnicamente possibile superare le criticità emerse durante la fase di sperimentazione che ha dato esiti non positivi”;

del parere della IO OS Settore Miniere e Autorizzazioni in materia di geotermia, Bonifiche prot. 75702 del 28/05/2021;

del parere dell'RP – Area Vasta Sud - Dipartimento di Grosseto (prot. 73752 del 25/05/2021;

di ogni altro atto, elaborato, documento, previsione che sia presupposto e/o connesso e/o consequenziale rispetto a quanto sopra e dal quale possa derivare un pregiudizio per il Consorzio Cooperative ACLI soc. coop.;

in ogni caso con condanna del Comune di Grosseto al pagamento di tutte le spese, le competenze e i compensi di giudizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Grosseto e della Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - OS;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 il dott. Marcello Faviere e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Consorzio Cooperative ACLI s.c. ha sottoscritto con il Comune di Grosseto un accordo di programma per la realizzazione di un intervento edilizio straordinario in loc. Casalone, in conformità a quanto previsto dall’art. 18 del D.L. n. 152/1991 (convertito in l. n. 203/1991) comprendente la realizzazione di edilizia residenziale pubblica e privata, opere di urbanizzazione e attrezzature pubbliche.

La convenzione urbanistica è stata sottoscritta in data 14.03.1996 con il Comune di Grosseto (rep. n. 6176).

Durante le indagini geotecniche per la realizzazione dei fabbricati, il Consorzio ha rinvenuto materiali interrati e rifiuti, rilevando la presenza di una discarica abusiva realizzata presumibilmente tra il 1966 e il 1974, mediante il riempimento di una ex cava con rifiuti solidi urbani.

A causa di tali rinvenimenti è stata quindi stipulata tra le parti una convenzione integrativa (in data 16 novembre 2010) la quale rideterminava, per quanto è qui d’interesse, gli impegni a carico del Consorzio ACLI.

In particolare l’art. 5 di detta convenzione prevede, a carico al Consorzio ACLI, il completamento delle opere d’urbanizzazione secondaria tra cui anche la “ realizzazione dell’impianto di depurazione in situ e messa in sicurezza definitiva della discarica compresa nell’area della presente lottizzazione, in conformità al progetto approvato dalla competente conferenza dei servizi ex DM 471/1999 (e giacente presso le parti) e sua gestione per un biennio di effettiva attività di depurazione a decorrere dalla data di messa in sicurezza dell’impianto a seguito del rilascio, da parte di tutti i competenti Enti, delle autorizzazioni necessarie per l’esercizio dell’impianto previa consegna al Settore Ambiente del Comune di adeguata polizza fidejussoria […] Al termine del suddetto periodo biennale di gestione, l’impianto dovrà essere consegnato all’Amministrazione comunale in perfetta efficienza al fine di non interrompere l’attività del medesimo, qualora ancora necessaria, che comunque verrà proseguita dall’Amministrazione comunale con estinzione e svincolo della ricordata polizza fidejussoria ”.

Veniva quindi previsto a carico del Consorzio ricorrente la realizzazione di un depuratore del percolato di discarica.

Sempre in seno al citato art. 5 le parti dichiarano che esse “ si danno reciprocamente atto che la realizzazione di tali opere e la loro gestione avviene esclusivamente nell’ambito ed in attuazione degli obblighi reciprocamente convenzionalmente assunti e senza che da ciò possa in alcun modo desumersi la responsabilità del Consorzio attuatore e/o dell’Amministrazione comunale con riferimento alla situazione che ha reso necessario l’intervento di bonifica ”.

Nel 2012 il Consorzio ha proposto una soluzione alternativa al depuratore basata sulla fitodepurazione ( phytoremediation ) che consisteva nell’emungimento e trattamento del percolato applicando approcci metodologici basati su processi di fitodepurazione, attraverso cioè la piantumazione di alberi di pioppo in grado di simulare un processo pump and treat dedicato al progressivo emungimento del percolato presente ed in grado di prevenirne l’eventuale nuova formazione, avviando una sperimentazione autorizzata nel 2017 (con Determina Dirigenziale n. 960 del 17.05.2017).

La sperimentazione, durata due anni, ha previsto la piantumazione di 20 pioppi e il monitoraggio delle acque e del percolato. I risultati, valutati da RP e IO OS, sono stati ritenuti insoddisfacenti per vari motivi, tra cui: scarsa vigoria delle piante; mancato rispetto di alcune prescrizioni tecniche; dubbi sulla tenuta del capping (copertura impermeabile della discarica); assenza di dati su accumulo di sostanze nelle radici e stima del percolato.

Nel 2020 veniva presentato, su richiesta del Comune, un nuovo progetto di fitodepurazione dell’area che veniva sottoposto all’esame di una conferenza di servizi la quale a seguito dei pareri negativi della RP (datato 29.04.2020) e della IO OS (del 15.04.2020) dichiarava concluso “non positivamente” il procedimento. Il Comune recepiva tale esito nella DD n. 844 del 13 maggio 2020, ordinando al Consorzio la presentazione di un nuovo progetto entro 60 giorni.

Nel 2021 il Consorzio ha presentato ulteriore progetto esecutivo basati sempre sulla fitodepurazione, entrambi valutati negativamente dagli enti competenti (RP e IO OS, i cui contributi datano 25.05.2021 e 28.05.2021) in seno ad una Conferenza di servizi indetta in forma asincrona in due riprese ai sensi dell’art. 14 bis della L. n. 241/1990.

Con Determina Dirigenziale n. 1701 del 3.08.2021, a conclusione della conferenza dei servizi ai sensi dell’art. 14-ter della L. n. 241/1990, il Comune di Grosseto ha preso atto dei pareri negativi; dichiarato concluso negativamente il procedimento; prescritto al Consorzio la presentazione di una nuova proposta progettuale entro 60 giorni in conformità alle indicazioni recate nei citati pareri.

2. Avverso il provvedimento e i presupposti atti è insorto il Consorzio con ricorso notificato il 17.07.2020, ritualmente depositato avanti questo Tribunale, con il quale si lamenta in tre articolati motivi, violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

Per resistere al gravame si sono costituiti il Comune di Grosseto (il 27.01.2022) e la A.R.P.A.T. (il 2.03.2022) che hanno depositato memorie rispettivamente il 14 e il 16 maggio 2025, seguito dal ricorrente che ha depositato memoria il 28.05.2025 nella quale formula istanza istruttoria.

Alla udienza pubblica del 18 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso è infondato.

4. Con il primo e il secondo motivo di ricorso, trattati congiuntamente per ragioni di connessione oggettiva, si lamenta la violazione dell’art. 5 della convenzione integrativa sottoscritta nel 2010.

In particolare il Consorzio contesta, nel primo motivo, la legittimità della determina impugnata nella parte in cui prescrive la presentazione di una nuova proposta progettuale per la bonifica della discarica del Casalone, ritenendo che tale obbligo violi l’art. 5 della Convenzione integrativa del 16.11.2010 che imporrebbe al ricorrente solo la realizzazione di un impianto di depurazione e non altri obblighi dal diverso contenuto.

Con le medesime argomentazioni il Consorzio, nel secondo motivo, contesta la legittimità delle prescrizioni contenute nella determina impugnata nella parte in cui il Comune raccomanda uno screening tra le tecnologie disponibili, richiede la valutazione dei costi di gestione futuri e impone la considerazione di misure di mitigazione e compensazione. Tali operazioni, peraltro già oggetto di una conferenza di servizi svoltasi nel 2005, comporterebbero oneri aggiuntivi non dovuti.

I motivi sono infondati.

Il Collegio rileva che la vicenda è stata oggetto di un precedente contenzioso introdotto con ricorso avanti questo Tribunale avverso la succitata delibera n. 844/2020 (R.G. 813/2020), definito con sentenza del TAR OS n. 1265/2021 e confermato dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4111/2025.

Tali pronunce hanno riconosciuto la validità dell’obbligo convenzionale di bonifica assunto dal Consorzio, anche mediante soluzioni alternative al depuratore, purché efficaci e funzionali allo scopo.

Si legge nella pronuncia del Consiglio di Stato che “ come correttamente osservato dal T.a.r., il consorzio è tenuto alla bonifica dell’area in forza dell’obbligo negoziale, pienamente compatibile con l’art. 244 d.lgs 152/2006 e con il principio chi inquina paga. Sia l’uno che l’altro, infatti, pongono un criterio legale di allocazione del danno ambientale in capo a chi l’ha prodotto, ma non escludono né vietano diversi criteri convenzionali di allocazione, stante la natura meramente ripristinatoria e riparatoria dell’obbligo di bonifica […]

22. Quanto al contenuto dell’obbligo di bonifica-che l’appellante sostiene essere limitato alla realizzazione e gestione del depuratore- in disparte la novità della censura (cfr. pag. 14 e 15 del ricorso di primo grado)- è sufficiente osservare che, come risulta dagli atti di causa e dichiarato dallo stesso appellante (pag. 7 dell’atto di appello e memoria del 3 aprile 2025), è stato proprio il consorzio a proporre il progetto di fitodepurazione, quale soluzione progettuale alternativa alla realizzazione di un depuratore, di cui il comune ha autorizzato l’esecuzione in via sperimentale con determina n. 960/2017. L’accordo sulla modifica progettuale non può essere revocato in dubbio, in quanto provato sul piano documentale” .

È stato quindi definitivamente accertato, con la citata sentenza del Consiglio di Stato n. 4111/2025, che l’obbligo di bonifica gravante sul Consorzio ACLI ha natura negoziale e pur non discendendo da un accertamento di responsabilità ambientale, ma da un accordo volontario tra le parti, tale obbligo è pienamente compatibile con l’art. 244 del D.Lgs. 152/2006 e con il principio “chi inquina paga” e non si esaurisce nella sola realizzazione del depuratore.

Occorre ribadire anche in questa sede che è stato lo stesso Consorzio ACLI a proporre, nel 2012, una soluzione alternativa alla realizzazione del depuratore, consistente nella fitodepurazione.

Il Comune ha accolto tale proposta con Determina n. 960/2017, autorizzando la sperimentazione con prescrizioni vincolanti, tra cui quella – mai contestata – secondo cui, in caso di esito negativo, il Consorzio avrebbe dovuto individuare una soluzione alternativa. L’art. 5 della Convenzione del 2010 è stato integrato dalla successiva autorizzazione alla fitodepurazione.

In altri termini in ragione degli obblighi di matrice pattizia validi tra le parti l’obbligo di bonifica permane, ma la modalità di adempimento può variare, purché sia efficace e conforme alle prescrizioni tecniche impartite dalle competenti autorità.

In sostanza negli atti impugnati non sussiste alcuna violazione della Convenzione, bensì attuazione coerente delle sue finalità (nonché del succitato art. 5).

La Determina impugnata si pone in linea di continuità con la D.D. 960/2017 e con la successiva D.D. 844/2020, già ritenute legittime da questo Tribunale e dal Consiglio di Stato proprio con riferimento alla possibilità di imporre la presentazione di progetti di bonifica.

È inoltre condivisibile la posizione della difesa del Comune che sottolinea come la delibera impugnata non imponga una soluzione specifica.

Nel dispositivo che prescrive la presentazione di una nuova proposta progettuale, si legge che questa sia redatta “ tenendo conto sia delle indicazioni contenute nei pareri degli Enti, che delle metodiche/tecnologie di bonifica applicabili al sito in questione.

Si raccomanda di operare il necessario screening tra le tecnologie disponibili a costi sopportabili in funzione del beneficio ambientale conseguibile. Nell'analisi, si dovrà tenere conto dell'inserimento in area residenziale dell'intervento, della necessità di assicurare, con ragionevole certezza, l'ottenimento di risultato positivo (indicandone e motivandone i tempi di raggiungimento), nonché l'abbattimento degli inquinanti. Nell'analisi dovrà altresì tenere conto della sostenibilità delle misure di mitigazione e/o compensazione da realizzare al fine di rendere il progetto rispondente alle vigenti normative in materia.

Considerando, infine, che la gestione del sistema di depurazione, qualunque sia la soluzione tecnica prescelta, dovrà successivamente essere gestito dall'Amministrazione comunale, il proponente, nell'illustrazione della proposta di scelta tecnica preferibile a costi sostenibili in funzione dei benefici ambientali conseguibili dovrà altresì tenere conto dei costi di gestione, sia in termini di personale che di prodotti chimici da eventualmente utilizzare, evidenziando le peculiarità delle diverse soluzioni esaminate (qualifica del personale, eventuali brevetti o corsi di formazione necessari, apprestamenti di sicurezza necessari alla gestione dei prodotti chimici ecc...).

Qualora si opti per la riproposizione di un intervento di phytoremediation, quest’ultimo deve necessariamente muovere dalla dimostrazione oggettiva che sia tecnicamente possibile superare le criticità emerse durante la fase di sperimentazione che ha dato esiti non positivi”.

Appare pertanto evidente che il provvedimento lascia al Consorzio la facoltà di proporre: una nuova configurazione della fitodepurazione oppure il ritorno al progetto del depuratore della versione convenzionale originaria o altra soluzione tecnicamente idonea.

Tale parte del provvedimento è poi oggetto del secondo motivo di ricorso.

Per le ragioni sopra esposte anche tali ulteriori attività richieste al ricorrente (quale lo screening tecnologico) sono da considerarsi incluse nel sinallagma negoziale vigente tra le parti.

Esse sono coerenti con quanto già previsto nella Determina n. 960/2017, che autorizzava la sperimentazione della fitodepurazione e prevedeva, in caso di esito negativo, la necessità di individuare una soluzione alternativa tecnicamente valida. Il Consorzio ha volontariamente proposto la fitodepurazione come alternativa al depuratore, e ha accettato le relative prescrizioni, peraltro senza impugnarle.

Le raccomandazioni sopra riportate assumono una valenza istruttoria che anticipano evidentemente l’analisi che gli enti competenti svolgeranno in sede amministrativa e costituiscono indicazione sui contenuti della relativa valutazione.

Il nostro ordinamento attribuisce agli organi istruttori il compito di assumere, integrare e richiedere ogni elemento idoneo alla decisione finale (si pensi alle previsioni sui compiti del responsabile del procedimento e sulla conferenza di servizi istruttoria di cui agli artt. 6 e 14bis della L. n. 241/1990). Parte ricorrente, inoltre, non adduce alcun argomento volto a dimostrare la eccessiva onerosità di tali prescrizioni limitandosi a sostenere l’estraneità di tali obblighi all’art. 5 della convenzione.

Anche la valutazione dei costi futuri è necessaria per garantire la sostenibilità della gestione pubblica dell’impianto, qualunque esso sia.

Le richieste, pertanto, risultano ragionevoli, proporzionate e conformi al principio di precauzione, trattandosi di interventi su una ex discarica in area residenziale.

Per tali ragioni il primo e il secondo motivo sono infondati.

5. Con il terzo motivo di ricorso si lamenta violazione dell’art. 242 e ss del D.Lgs. 152/2006, dell’art. 10 e ss del D.M. 471/1999, dell’art. 14 bis della L.n.241/1990; eccesso di potere per falsa rappresentazione della realtà, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, errore manifesto e illogicità.

La ricorrente lamenta che la determina impugnata non recherebbe alcuna valutazione o motivazione autonoma ulteriore rispetto ai pareri rilasciati dalla ARPA e dalla IO. Sostiene inoltre che il parere della IO OS, del quale la determina impugnata si limiterebbe a prendere atto, sarebbe tardivo in quanto trasmesso vi a PEC oltre i termini perentori previsti dall’art. 14 bis della L. n. 241/1990. Ciò aggraverebbe il difetto di motivazione di cui sopra.

La ricorrente infine lamenta falsa rappresentazione della realtà, difetto d’istruttoria e motivazione, nonché errore manifesto illogicità anche con riferimento alle valutazioni tecniche condotte dalla RP e dalla IO OS nei pareri tecnici richiamati dalla determina.

Il motivo è infondato.

5.1. In primo luogo non è condivisibile la doglianza di carenza di motivazione del provvedimento per il fatto che il Comune non abbia esplicitato autonome valutazioni e a causa del richiamo di un parere regionale che, in quanto tardivo, avrebbe dovuto essere considerato quale “assenso senza condizioni” ai sensi dell’art. 14-bis comma 2 lett c) della L. n. 241/1990.

L’art. 14-bis della legge 241/1990 prevede che la conferenza decisoria si svolga in forma semplificata e asincrona, con la partecipazione delle amministrazioni competenti che sono chiamate a rendere le proprie determinazioni entro termini perentori. Tali determinazioni devono essere “congruamente motivate” e formulate in termini di assenso o dissenso, eventualmente corredate da prescrizioni o condizioni.

La norma non impone all’amministrazione procedente di esprimere una valutazione autonoma su ogni profilo tecnico o specialistico, ma le consente di recepire e fare proprie le determinazioni delle amministrazioni competenti per materia.

La giurisprudenza amministrativa ha più volte affermato che l’amministrazione procedente può legittimamente fondare la propria determinazione conclusiva sui pareri resi dalle amministrazioni competenti, senza necessità di svolgere valutazioni autonome, purché tali pareri siano congruamente motivati. “ Il diniego impugnato risulta adeguatamente motivato per relationem, con riferimento alla totalità dei pareri negativi espressi dalle amministrazioni ed uffici che si sono espressi nel corso del procedimento, non essendo richiesto direttamente dalla legge, né essendo altrimenti ragionevole pretendere un’autonoma valutazione di quei pareri da parte dell’amministrazione procedente per denegare la richiesta autorizzazione.

Invero un’autonoma valutazione dei pareri sfavorevoli e dunque un particolare onere di motivazione del diniego, diversa ed ulteriore da quella per relationem, sarebbe stata necessaria solo se l’amministrazione procedente si fosse voluta discostare da quei pareri sfavorevoli, il che non avvenuto […]

Dunque, in ossequio alle disposizioni normative che disciplinano il procedimento per cui è causa, il mero rinvio ai pareri negativi espressi dagli enti coinvolti in sede di conferenza di servizi, è di per sé solo sufficiente a ritenere congruamente motivato il provvedimento con cui l’Amministrazione dà atto della chiusura del procedimento stesso con determinazione sfavorevole ” (TAR Puglia, Sez II, 7/01/2021, n. 40; conforme Cons. Stato, sez. V, 6/07/2016, n. 3000).

L’amministrazione procedente, quindi, può recepire le valutazioni tecniche espresse dalle amministrazioni competenti, senza necessità di duplicare l’istruttoria o di sovrapporre valutazioni prive di competenza tecnica specifica. La determinazione conclusiva può essere motivata mediante rinvio ai pareri espressi dalle amministrazioni partecipanti, purché questi siano chiari, coerenti e non manifestamente illogici.

Quanto alla completezza della motivazione, il richiamo del parere regionale giunto con due giorni di ritardo rispetto al termine indicato dall’amministrazione procedente, è legittimo il comportamento del Comune che ha comunque considerato il contenuto tecnico di tale parere.

Nella determina comunale si legge che nell’attivare la conferenza di servizi il Comune ha provveduto a “ richiedere agli uffici ed alle amministrazioni coinvolte di rendere le proprie determinazioni relative alla decisione oggetto della nuova Conferenza dei Servizi da tenersi in forma asincrona, giusta nota prot. N°64482 del 05/05/2021, nella quale si indicava, come data utile per la presentazione dei contributi, il 26/05/2021 ” e che “ Considerato che la IO OS aveva preavvisato in via informale l'Amministrazione procedente del malfunzionamento della pec, per cui il parere, seppur pervenuto in data 28/05/2021, risulta firmato digitalmente in data 26/05/2021 e viene acquisito agli atti secondo il principio di precauzione ”.

L’amministrazione ha pertanto considerato valido il parere trasmesso oltre il termine indicato per questioni legate al malfunzionamento della PEC istituzionale ma che era stato redatto e firmato digitalmente entro il termine previsto.

Come risulta pacificamente dagli atti di causa, il parere della IO costituisce per esplicita affermazione della stessa una conferma del proprio precedente parere negativo reso in seno alla conferenza dei servizi che aveva esaminato la precedente proposta progettuale ed il cui esito negativo è stato versato nella già citata D.D. 844/2020.

Il Comune ha evidenziato, sia in sede procedimentale che in giudizio, di non ravvisare novità istruttorie rispetto a quanto emerso nella precedente conferenza dei servizi del 2020.

Ciò è palese nel passaggio del provvedimento nel quale, richiamando proprio il testo del parere regionale, si riporta il passaggio del seguente tenore: “ La nuova proposta di variante del progetto ricalca di fatto la medesima soluzione tecnica di quella precedente, già discussa in sede di Conferenza dei Servizi del 14/04/2020, il cui procedimento si è concluso con parere negativo espresso dalla D.D. del Comune di Grosseto n. 844 del 13/05/2020" e, rispetto alla nuova proposta di variante, "si evidenzia che la stessa non fornisce risposte esaustive a tutte le osservazioni presentate in sede di Conferenza dei Servizi del 14/04/2020". Quindi "si conferma il parere negativo già ampiamente motivato nella nostra comunicazione prot. Reg. AOOGRT/0140052 del 15/04/2020 ".

Come osservato in giurisprudenza, in seno ad una conferenza di servizi “ la tardività, che comporta l’acquisizione implicita del relativo assenso, presuppone una inerzia dell’amministrazione chiamata ad esprimere il proprio parere ” (Cons. Stato, Sez. IV, 29/12/2023, n. 11341).

Il Comune ha considerato la posizione della IO come mera conferma di quanto già esplicitato dalla IO sul precedente progetto, giacché l’ente non ha ritenuto superate le criticità già espresse in tale sede.

Nel caso di specie, pertanto, non può ravvisarsi alcuna tardività significativa ed in grado di generare gli effetti costitutivi del silenzio assenso di cui all’art. 14, comma 2, lett. c) poiché la posizione della IO era già stata acquisita dall’ente procedente ed era legittimamente già entrata nell’architettura istruttoria del procedimento in esame.

Sotto diverso profilo si consideri altresì che in ogni caso l’amministrazione comunale era legittimata ad utilizzare il parere, anche se tardivo, giacché tale atto, prodotto oltre il termine, non risulta giuridicamente inesistente o nullo, ma al massimo meramente inefficace.

Secondo il vigente ordinamento gli interventi tardivi delle amministrazioni che si esprimono in Conferenza dei servizi non possono considerarsi nulli e tamquam non essent .

L'art. 2, comma 8-bis della legge n. 241/1990, prevede che " le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque, denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, ovvero successivamente all'ultima riunione di cui all'articolo 14-ter, comma 7, nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all'articolo 19, commi 3 e 6-bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall'articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni" .

Ai sensi di tale previsione la tardività degli atti interni alla conferenza di servizi semplificata e simultanea (art. 14-bis, comma 2, lettera c), comporta come "sanzione" l'immediata inefficacia e non la nullità degli stessi.

La giurisprudenza ha avuto modo di evidenziare che “ detti pareri, se tardivi, non potranno sicuramente esplicare la loro funzione-efficacia tipica, ma, essendo comunque entrati nel quadro procedimentale in corso di svolgimento, potranno e dovranno essere presi in considerazione anzitutto come fatti storici e le considerazioni giuridiche in essi eventualmente contenute potranno fornire spunto per una autonoma valutazione discrezionale - anche in termini di pura "mimesi" - da parte dell'Autorità procedente ” (T.A.R. Puglia Bari, Sez. II, 01/08/2022, n. 1128).

Il parere dell’amministrazione regionale, quindi, ben poteva essere richiamato dall’amministrazione procedente ed apprezzato non come esito di un modulo procedimentale semplificato ma come richiamo a fatti e valutazioni che lo stesso Comune ha inteso, in applicazione del principio di precauzione, condividere.

5.2. La ricorrente censura poi nel merito i pareri resi dalla RP e dalla IO OS.

Sul punto occorre premettere che l’intero settore delle valutazioni ambientali demandate alle pubbliche amministrazioni è attraversato da profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa sul piano dell'apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all'interesse all'esecuzione delle opere, con la conseguenza che le scelte effettuate dall'amministrazione si sottraggono al sindacato del giudice amministrativo ogniqualvolta le medesime non si appalesino come manifestamente illogiche o incongrue (in termini, cfr., Cass. civ., sez. un., 17/02/2012, nn. 2312 e 2313; Corte Cost., 3/03/2011, n.175; Cons. Stato, sez. VI, 9/02/2011, n. 871).

Proprio in ragione di tali particolari profili che caratterizzano il giudizio in materia ambientale, il Collegio ritiene di far proprie le considerazioni reiteratamente espresse dal Consiglio di Stato in materia, per cui, prescindendo da specifiche aggettivazioni (debole o forte), la relativa valutazione di legittimità giudiziale, escludendo in maniera assoluta il carattere sostitutivo della stessa, debba essere limitata a evidenziare la sussistenza di vizi rilevabili ictu oculi , a causa della loro abnormità, irragionevolezza, contraddittorietà e superficialità (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 28/02/2018 n. 1240, Cons. Stato, Sez. IV, 27/03/2017 n.1392).

Ciò premesso il Collegio ritiene che l’attività istruttoria condotta dal Comune, anche per come esplicitata nei pareri della RP e della IO OS (trasmessi rispettivamente il 5.05.2021 e il 28305.2021), non sia affetta da palese irragionevolezza, travisamento dei fatti ed errore manifesto.

5.2.1. Partendo dal parere della IO OS con una prima doglianza la ricorrente sostiene che la nota richiamata sarebbe carente sul piano motivazionale poiché si limiterebbe a mettere in evidenza il permanere delle carenze progettuali già esplicitate nella precedente conferenza dei servizi del 2020 in occasione della quale la IO aveva già espresso parere negativo sulla sperimentazione del processo di fitodepurazione presentato dalla medesima.

Tali doglianze non possono essere condivise poiché proprio la ratio della convocazione di una nuova conferenza di servizi a valle della presentazione di un nuovo progetto che superasse le criticità rilevate nel primo (oggetto della delibera n. 844/2020) presuppone che sia il proponente non solo a presentare nuove soluzioni tecniche ma anche a giustificare e dimostrare il superamento dei precedenti ostativi.

Il ricorrente non offre argomentazioni per confutare la tesi delle amministrazioni sul punto, limitandosi solo a lamentare difetto di motivazione, mentre le amministrazioni resistenti argomentano anche in giudizio relativamente alla sovrapponibilità dei due progetti (quello del 2020 e quello del 2021) sotto più profili (scelta della metodologia della fitorimediazione, modalità di realizzazione, tipologia e numero di piante, modalità e profondità di piantumazione). Ciò è agevole desumere anche dalla comparazione dei due progetti (cfr. par. 2.1, 2.2 e 2.3 del doc. n. 23 e par. 4 e 5 del doc. n. 2 di parte ricorrente).

Parte ricorrente, poi, censura nel merito anche il richiamato parere regionale del 28.02.2020 (cfr. doc. n. 23 di parte ricorrente).

Tali censure si presentano come la proposizione di autonome valutazioni che si sovrappongono a quelle regionali e comunque non superano i rilievi ostativi esplicitati dalla IO, riducendosi a mere contestazioni fondate su ipotetiche e future azioni di miglioramento e mitigazione.

In particolare non superano i rilievi opposti dalla IO OS le principali contestazioni rinvenibili ai seguenti punti (come formulati nel ricorso e che per comodità di esposizione si mantengono):

- al punto 1 del parere regionale (nel quale si rilevava la scarsa “ diminuzione del carico organico inquinante B0D5 e COD" e, di conseguenza, una scarsa azione depurativa nei confronti del percolato) poiché il ricorrente non nega il risultato negativo della sperimentazione recato nel parere affidando il superamento di tale ostativo ad una progettata miglior crescita delle piante nel nuovo progetto senza però confutare le risultanze oggettive rilevate dalla IO;

- al punto 2 del parere (nel quale si rileva il superamento di parametri di Manganese e Cloruri nell’area) giacché anche in questo caso parte ricorrente si limita a evidenziare i differenti risultati restituiti dai piezometri e l’assenza di concentrazioni “rilevanti” delle sostanze; questo però non nega le premesse e i contenuti del parere negativo contestato sovrapponendo allo stesso una valutazione soggettiva di parte;

- al punto 3 (nel quale si evidenziavano correlazioni tra livello battente del percolato con quello delle acque sotterranee, dovuto a problemi di impermeabilizzazione dell’impianto) considerando che il ricorrente non dimostra di aver migliorato o di essere intervenuto sulla struttura (evidenziando anzi che “non sono state eseguite ulteriori indagini per verificare l’effettiva efficacia dello strato impermeabile” (cfr. pag. 23 del ricorso) sostenendo la funzionalità della copertura, con ciò sovrapponendo agli ostativi rilevati una valutazione soggettiva di parte;

- al punto 4 (nel quale si evidenzia la scarsa vigoria delle piante connessa al terreno nel quale sono impiantate) giacché il ricorrente propone una soluzione di modifica di piantumazione delle piante (con impianto a maggiore profondità, scavi, dissodamento del terreno, e così via) ma ciò è stato stigmatizzato dall’amministrazione che comunque ha ritenuto tali soluzioni non idonee poiché foriere di incrementare le criticità di cui al punto 3;

- al punto 5 (nel quale si lamentava l’assenza di dati sul volume di percolato, la concentrazione di alluminio ed altre sostanze nelle radici delle piante che vanificherebbero l’esito del progetto e renderebbero gli apparati radicali a loro volta rifiuti) poiché il ricorrente conferma che le criticità rilevate non sono state oggetto di nuove misurazioni o analisi, ritenendo i dati già prodotti accettabili rinviando alla fase esecutiva del progetto altre operazioni (quali la determinazione delle sostanze accumulate negli apparati). Ciò implica che il ricorrente nel confermare le proprie posizioni e sovrapponendo le proprie valutazioni a quelle dell’amministrazione non le confuta giacché non argomenta né dimostra la palese erroneità o irragionevolezza;

- al punto 6 (nel quale si evidenzia che un rimaneggiamento del terreno, in ragione delle operazioni di cui al punto 3 e 4, potrebbe danneggiare la tenuta della copertura o “capping”) per il quale valgono le considerazioni sopra riportate, giacché il ricorrente si affida ad una ipotetica azione di copertura superficiale che le nuove piante e l’inerbimento del terreno potrebbero svolgere, senza però superare in modo certo o credibile gli ostativi evidenziati dall’amministrazione;

- al punto 7 (nel quale si contesta la brevità del piano di monitoraggio, limitato a due anni, rispetto ai tempi di gestione dell’impianto e agli obiettivi di bonifica pari a ad alcune decine di anni) giacché l’amministrazione ha ragionevolmente rilevato la carenza progettuale nella stima di tempi e costi dell’intero progetto di bonifica e non solo dei tempi e costi del periodo direttamente interessato dalla gestione diretta del Consorzio;

- ai punti 9 e 10 (nei quali si rileva la carenza di tempi certi, costi credibili per il raggiungimento degli obiettivi di bonifica) poiché anche in questo caso l’amministrazione ha ragionevolmente rilevato la carenza progettuale nella stima di tempi e costi dell’intero progetto di bonifica e non solo dei tempi e costi del periodo direttamente interessato dalla gestione diretta del Consorzio.

Le restanti osservazioni (relative ai punti 8 e 11) afferenti alla gestione degli scarichi e alla necessità di un certificato di collaudo o regolare esecuzione costituiscono contestazioni di dettaglio che anche laddove venissero superate non riuscirebbero di per sé ad inficiare la legittimità degli atti contestati.

5.2.2. Alle medesime conclusioni si giunge esaminando il parere della RP (reso in data 25.05.2021) nel quale si legge che “ il progetto presentato non differisce da quello già esaminato nella Conferenza dei Servizi del 16/04/2020, se non per certe valutazioni tese a modificare il modello idrogeologico di riferimento, per il quale emergono peraltro criticità che necessitano comunque di chiarimenti, non intravedendo quindi nella nuova documentazione elementi di novità rispetto al precedente procedimento, conclusosi negativamente con D.D. Comune di Grosseto n°844 del 13/05/2020, non si ritiene esistano le condizioni per esprimersi positivamente riguardo alla progettazione proposta ".

Anche in questo caso, quindi, l’amministrazione richiama il proprio precedente parere del 29.04.2020 (cfr. doc. n. 25 di parte ricorrente) che il ricorrente aggredisce nel ricorso senza però riuscire a provarne la palese irragionevolezza, inattendibilità o illogicità.

Il ricorrente lamenta un primo profilo degli ostativi evidenziati dalla RP nel 2020, relativo alla mancata specificazione degli obiettivi di bonifica e di una tempistica indicativa, evidenziando che la progettata eliminazione del percolato e l’orizzonte decennale per il raggiungimento di tale obiettivo sarebbero sufficienti allo scopo.

L’RP nella propria memoria contesta condivisibilmente tale ricostruzione evidenziando che nel progetto e nel conto metrico estimativo (CME), anche per come depositato in giudizio, non è dato riscontrare tale elemento nella sezione indicata nel ricorso (pag. 55 del doc. sub 2 di parte ricorrente) né, peraltro, tale componente progettuale è approfondita in altre parti. Parte ricorrente non confuta tale constatazione nelle proprie memorie.

Sul punto a nulla rileva la circostanza, evidenziata nella memoria del ricorrente del 28.05.2025, per cui RP non avrebbe valutato il CME in sede procedimentale (poiché quest’ultimo non sarebbe stato trasmesso in allegato al progetto, circostanza negata dal ricorrente). Tale carenza, pur ammessa dalla Agenzia, sarebbe dovuta alla modalità di allegazione informatica degli stessi (a mezzo di caricamento in cloud invece che come allegato al messaggio di PEC, come specificato in udienza dalla difesa della RP) e non assume comunque valore dirimente nel caso di specie giacché le carenze progettuali rilevate erano rinvenibili già nel corpo del progetto stesso che invece è pacifico che le amministrazioni hanno esaminato. L’RP infatti evidenzia come la lettura del CME avvenuta a seguito del deposito in giudizio non ha fatto che confermare le succitate carenze progettuali comunque rilevate.

Un secondo profilo di doglianza attiene alla valutazione della verifica positiva della sperimentazione come condizione per la realizzazione del progetto di fitorimediazione. Parte ricorrente offre nel ricorso la disamina degli scopi della sperimentazione evidenziando peraltro che tali scopi sono stati declinati nel progetto del 2021. Risulta pertanto palesemente condivisibile l’argomentazione della Agenzia la quale lamenta di non aver potuto valutare, nel primo progetto del 2020 tali profili. Ciò conferma che il parere della ARPA aveva colto una mancanza riconosciuta anche dal ricorrente nel progetto del 2020.

In un terzo profilo di censura il ricorrente sostiene che con riferimento ad alcuni parametri (in particolare per la concentrazione di ferro) il parere della RP – secondo il quale il percolato supera i limiti imposti per lo scarico nelle pubbliche fognature – entrerebbe in contraddizione con il precedente parere reso dalla Agenzia secondo la quale il ferro potrebbe essere scaricato nelle pubbliche fogne.

Sul punto basti richiamare quanto condivisibilmente evidenziato dalla RP nelle proprie memorie e non confutato dal ricorrente secondo cui nella relazione del 2020 per la matrice acque sotterranee – ferro non si ravvisavano superamenti dei valori soglia; per la matrice “percolato – metalli” si afferma che “ il ferro supera i limiti in pubblica fognatura (e quindi anche in acque superficiali) ” (cfr. doc. n. 25, pag. 3, di parte ricorrente).

Un ultimo profilo di censura del parere RP del 2021 riguarda il giudizio negativo sulla rivisitazione dei profili idrogeologici e la valutazione del rischio che possa esservi comunicazione tra l’alveo fluviale e la circolazione sottostante l’abbancamento dei rifiuti. Parte ricorrente evidenzia che il profilo idrogeologico è un elemento costantemente presente nei vari progetti presentati ma anche che non possa escludersi in assoluto possibilità di contatto fra il corpo dei rifiuti e le acque sotterranee, benché la sperimentazione non abbia dato segnali positivi in tal senso.

La RP nelle proprie memorie chiarisce il significato del proprio ostativo giungendo ad evidenziare che la rivisitazione del modello non garantisce che il percolato non sia confinato dalle soluzioni di impermeabilizzazione in progetto, evidenziando come nel parere siano evidenziate le carenze del sistema di capping nonché i rischi derivanti dalla struttura geologica del letto di discarica. Ne consegue l’incoerenza tra i modelli idrogeologici (il primo di tipo chiuso e il secondo di tipo aperto) presentati nei due diversi progetti. La RP ragionevolmente sostiene che in modello idrogeologico aperto, quale è quello in progetto, vi è interconnessione tra percolato e falda e vi sono maggiori criticità ambientali che la stessa ritiene non gestibili adeguatamente con un progetto basato sulla fitorimediazione.

Anche con riferimento al parere RP, vi sono contestazioni afferenti alla ritenuta necessità di un certificato di collaudo o regolare esecuzione che costituiscono aspetti di dettaglio che anche laddove venissero apprezzati non riuscirebbero di per sé ad inficiare la legittimità degli atti contestati.

5.3. Da quanto precede, pertanto, si evince che l’impianto di fitodepurazione proposto dal Consorzio ACLI è soggetto alle problematiche sollevate dall’RP e dalla IO OS e che il ricorrente non è riuscito a confutare in ordine alla loro manifesta illogicità, palese irragionevolezza o a dimostrare una qualsivoglia forma di travisamento dei fatti nella conduzione dell’istruttoria.

Per tali ragioni il terzo motivo è infondato.

6. Parte ricorrente formula istanza istruttoria chiedendo una verificazione o una consulenza tecnica di ufficio su tutte le questioni tecniche affrontare nel ricorso cui demandare la verifica del reale stato dei luoghi dell’area di discarica del Casalone e della reale funzionalità del progetto di Fitodepurazione presentato dal Consorzio ACLI ad aprile del 2021 ai fini del rispristino ambientale di tale area.

Nel processo amministrativo la consulenza tecnica d'ufficio e la verificazione possono essere disposte quando residui apprezzabile margine di dubbio che la causa possa essere esaminata e decisa o su profili di discrezionalità tecnica (oggetto di possibile quesito ritenuto dal giudice utile ai fini del decidere con una soluzione tecnicamente idonea alla stregua di un "giudizio di valore") o di accertamento diretto ad individuare la sussistenza di determinati elementi di fatto (la cui esistenza non sia accertabile o desumibile con certezza dalle risultanze documentali, e si estrinseca quindi in un "giudizio di risultato", cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 15/03/2024, n. 2563).

Sulla scorta delle considerazioni generali sopra svolte in merito al livello di discrezionalità e alla sindacabilità delle valutazioni ambientali delle amministrazioni pubbliche nonché dell’esito dello scrutinio delle censure svolte nel terzo motivo, si ritiene che l’istruttoria richiesta non potrebbe affrontare questioni risolutive o dirimenti per la controversia.

Si ritiene di dover aderire al più consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale in una materia così complessa:

a) la sostituzione, da parte del giudice amministrativo, della propria valutazione a quella riservata alla discrezionalità dell'Amministrazione, costituisce ipotesi di sconfinamento vietato della giurisdizione di legittimità nella sfera riservata alla p.a., quand'anche l'eccesso in questione sia compiuto da una pronuncia il cui contenuto dispositivo si mantenga nell'area dell'annullamento dell'atto;

b) in base al principio di separazione dei poteri sotteso al nostro ordinamento costituzionale, solo l'Amministrazione è in grado di apprezzare, in via immediata e diretta, l'interesse pubblico affidato dalla legge alle sue cure;

c) conseguentemente, il sindacato sulla motivazione delle valutazioni discrezionali deve essere rigorosamente mantenuto sul piano della verifica della non pretestuosità della valutazione degli elementi di fatto acquisiti; non può avvalersi di criteri che portano ad evidenziare la mera non condivisibilità della valutazione stessa; il Giudice può disporre C.T.U. o verificazione al fine di esercitare più penetranti controlli, con particolare riguardo ai profili accertativi (cfr. TAR Lazio, sez. IIbis, 16/02/2021, n. 1898; conforme sent. n. 11004/2019).

Si ritiene pertanto di non ritenere necessario disporre istruttoria poiché si controverte della spendita di poteri tecnici e amministrativi attinenti alla valutazione ambientale dell’opera, in cui l'amministrazione esercita ampia discrezionalità che non si esaurisce in un mero giudizio tecnico accertativo, in quanto tale suscettibile di verificazione tout court o risolvibile con giudizi di valore tecnico ma presenta, al contempo, profili intensi di discrezionalità amministrativa e istituzionale in relazione all'apprezzamento degli interessi pubblici e privati coinvolti della cui non manifesta irragionevolezza o illogicità o erroneità palese si è già detto.

7. Il ricorso nel suo complesso è infondato e deve pertanto essere respinto.

8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo in favore del Comune di Grosseto e della RP; nulla si dispone con riguardo alle parti non costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la OS (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente alle spese di lite che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre oneri di legge, in favore del Comune di Grosseto ed in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre oneri di legge se e in quanto dovuti, in favore della RP; nulla spese riguardo alle parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Cacciari, Presidente

Andrea Vitucci, Primo Referendario

Marcello Faviere, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marcello Faviere	Alessandro Cacciari

IL SEGRETARIO