Pubblicato il 27/03/2026

N. 00587/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01110/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1110 del 2025, proposto da
OR SI, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Pirari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Mamoiada, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Gaia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento interdittivo adottato, ai sensi dell’art. 35, comma 4 della Legge Regionale n° 24/2016, dal SUAPE del Comune di Mamoiada in data 19 settembre 2025, con riferimento alla D.U.A. per l’avvio di attività di allevamento zootecnico suino allo stato semibrado presentata dal ricorrente in data 29 luglio 2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Mamoiada;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 il dott. OB IX e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, il sig. OR SI ha adito l’intestato Tribunale al fine di ottenere l’annullamento del provvedimento interdittivo, adottato, ai sensi dell’art. 35, comma 4 della Legge Regionale n° 24/2016, dal SUAPE del Comune di Mamoiada in data 19 settembre 2025, con riferimento alla D.U.A. per l’avvio di attività di allevamento zootecnico suino allo stato semibrado presentata dal ricorrente in data 29 luglio 2024.

2. Espone il ricorrente di aver presentato la sopra descritta DUA per l’avvio dell’attività di allevamento suini nel terreno di proprietà distinto a catasto al f. 9 part. 1021.

3. In data 31 luglio 2024 il Comune di Mamoiada dichiarava l’irricevibilità della pratica sul presupposto che gli interventi descritti in progetto risultavano in contrasto con i divieti di cui alla delibera della Giunta Comunale n° 55 del 09/10/2023, ratificata con Delibera del Consiglio n° 6 del 15/04/2024 concernenti l’attività di allevamento e la realizzazione di manufatti legati a tale attività nelle fasce adiacenti le principali strade di accesso al centro abitato.

4. Con sentenza n° 913/2015, questo Tribunale, in accoglimento del proposto gravame, annullava il predetto provvedimento.

5. Con nota del 24 marzo 2025, il Comune resistente, dopo aver riavviato il procedimento di verifica sulla proposta DUA, inoltrava all’esponente una prima comunicazione ai sensi dell'art. 10 bis della legge n. 241/1990, ribadendo che l’intervento progettato recava difformità non superabili rispetto ai divieti introdotti dalla deliberazione del G.C. 55/2023.

6. Il ricorrente presentava controdeduzioni lamentando la tardività del preavviso di rigetto, il mancato rispetto delle direttive regionali SU e, comunque, deduceva l’infondatezza del rilievo.

7. Con nota dell’8.4.2025, il Comune trasmetteva all’esponente una nuova “ Comunicazione di cui all'art. 10 bis della legge n. 241/1990” con la quale reiterava il divieto all’avvio dell’attività enucleando una pluralità di elementi ostativi.

7.1. In particolare, l’Amministrazione rinnovava il divieto all’avvio dell’attività in ragione della localizzazione dell’intervento a distanza inferiore ai limiti previsti dalla deliberazione della Giunta comunale n. 55/2023 e dalle NTA del PUC rispetto alle aree residenziali e produttive limitrofe, nonché la sua incompatibilità con le esigenze di tutela della vocazione vitivinicola e turistica del territorio e del corretto assetto urbanistico dell’area.

7.2. A tali profili aggiungeva plurime carenze e incongruenze della documentazione progettuale e amministrativa prodotta (tra cui l’assenza di titoli edilizi, di planimetrie quotate e delle autorizzazioni di enti competenti), nonché la necessità di preventiva verifica dell’interesse archeologico dell’area interessata dall’intervento.

8. Parte ricorrente formulava istanza d’accesso agli atti e presentava apposita memoria difensiva in data 9 maggio 2025 finalizzata a confutare i rilievi avanzati dall’amministrazione.

9. In data 19 settembre 2025, il Comune di Mamoiada adottava il gravato provvedimento interdittivo con il quale ordinava la cessazione immediata dell’attività in ragione della rilevata non conformità dell’intervento con i vincoli specifici di cui al punto A) della Deliberazione della GC n. 55/2023, ratificata con Delibera del C.C. n. 6 del 15/04/2024, con l’art. 26, punto 1 delle NTA del PUC e del fatto che le capannine per il ricovero dei suini individuate in progetto risultavano incompatibili con le disposizioni temporanee previste dalla Delibera GC n. 55/2023.

10. Avverso tale determinazione è insorto l’odierno ricorrente che, con il primo motivo di gravame, ha dedotto la violazione degli artt. 19 e 21- nonies della legge n. 241/1990 e dell’art. 3 della legge n. 241/1990.

10.1. Assume parte ricorrente che il provvedimento interdittivo, avviato in data 21 marzo 2025, sia stato adottato tardivamente, essendo decorsi i sessanta giorni dalla dichiarazione di avvio dell’attività.

Infatti, poichè la sentenza che ha annullato il provvedimento di irricevibilità è stata pubblicata il 16.12.2024, il termine di sessanta giorni ex art. 19, comma 3 era giunto a scadenza già in data 14 febbraio 2025.

10.2. Precisa l’esponente che la possibilità di intervento della P.A. oltre il predetto termine di 60 giorni avrebbe potuto ritenersi ammissibile solo in presenza dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della Legge 241/90, con puntuale esplicitazione delle ragioni di interesse pubblico che giustificavano il ricorso all’autotutela, e non già al generico rispetto della legalità e alla tutela astratta degli interessi sottesi alle disposizioni normative vigenti.

11. Con un secondo ordine di doglianze parte ricorrente deduce la violazione degli artt. 20 della L.Reg. Sardegna 54/1989, dell’art. 3 del DPR 380/2001 e dell’art. 3 della Legge 241/90.

11.1. Rappresenta parte ricorrente che il provvedimento impugnato motiva la decisione con l’asserito contrasto al contenuto della delibera di giunta comunale n. 55/2023, la quale prevede il divieto di installazione di attività di allevamento e di eventuali manufatti strumentali in una fascia di 150 m. da alcune strade di accesso al centro urbano.

Tali disposizioni, tuttavia, nell’introdurre vincoli di tipo conformativo avrebbero dovuto essere contemplate nel piano urbanistico comunale, ai sensi dell’art. 4, comma 2 lett. d e 19 della legge regionale n. 45/1989 ed approvate a valle delle specifiche procedure previste dalla legge.

Le direttive introdotte dalla Giunta, benché ‘ratificate’ dal consiglio comunale, non sarebbero, tuttavia, state formalmente approvate mediante inserimento nel progetto preliminare del p.u.c., e dunque sarebbero rimaste prive di efficacia.

Tali prescrizioni neppure potrebbero costituire misure di salvaguardia in base all’art. 12, comma 3 del d.P.R. n. 380/2001 (richiamato dall’art. 20, comma 7 della l.r. n. 45/1989), il quale si riferisce appunto agli “ strumenti urbanistici adottati ”, e non agli indirizzi di giunta, quand’anche “ ratificati ” dal Consiglio ma non trasfusi nel piano adottato.

12. Con il terzo e ultimo motivo viene, infine, dedotta la violazione dell’art. 5 delle direttive allegate al decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 228/1994 e dell’art. 26, punto 1 e 26i delle norme di attuazione del p.u.c. di Mamoiada, oltre alla violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990.

12.1. Parte ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento nella parte in cui ha ritenuto l’attività incompatibile con l’art. 26 delle NTA del PUC per il mancato rispetto della distanza di 500 metri dalle zone residenziali e produttive. Secondo la prospettazione attorea, tale prescrizione –mutuata dalle direttive regionali per le zone agricole– riguarderebbe esclusivamente i fabbricati destinati ad allevamenti zootecnici intensivi e non sarebbe, pertanto, applicabile all’attività di allevamento suino allo stato semibrado oggetto dell’intervento. L’Amministrazione avrebbe dunque erroneamente applicato la normativa di riferimento, omettendo altresì di fornire adeguata motivazione sul punto, nonostante le specifiche osservazioni formulate dalla parte procedente in sede procedimentale.

13. Si è costituita in giudizio l’amministrazione comunale che ha instato per la reiezione del gravame.

14. In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato memorie e repliche.

14.1. Con nota acquisita al fascicolo telematico in data 24 febbraio 2026 il legale dell’amministrazione comunale ha instato per la rimessione in termini avuto riguardo alle memorie difensive depositate oltre il termine di cui all’art. 73 comma 1 cpa, a causa di un malfunzionamento del sistema informatico.

15. La causa è stata, infine, trattenuta in decisione all’udienza del 25 marzo 2026.

DIRITTO

1. In via preliminare, va disposta, in accoglimento dell’apposita istanza presentata dal legale dell’amministrazione resistente, la rimessione in termini del Comune di Mamoiada con riferimento alla memoria difensiva depositata solo il 23 febbraio 2026, e dunque oltre i termini di cui all’art. 73 comma 1 cpa.

Unitamente all’istanza l’amministrazione ha, infatti, prodotto pertinente documentazione tecnica attestante l’effettivo malfunzionamento, in concomitanza con la scadenza del termine di deposito delle predette memorie, della casella PEC e il correlato temporaneo impedimento alla trasmissione telematica di atti processuali.

Peraltro, parte ricorrente con atto depositato in data 4 marzo 2026, ha avuto modo di replicare alle predette memorie e, in sede di discussione orale in udienza, non si è opposta all’istanza avanzata dall’amministrazione.

2. Passando al merito del gravame questo si rivela meritevole di accoglimento, risultando fondati, con portata assorbente in ossequio al principio della ragione più liquida, il secondo e terzo motivo di gravame.

2.1. Il provvedimento interdittivo si fonda, in primo luogo, sull’asserita esistenza di un divieto di avvio dell’attività in questione, in quanto insistente in un’area distante meno di 150 metri dalle strade di accesso al centro urbano, divieto che l’amministrazione assume essere stato introdotto con deliberazione della Giunta comunale n. 55/2023.

2.2. In realtà, come correttamente rilevato dalla parte ricorrente, la deliberazione in questione si limita a fornire indirizzi “ai tecnici incaricati per le attività di realizzazione del Piano Urbanistico Comunale”, senza introdurre un divieto dotato di immediata efficacia precettiva.

Al punto A del deliberato si prevede, infatti, che “ nelle fasce adiacenti le principali strade di accesso all’urbano (SP22 proveniente da Orgosolo; ex-SS389 proveniente da Nuoro; Strada Provinciale di collegamento con la SS389var; SP22 proveniente da Sarule; SP30 proveniente da Lodine; ex-SS389 proveniente da Fonni), per un buffer di 150 metri su entrambi i lati e per una lunghezza di 2 km dal limite di delimitazione del centro abitato verso l’esterno, è vietata l’attività di allevamento di qualsiasi specie nonché la realizzazione di manufatti legati a tale attività ”.

2.2.1. La disamina della documentazione versata in giudizio e le allegazioni delle parti evidenziano che, con deliberazione del Consiglio comunale n. 6 del 15 aprile 2024, di approvazione del progetto preliminare del Piano Urbanistico Comunale in adeguamento al PPR e al PAI, l’amministrazione si è limitata ad approvare anche i predetti indirizzi progettuali già contenuti nella deliberazione della Giunta comunale n. 55/2023, relativi alla pianificazione urbanistica dell’agro in prossimità della viabilità di accesso all’urbano.

Tuttavia, tali indirizzi non risultano trasfusi in alcun elaborato del PUC, né è stata adottata una specifica previsione pianificatoria dotata di autonoma ed immediata efficacia precettiva, idonea a introdurre il divieto che l’amministrazione pretende di applicare nella fattispecie in esame.

Questo Tribunale ha già avuto modo di precisare che le "Linee di indirizzo per la redazione del piano urbanistico comunale, in adeguamento al Piano Paesaggistico Regionale (PPR) e al Piano di Assetto Idrogeologico (PAI)" sono “ atti endoprocedimentali finalizzati alla formazione di una (futura) determinazione comunale (adozione del Piano urbanistico preliminare) con emanazione di un (futuro) provvedimento conclusivo dell'intero procedimento (approvazione definitiva del Puc con pubblicazione nel Buras).

Tali atti non sono idonei a determinare una lesione diretta, concreta e attuale nei confronti dei privati.” (T.A.R. Sardegna, Sez. II, Sent., 06/09/2021, n. 633).

Quanto sopra per l’evidente ragione che non sono atti idonei ad imprimere dei vincoli efficaci e cogenti rispetto all’attività dei privati.

2.2.2. L’amministrazione afferma, in sostanza, che con la delibera n° 55 del 2023 sarebbero state introdotte delle misure di salvaguardia legittimate dall’art. 12 comma 3 del dpr n° 380/2001 al fine di evitare che nel corso del procedimento di approvazione di un piano urbanistico, le richieste dei privati fondate su una pianificazione ritenuta non più attuale finiscano per alterare profondamente la situazione di fatto e pregiudicare definitivamente gli obiettivi generali della programmazione urbanistica generale.

Va, tuttavia, osservato che l’art. 12 in parola prevede che “ 3. In caso di contrasto dell’intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda. (...)”.

E’ quindi la norma stessa a subordinare la legittimità ed efficacia delle misure di salvaguardia al fatto che lo strumento urbanistico sia stato formalmente adottato.

Nel caso di specie, invece, la delibera della giunta 55/2023, come detto, si limitava ad esprimere dei meri indirizzi pianificatori e la delibera consiliare n° 6/2024 si limitava al loro recepimento.

2.2.3. Inoltre, va evidenziato che con la deliberazione consiliare n. 6 del 15 aprile 2024 il Comune si è limitato ad approvare il progetto preliminare del Piano Urbanistico Comunale, precisando espressamente che il PUC, nella sua stesura definitiva, avrebbe dovuto essere successivamente adottato con apposita deliberazione del Consiglio comunale entro il termine di 180 giorni, ai sensi dell’art. 20, comma 6, della legge regionale n. 45/1989.

Tale circostanza assume rilievo dirimente, atteso che la disciplina regionale –come chiarito anche dagli atti di indirizzo della Regione Sardegna– prevede che le misure di salvaguardia urbanistica trovino applicazione solo a decorrere dalla formale adozione dello strumento urbanistico, momento a partire dal quale le nuove previsioni pianificatorie acquisiscono una prima efficacia nei confronti delle iniziative dei privati.

Nel caso di specie, invece, l’Amministrazione comunale si è arrestata alla fase prodromica di approvazione del piano preliminare, che costituisce un passaggio meramente preparatorio del procedimento pianificatorio e non è idoneo ad introdurre prescrizioni urbanistiche immediatamente vincolanti né a determinare l’operatività delle misure di salvaguardia di cui all’art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001.

Ne consegue che il divieto richiamato dall’Amministrazione non poteva ritenersi efficacemente operante nei confronti dell’iniziativa del ricorrente.

Risulta, pertanto, ben chiarito anche dalla delibera regionale come solo con la formale adozione del PUC (e dunque non già in sede di approvazione del progetto preliminare) trovino applicazione le misure di salvaguardia.

D’altronde la giurisprudenza è consolidata nell’affermare che “ le misure di salvaguardia siano applicabili solamente alle domande di permesso presentate dopo l'adozione del piano regolatore o della sua variante e a quelle, a tale data, ancora pendenti" (T.A.R. Puglia Bari, Sez. III, Sent., 10/04/2017, n. 382).”.

Nel caso di specie, come evidenziato, ci si trova in una fase pianificatoria prodromica alla formale adozione del piano che, anche dall’esame del combinato disposto dei commi 1 e 7 dell’art. 20 della Legge reg. Sardegna n. 45/89 stabilisce che “ Dalla data di adozione del piano di cui al comma 1 si applicano le norme di salvaguardia di cui all’articolo 12 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380”.

Ne deriva che la deliberazione della Giunta comunale n. 55/2023, in quanto atto meramente programmatorio e privo di efficacia conformativa immediatamente incidente sulla sfera giuridica dei privati, non poteva costituire valido fondamento per l’adozione del provvedimento interdittivo impugnato.

In definitiva, l’esercizio dell’attività da parte del ricorrente non poteva essere legittimamente vietato in ragione dell’operatività della delibera di Giunta in questione.

3. Il provvedimento interdittivo viene motivato, in secondo luogo, con l’affermata incompatibilità dell’attività avviata con le NTA del PUC all’art. 26 punto l.

3.1. Osserva il Collegio che la disposizione urbanistica richiamata dall’Amministrazione non può trovare applicazione nel caso di specie.

3.1.1. L’art. 26 delle NTA del PUC, infatti, nel disciplinare le distanze dai limiti delle zone territoriali omogenee A, B, C, F e G, riferisce espressamente tale prescrizione ai nuovi fabbricati destinati ad allevamenti zootecnici di tipo intensivo.

Il dato letterale della norma, pertanto, circoscrive l’ambito applicativo della previsione alle sole strutture funzionali a tale specifica tipologia di allevamento.

Nel caso in esame, invece, l’attività oggetto della D.U.A. riguarda un allevamento suino allo stato semibrado, come emerge dalla relazione tecnica agronomica prodotta dal ricorrente, caratterizzato dall’allevamento degli animali prevalentemente all’aperto, con bassa densità di capi e con l’ausilio di strutture accessorie di limitata consistenza destinate al ricovero. Si tratta, dunque, di una modalità di conduzione dell’attività zootecnica strutturalmente diversa rispetto agli allevamenti intensivi, i quali si contraddistinguono per l’elevata concentrazione di capi, la permanenza degli animali in ambienti chiusi o fortemente strutturati, nonché per l’impiego di sistemi produttivi e gestionali ad alta intensità.

3.1.2. A fronte di tale evidente differenza tipologica, l’Amministrazione si è limitata ad affermare l’applicabilità della citata disposizione anche all’attività in esame, sostenendo in via apodittica l’esistenza di non meglio precisati canoni ermeneutici che imporrebbero di estendere la disciplina a tutti gli allevamenti suini comportanti la realizzazione di fabbricati, senza tuttavia fornire alcuna adeguata motivazione in ordine alle ragioni che giustificherebbero tale estensione.

3.1.3. Una simile interpretazione non può essere condivisa.

La previsione urbanistica, nel riferirsi espressamente ai fabbricati destinati ad allevamenti intensivi, non è suscettibile di applicazione analogica a fattispecie diverse, atteso che le disposizioni che introducono limitazioni all’esercizio dell’attività economica privata e incidono sulla possibilità di utilizzazione dei fondi devono essere interpretate in senso restrittivo e nei limiti del loro espresso contenuto precettivo.

Ne consegue che la norma richiamata dall’Amministrazione non poteva costituire valido presupposto per l’adozione del provvedimento interdittivo impugnato.

3.2. Alla luce di quanto sopra, pertanto, anche il secondo pilastro motivazionale su cui poggiava il provvedimento interdittivo si rivela non coerente con la disciplina di riferimento.

4. Alla luce delle considerazioni che precedono, i motivi secondo e terzo di ricorso risultano fondati, in quanto il provvedimento interdittivo impugnato risulta sorretto da presupposti giuridici non coerenti con la disciplina urbanistica applicabile alla fattispecie.

4.1. In particolare, da un lato, il divieto richiamato dall’Amministrazione trova fondamento in un atto meramente programmatico e privo di efficacia conformativa immediatamente vincolante nei confronti dei privati; dall’altro, la disposizione delle NTA del PUC invocata a sostegno del provvedimento risulta riferita ai soli fabbricati destinati ad allevamenti zootecnici intensivi e non è pertanto applicabile all’attività di allevamento suino allo stato semibrado oggetto della D.U.A. presentata dal ricorrente.

4.2. L’accoglimento di tali censure, idoneo a determinare l’illegittimità del provvedimento impugnato, consente di prescindere dall’esame dell’ulteriore motivo di ricorso, relativo alla dedotta tardività dell’esercizio del potere inibitorio.

5. Il ricorso deve, pertanto, essere accolto.

6. I peculiari profili della vicenda inducono, ciò nondimeno, il Collegio a disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso siccome proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

UL AR, Presidente

Gabriele Serra, Primo Referendario

OB IX, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OB IX	UL AR

IL SEGRETARIO