Pubblicato il 23/09/2025

N. 01598/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01214/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1214 del 2025, proposto da
AL Chieregati, in proprio e in qualità di rappresentante legale della Due S.r.l.S., rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Giacobbe e Livio Sannino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno - Questura di Verona, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege , con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Venezia, piazza S. Marco n. 63 (Palazzo ex Rea);
Unione di Comuni “Verona Est”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Vicenzoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Colognola ai Colli (VR), non costituito in giudizio;

nei confronti

Poliambulatorio Galeno Veneta S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

previa adozione di ogni più opportuna misura cautelare ,

- del provvedimento con cui la Questura di Verona in data 16 giugno 2025 ha disposto il rigetto dell’istanza presentata dal ricorrente volta al rilascio delle licenze ex art. 88 T.U.L.P.S. per l’attivazione e l’esercizio del punto di raccolta delle scommesse di cui all’art. 1 comma 643 della legge 23 dicembre 2014 n.190 e s.m.i., nonché per l’installazione e uso di sistemi di gioco di cui all’art. 110 comma 6 lettera b) del T.U.L.P.S. denominati Video Lottery Terminal (VLT) nei locali siti a Colognola ai Colli (VR) via Strà n.164;

- della nota prot. n. 008620 della Questura di Verona del 24 febbraio 2025 indirizzata al Comune di Codognola ai Colli e della nota prot. n. 0014252 del 27 marzo 2025;

- del preavviso di rigetto ex art. 10 bis l. 241/1990 del 10 aprile 2025, notificato il 14 aprile 2025;

- della nota di prot. n. 0003026 del 9 aprile 2025 dell’Unione di Comuni “Verona Est”;

- della nota di riscontro prot. n.0003929 del 9 maggio 2025 dell’Unione dei Comuni “Verona Est”;

- della nota di riscontro prot. n. 0020382 del 5 maggio 2025 della Questura di Verona;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno – Questura di Verona e dell’Unione di Comuni “Verona Est”;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 settembre 2025 il dott. Andrea De Col e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con istanza pervenuta in data 19 febbraio 2025, il ricorrente, in proprio e quale legale rappresentante della società Due S.r.l.s., ha chiesto alla Questura di Verona il rilascio delle licenze di cui all’art. 88 T.U.L.P.S. per l’attivazione e l’esercizio di un punto di raccolta scommesse, nonché per l’installazione e l’uso di apparecchi da intrattenimento del tipo VLT, da ubicarsi nei locali siti in Colognola ai Colli (VR), via Strà n. 164.

2. Con nota del 24 febbraio 2025 la Questura ha interpellato l’Unione dei Comuni “Verona Est”, al fine di acquisire il prescritto parere in ordine al rispetto delle disposizioni della l.r. Veneto 10 settembre 2019 n. 38 in materia di distanze dai c.d. “luoghi sensibili”.

3. Con nota del 9 aprile 2025 l’Unione dei Comuni ha rilevato che, a meno di 400 metri dall’immobile indicato nell’istanza, risulta ubicato il Poliambulatorio Galeno, di cui l’omonima società indicata in epigrafe ne ha l’autorizzazione all’esercizio quale struttura sanitaria di medicina del lavoro (classificazione B.5.0) e, pertanto, riconducibile alla categoria di “strutture ambulatoriali operanti in ambito sanitario o sociosanitario” di cui all’art. 7, comma 2, lett. f), della citata l.r. Veneto n. 38/2019.

4. A seguito del preavviso di rigetto notificato dalla Questura il 14 aprile 2025, il ricorrente ha formulato osservazioni, contestando la qualificazione del Poliambulatorio Galeno come “luogo sensibile” e deducendo che la struttura non è aperta al pubblico, non ha avuto, né ha dipendenti o medici operanti in sede e non svolge alcuna effettiva attività ambulatoriale, limitandosi alla mera erogazione di servizi di medicina del lavoro per le aziende.

5. Con successiva nota del 9 maggio 2025, l’Unione dei Comuni “Verona Est” ha confermato il parere negativo, ritenendo irrilevanti le osservazioni difensive e ribadendo che la legge regionale non lascia margini di discrezionalità nell’individuare come “luoghi sensibili” le strutture formalmente autorizzate in ambito sanitario.

6. Alla luce di tali elementi, la Questura di Verona, con decreto del 16 giugno 2025, ha respinto l’istanza presentata dal ricorrente sul presupposto della violazione della distanza minima di 400 metri stabilita dall’art. 7, comma 2, lett. f), l.r. Veneto n. 38/2019.

Come si evince dalla motivazione del provvedimento impugnato il Questore, premesso che le osservazioni del ricorrente «non sono idonee a portare ad una diversa qualificazione del Poliambulatorio Galeno, rispetto a quella che risulta agli atti di questa Amministrazione e rientrante, pertanto, nella definizione di cui all’art. 7 comma 2 lett. f della legge regionale del Veneto n. 38 del 10/09/2019» , ha ritenuto che «…il dato letterale dell’art. 7 comma 2 della LRV n. 38/2019, non lascia margini di apprezzamento discrezionale all’ente. Non può l’amministrazione operare distinzioni di sorta su ciò che debba considerarsi in ispecie, struttura ambulatoriale “propriamente detta” e non, disancorando le proprie valutazioni dal dettato normativo, peraltro recisamente chiaro. Sul punto, la richiamata lettera f) fa riferimento a “strutture ambulatoriali… operanti in ambito sanitario o sociosanitario”, senza alcun riferimento alla necessità, per considerarla come tale, di convenzioni con il Servizio Sanitario Nazionale o al tipo di clientela di dette strutture o agli orari in cui l’attività ambulatoriale venga erogata. È dirimente in tal senso, come peraltro già puntualmente rappresentato, la considerazione che la struttura di cui trattasi risulta autorizzata da questa Amministrazione quale struttura sanitaria che eroga prestazioni di assistenza specialistica in regime ambulatoriale (si rimanda in tal senso alle Linee Guida Arss: B.5.0; requisiti minimi generali per l’autorizzazione all’esercizio delle attività sanitarie - D.G.. n. 2266 del 30/12/2016 – DGR n. 1732del 7/11/2017- DGR n. 2501 del 06/08/2004 – DGR n. 362 del 24/03/2020)» .

7. Il ricorrente ha affidato la domanda di annullamento del provvedimento impugnato ai seguenti motivi:

7.1. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 7, comma 2, lett. f) della l.r. Veneto n. 38/2019. Violazione e falsa applicazione della Circolare Ministero dell’Interno n. 557/PAS/U/003881/12001 del 19 marzo 2018 e 557/PAS/U/007081/12001 del 12 marzo 2018, incompetenza, eccesso di potere per sviamento, falsità dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, perplessità dell’azione amministrativa, violazione del principio di proporzionalità. Sulla ratio della legge regionale.

L’Amministrazione ha erroneamente qualificato il Poliambulatorio Galeno come “luogo sensibile”, senza compiere alcuna attività istruttoria ovvero verificare se esso potesse considerarsi un punto di aggregazione di persone “vulnerabili” (giovani, anziani, soggetti fragili), più esposte, come tali, al rischio della ludopatia, conformandosi, viceversa, al parere dell’Ente locale che nel 2021 lo ha formalmente autorizzato come struttura sanitaria non convenzionata.

7.2. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 7 comma 2, lett. f) della l.r. Veneto n. 38/2019. Violazione e falsa applicazione della Circolare Ministero dell’Interno n. 557/PAS/U/003881/12001 del 19 marzo 2018 e 557/PAS/U/007081/12001 del 12 marzo 2018, incompetenza, eccesso di potere per sviamento, falsità dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, perplessità dell’azione amministrativa, violazione del principio di proporzionalità . Sull’effettiva attività svolta dal Poliambulatorio Galeno e sull’impossibilità di qualificare lo stesso come luogo sensibile.

L’Amministrazione si è limitata a recepire il parere dell’Unione dei Comuni senza effettuare alcuna autonoma valutazione circa la natura e l’effettiva operatività della struttura.

Secondo la prospettazione del ricorrente, il Poliambulatorio in questione non è una vera e propria “ struttura ambulatoriale ”, in quanto non è aperto al pubblico, non dispone di personale sanitario in sede e non costituisce un centro di aggregazione di soggetti vulnerabili, ma svolge attività di medicina del lavoro. Difatti, la ratio della norma regionale consiste nel tutelare luoghi di aggregazione di fasce deboli della popolazione e non strutture formalmente autorizzate, ma prive di utenza.

7.3. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 7 comma 2, lett. f) della l.r. Veneto n. 38/2019. Violazione e falsa applicazione della Circolare Ministero dell’Interno n. 557/PAS/U/003881/12001 del 19.03.2018 e 557/PAS/U/007081/12001 del 12.03.2018, incompetenza, eccesso di potere per sviamento, falsità dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, perplessità dell’azione amministrativa, violazione del principio di proporzionalità. Sugli ulteriori errori di valutazione dell’Amministrazione.

L’Amministrazione ha invocato in mmotivazione l’autorizzazione sanitaria rilasciata nel 2021, nonché alcune deliberazioni regionali (D.G.R. n. 2266/2016; D.G.R. n. 1732/2017; D.G.R. n. 2501/2004; D.G.R. n. 362/2020), le quali, tuttavia, si riferiscono esclusivamente ai requisiti minimi per il rilascio delle autorizzazioni sanitarie e non assumono alcuna pertinenza nella qualificazione di “luogo sensibile” ai fini dell’art. 7 della L.R. n. 38/2019. Ne deriva che l’Amministrazione ha erroneamente considerato “struttura ambulatoriale” un centro che non è organizzato come tale, né è frequentato dal pubblico, omettendo ogni attività istruttoria volta a verificare la presenza di soggetti a rischio.

7.4. In via subordinata, violazione dei principi costituzionali di proporzionalità, ragionevolezza e libertà di iniziativa economica (artt. 3, 41 e 117 Cost.).

In via gradata, per il caso in cui fosse ritenuta condivisibile l’interpretazione seguita dall’Amministrazione e confermata dall’Unione dei Comuni, il ricorrente eccepisce l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 2, l.r. Veneto n. 38/2019 per contrasto: A) con l’art. 41 Cost., in quanto l’interpretazione seguita comporta un effetto espulsivo dell’attività di raccolta del gioco lecito dal territorio regionale, traducendosi in una compressione irragionevole e sproporzionata della libertà di iniziativa economica privata, che la norma regionale non può annullare in radice; B) con l’art. 3 Cost., poiché la disciplina in esame produce un’irragionevole disparità di trattamento tra operatori del settore, a seconda della collocazione geografica dei locali rispetto a luoghi formalmente qualificati come “sensibili” ma non realmente frequentati da soggetti vulnerabili, con esiti del tutto casuali e disomogenei; C) con l’art. 117, comma 2, lett. h), Cost., che riserva allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza: la disciplina regionale, nella misura in cui rende impossibile l’apertura di sale da gioco sulla base di criteri automatici e privi di valutazione concreta, finisce per incidere in modo sproporzionato e non coordinato su una materia riservata al legislatore statale; D) con l’art. 117, comma 3, Cost., in quanto l’art. 7, comma 2, lett. f), della l.r. Veneto n. 38/2019 eccede l’ambito della legislazione concorrente in materia di tutela della salute, ponendo vincoli che si traducono in una sostanziale ablazione dell’attività di gioco lecito, la cui disciplina rientra nella potestà statale e nella riserva di concessione gestita dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. Il ricorrente sottolinea che, se si ritiene sufficiente la sola autorizzazione amministrativa per qualificare automaticamente come “luogo sensibile” qualsiasi struttura astrattamente sanitaria, senza richiedere alcuna verifica circa l’effettiva frequentazione da parte di soggetti a rischio, l’art. 7, comma 2, l.r. Veneto n. 38/2019 determina, anche sotto questo profilo, una compressione sproporzionata della libertà di impresa, ponendosi in conflitto con i richiamati parametri costituzionali.

8. Il Ministero dell’Interno si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso.

9. Anche l’Unione dei Comuni “Verona Est” si è costituita in giudizio e, con memoria difensiva del 28 agosto 2025, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in ragione della tardiva impugnazione del parere, asseritamente vincolante, dell’Unione stessa, nonché l’infondatezza delle suesposte censure.

10. La Poliambulatorio Galeno Veneta S.r.l, evocata come controinteressata, non si è costituita in giudizio.

11. Alla camera di consiglio del 3 settembre 2025, fissata per l’esame della domanda cautelare, è stato dato a verbale l’avviso relativo alla possibilità di definizione del giudizio con sentenza ai sensi dell’art.60 c.p.a.. Il ricorso è stato quindi trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente il Collegio ritiene che il giudizio possa essere definito con sentenza ai sensi dell’art. 60 c.p.a., perché ricorrono tutte le condizioni previste da tale articolo.

2. I primi tre motivi di ricorso, suscettibili di essere trattati congiuntamente, così come il quarto motivo, sono infondati, ragion per cui si può prescindere dallo scrutinio dell’eccezione processuale sollevata dall’Unione dei Comuni “Verona Est”.

3. Oggetto del presente giudizio è il provvedimento con cui la Questura di Verona ha respinto l’istanza del ricorrente volta al rilascio della licenza ex art. 88 T.U.L.P.S. per l’attività di raccolta scommesse e per l’installazione di apparecchi VLT nei locali siti in Colognola ai Colli, motivando il diniego sulla base del parere reso dall’Unione dei Comuni “Verona Est”, che ha qualificato come “luogo sensibile” ai sensi dell’art. 7, comma 2, lett. f), l.r. Veneto n. 38/2019 il Poliambulatorio Galeno, sito a meno di 400 metri dall’immobile in questione.

4. Secondo l’art. 7, comma 2, l.r. Veneto n. 38/2019 è vietata l’apertura di sale da gioco e scommesse “in locali che si trovino ad una distanza inferiore a quattrocento metri, calcolati sulla base del percorso pedonale più breve, da (…) ospedali, strutture ambulatoriali, residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario”.

La ratio della disposizione consiste nel tutelare le fasce più deboli e vulnerabili della popolazione, prevenendo fenomeni di ludopatia mediante l’adozione di barriere di protezione attorno a luoghi nei quali concretamente si radunano soggetti esposti al rischio di dipendenza.

Quanto alla ragionevolezza dell’interdizione, è sufficiente osservare che in plurime occasioni, ed in modo puntuale con la sentenza n. 108 del 2017, la Corte Costituzionale è intervenuta a difesa della normativa regionale, sottolineando che essa «serve ad evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all’illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della “dipendenza da gioco d’azzardo».

Sul punto, anche il Consiglio di Stato ha affermato che «la regione può disciplinare la distanza delle sale gioco dai luoghi sensibili, trattandosi di perseguire finalità di carattere socio-sanitario, estranee alla materia della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza, di competenza esclusiva dello Stato, e rientranti piuttosto nella materia di legislazione concorrente «tutela della salute» (art. 117, terzo comma, Cost.), nella quale la regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale. Inoltre la scelta del legislatore regionale di disincentivare la collocazione degli apparecchi da gioco e spingere alla loro collocazione lontano dai centri abitati, per contrastare il fenomeno della ludopatia, non contrasta con l’art. 3 Cost., non risultando discriminatoria la misura, avendo, anzi, il legislatore considerato tutti gli esercizi commerciali nei quali possono essere installati apparecchi da gioco. La legge che impone il distanziometro non contrasta infine con l’art. 41 Cost., esercitando un ragionevole e logico bilanciamento di interessi tra l’esercizio dell’attività economica e la tutela della salute» (in questi termini, Cons. Stato, Sez. IV, 19 novembre 2024, n. 9301).

È stato anche osservato che «la disciplina degli orari di apertura e funzionamento delle sale da gioco autorizzate e del funzionamento delle apparecchiature ex art. 110 comma 6 al TULPS, al pari di quella relativa alla fissazione delle distanze delle sale giochi dai c.d. luoghi sensibili, costituisce un crocevia di valori nel quale confluiscono una pluralità di interessi che devono essere adeguatamente misurati e contemperati. Difatti, da un lato, emergono le esigenze dei privati - ovvero dei soggetti autorizzati all’esercizio del gioco lecito - titolari di una concessione con l’amministrazione finanziaria e di una specifica autorizzazione di polizia. Tali soggetti mirano alla massimizzazione dei loro profitti, al fine di ottenere la remunerazione dei loro investimenti economici, attraverso la più ampia durata giornaliera dell’apertura dell’esercizio, invocando i principi costituzionali di libertà di iniziativa economica, di libera concorrenza e del legittimo affidamento ingenerato proprio dal rilascio dei titoli - concessorio e autorizzatorio - necessari alla tenuta delle sale da gioco. Dall’altro lato, sussistono interessi pubblici e generali, non contenuti in quelli economico - finanziari (tutelati dalla concessione) o relativi alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica (tutelati dall’autorizzazione questorile), ma estesi anche alla quiete pubblica (in ragione dei non improbabili disagi derivanti dalla collocazione delle sale gioco in determinate zone cittadine più o meno densamente abitate a causa del possibile congestionamento del traffico o dell’affollamento dei frequentatori) e alla salute pubblica, quest’ultima in relazione al pericoloso fenomeno, sempre più evidente, della ludopatia (quasi testualmente, Cons. Stato, sez. V, 26 agosto 2020, n. 5223)» (in questi termini, Cons. Stato, Sez. V, 19 marzo 2024, n. 2639).

Il c.d. “distanziometro”, pertanto, presuppone che i locali “sensibili” - contemplati dalla normativa regionale per categorie omogenee (ospedali, strutture ambulatoriali, residenziali, semiresidenziali) - siano oggetto di un flusso costante e notevole di utenza, ciò che rimarca l’esigenza di garantire la fondamentale tutela di specifiche categorie deboli della popolazione.

5. Tanto premesso, il Collegio osserva che nel caso di specie:

A) l’Unione dei Comuni ha versato in atti documentazione proveniente dal medesimo Poliambulatorio (Carta dei Servizi, organigramma/funzionigramma, planimetrie) dalla quale emerge in modo inequivoco che presso la sede di via Strà n. 164 sono presenti ambulatori attrezzati ed idonei ad ospitare attività sanitarie in loco , con accesso del pubblico e gestione delle prenotazioni e dei pagamenti direttamente presso la reception . Ciò smentisce de plano la tesi di parte ricorrente, secondo cui l’immobile in contestazione sarebbe una «mera sede amministrativa priva di operatività sanitaria» e che l’attività sanitaria si svolgerebbe esclusivamente presso la sede dell’utenza richiedente;

B) la formale autorizzazione sanitaria della struttura – classe B.5.0 (“Poliambulatorio”) – rilasciata e aggiornata a più riprese dall’Unione di Comuni “Verona Est”, conferma la riconducibilità del Poliambulatorio Galeno alla categoria delle “strutture ambulatoriali … operanti in ambito sanitario o sociosanitario” di cui all’art. 7, comma 2, lett. f), l.r. n. 38/2019, soggette al rispetto della distanza di legge. Anche il SUAP nel parere in atti ribadisce che la legge regionale non richiede ulteriori qualificazioni (es. convenzionamento SSN) ai fini della qualificazione dell’immobile come “struttura ambulatoriale”, sicché la tipizzazione discende dall’autorizzazione all’esercizio e dalla concreta operatività risultante dagli atti amministrativi e dalla Carta dei Servizi;

C) dagli atti di causa emerge che l’Ente locale non si è limitato al dato formale delle autorizzazioni, ma ha svolto una verifica sostanziale sulla operatività “in loco” della struttura, valorizzando con adeguato impegno istruttorio le planimetrie e la carta dei Servizi messe a disposizione dallo stesso Poliambulatorio, che smentiscono ogni diversa e non meglio specificata destinazione alternativa dell’immobile medesimo ipotizzata ex adverso . In ogni caso, questa stessa Sezione ha già chiarito in altra occasione che l’art. 7 l. r. n. 38/2019 pone un divieto legale di installazione degli apparecchi/VLT in un raggio di 400 m dai luoghi sensibili «senza richiedere attività ricognitive» dei luoghi stessi da parte dell’Amministrazione comunale (ordinanza cautelare n. 425 del 9 settembre 2020), trattandosi di norma immediatamente precettiva, come correttamente assunto nel provvedimento impugnato, ( «il dato letterale dell’art. 7 comma 2 della LRV n. 38/2019, non lascia margini di apprezzamento discrezionale all’ente…sul punto, la richiamata lettera f) fa riferimento a “strutture ambulatoriali… operanti in ambito sanitario o sociosanitario”, senza alcun riferimento alla necessità, per considerarla come tale, di convenzioni con il Servizio Sanitario Nazionale o al tipo di clientela di dette strutture o agli orari in cui l’attività ambulatoriale venga erogata» ).

D’altronde, non è controverso tra le parti che l’esercizio proposto ricada entro i 400 metri dal Poliambulatorio Galeno, sicché è automaticamente precluso il rilascio del titolo richiesto in conformità al carattere vincolato del potere esercitato dalla Questura.

I primi tre motivi di ricorso, pertanto, non sono fondati.

6. Né miglior sorte meritano le eccezioni di illegittimità costituzionale dell’art. 7, l.r. Veneto n. 38/2019, sollevate in via subordinata dal ricorrente, che risultano manifestamente infondate alla luce dello stabile orientamento giurisprudenziale formatosi in materia.

6.1. Quanto alla denunciata violazione dell’art.41 Cost. «si può fare riferimento alle pronunce ... che hanno considerato legittimi i limiti alla collocazione nel territorio delle sale da gioco e degli apparecchi per gioco lecito, in ragione della finalità di dette limitazioni a tutelare soggetti “ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale”. Tale ratio risulta, peraltro, condivisa dalla giurisprudenza costituzionale, che ha messo in rilievo come si tratti di norme che mirano alla tutela di soggetti ritenuti più fragili, prevenendo le conseguenze sociali del fenomeno del gioco compulsivo (Corte Cost., sentenze 10 novembre 2011 n. 300 e 11 maggio 2017 n. 108). A tale proposito, si può altresì richiamare un passaggio della citata sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 11 marzo 2019, n. 1618 che, significativamente, già nel 2019, definiva come consolidato l’orientamento in questione: “A ciò si aggiunge l’orientamento, ormai consolidato, della giurisprudenza amministrativa che, in recepimento delle citate pronunce della Corte costituzionale (cui adde, sotto ulteriori profili, Corte cost. n. 220/2014, quale richiamata da Cons. Stato, Sez. IV, 10 luglio 2018, n. 4201), ha ripetutamente affermato la legittimità delle discipline, regionali e delle Province autonome, che pongono limiti alla collocazione nel territorio delle sale da gioco e di attrazione e delle apparecchiature per giochi leciti, dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale …, affermandone, altresì, la compatibilità con il diritto eurounitario» (in questi termini Cons. Stato, Sez. IV, 14 febbraio 2024, n. 1476).

In particolare, la Corte Costituzionale (v. Corte cost. n. 300/2011, n. 108/2017 e n. 27/2019) ha più volte chiarito che la libertà di iniziativa economica non ha carattere assoluto e può essere limitata da esigenze di tutela della salute e di prevenzione di fenomeni patologici.

Le misure distanziali, inoltre, non determinano alcun effetto “espulsivo” in re ipsa , ma postulano una verifica fattuale che, nel caso di specie, non è stata affatto provata dal ricorrente. Va ricordato, infatti, che l’effetto espulsivo deve verificarsi in concreto. Come affermato dalla giurisprudenza amministrativa « La legge che impone il distanziometro è, dunque, una legge che esercita un ragionevole e logico bilanciamento di interessi tra l’esercizio dell’attività economica e la tutela della salute… Una volta escluso l’effetto espulsivo, non sussiste il contrasto con l’art. 41 Cost. che consente al legislatore di stabilire limiti all’iniziativa economica imprenditoriale a tutela dell’“utilità sociale” – intesa come locuzione comprensiva di tutti i diritti che ricevono pari tutela a livello costituzionale, tra i quali, in primo luogo, il diritto alla salute di cui all’art. 32 Cost. – poiché nei casi, come quello in esame, di possibile interferenza dell’attività imprenditoriale con la salute dei cittadini, è consentito al legislatore di porre limiti all’esercizio della prima nel rispetto di un necessario e opportuno bilanciamento degli interessi” ( ex multis , Cons. Stato, Sez. IV, 19 novembre 2024, n. 9301).

6.2. Non si ravvisa nemmeno il contrasto con l’art. 117, comma 3, Cost., sotto il profilo che la disciplina regionale travalichi l’ambito della legislazione concorrente in materia di tutela della salute, incidendo su aspetti che dovrebbero spettare esclusivamente al legislatore statale, né con l’art. 118 Cost., sotto il profilo che la disciplina regionale determini un’ingerenza sproporzionata ed ingiustificata nei poteri amministrativi locali e nelle libertà economiche degli operatori privati.

La Corte costituzionale con la già citata sentenza n. 300/2011 ha chiarito che le norme della Provincia autonoma di Bolzano sul distanziometro perseguono finalità di tutela della salute e prevenzione delle dipendenze, rientranti nella legislazione concorrente ex art. 117, co. 3, Cost., e non in materie riservate alla competenza esclusiva dello Stato. In termini analoghi, con sentenza n. 108/2017 la Corte Costituzionale ha ritenuto legittima la legge regionale della Regione Puglia n. 43/2013, statuendo che i limiti distanziali dai luoghi sensibili sono strumenti di prevenzione socio-sanitaria e non si pongono in contrasto né con l’art. 117, co. 3, Cost., né con l’art. 118 Cost., giacché il legislatore regionale esercita legittimamente la propria competenza concorrente, demandando poi agli enti locali l’attuazione amministrativa.

La stessa Corte con la sentenza n. 27/2019 ha ulteriormente ribadito che l’individuazione di distanze minime da luoghi frequentati da soggetti vulnerabili è misura ragionevole e proporzionata alla tutela della salute, che non esclude l’attività economica ma la conforma a esigenze di prevenzione, senza violare né l’art. 41 Cost. né il principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost..

Ne consegue che l’art. 7 l.r. Veneto n. 38/2019 si colloca pienamente nell’alveo della tutela della salute, rispetto alla quale la Regione esercita la potestà concorrente nel rispetto dei principi fondamentali dettati dalla legge statale.

Non è fondata nemmeno l’asserita violazione dell’art. 118 Cost. e del connesso principio di “chiamata in sussidiarietà” in relazione ad una materia caratterizzata da esigenze di unitarietà ed omogeneità di disciplina sull’intero territorio nazionale.

La citata disposizione costituzionale prevede infatti che “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza” . Essa riguarda dunque l’allocazione delle funzioni amministrative secondo criteri di coerenza con i principi di snellimento, decentramento e unitarietà nelle materie di legislazione esclusiva, o nei principi, per quella concorrente (cfr. Corte cost. n. 299/2012).

Ebbene, operando l’art. 7,, comma 3 l.r. Veneto n. 38/2019, come si è visto, in materia sanitaria e non essendo ravvisabili principi della legislazione statale in materia contrari all’opzione legislativa regionale, non sussiste alcuna lesione delle competenze legislative statali.

Il ricorrente lamenta ancora che la disciplina regionale lede il principio di certezza del diritto, in quanto il divieto discende dalla presenza di strutture sanitarie non conoscibili ex ante dall’operatore, mancando un elenco pubblico e univoco dei luoghi sensibili.

Anche questo profilo di censura si rivela inconsistente.

L’art. 7, comma 2, l.r. Veneto n. 38/2019 individua in modo chiaro e tassativo le categorie di luoghi sensibili (tra i quali, alla lett. f), le “ strutture ambulatoriali … operanti in ambito sanitario o sociosanitario” ). La nozione non è indeterminata: essa rinvia a luoghi oggetto di provvedimenti autorizzatori rilasciati dalle competenti autorità sanitarie, che sono conoscibili e verificabili con gli strumenti ordinari (accesso agli atti, richieste ai SUAP e agli enti locali).

Ne consegue che l’operatore economico, utilizzando la diligenza quam suis , è onerato di svolgere le necessarie verifiche preventive sull’esistenza di luoghi sensibili nelle vicinanze del sito prescelto nell’ambito del rischio di impresa che connota un settore altamente regolato come quello del gioco lecito.

6.3. Quanto all’affermata violazione dell’art. 3 Cost, l’elenco dei luoghi sensibili e la distanza minima sono esiti di scelte discrezionali non irragionevoli in quanto calibrate sulla maggiore esposizione delle utenze fragili; la Corte Costituzionale (sent. n. 27/2019 cit.) ha già ritenuto legittime tipizzazioni regionali dei siti sensibili purché non arbitrarie.

7. In definitiva, dalla documentazione in atti (Carta dei Servizi, organigramma, planimetrie, autorizzazione sanitaria) risulta che: A) il Poliambulatorio Galeno è idoneo ad operare in loco quale “struttura ambulatoriale”; B) il punto scommesse è ubicato entro 400 metri dal luogo sensibile, con conseguente violazione dell’art. 7 l.r. n. 38/2019; C) non sussistono vizi istruttori rilevanti dell’attività amministrativa, né profili di illegittimità costituzionale della normativa regionale applicata.

8. Conseguentemente, il ricorso dev’essere respinto perché infondato.

9. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate coma da dispositivo a favore dell’Unione di Comuni “Verona Est”, con distrazione a favore del difensore che ne ha fatto richiesta, mentre possono essere compensate nei confronti dell’Amministrazione statale resistente, che non ha svolto difese scritte.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna il ricorrente al pagamento, in favore dell’Unione di Comuni “Verona Est”, delle spese del presente giudizio, con distrazione in favore del difensore, che liquida in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, mentre le compensa per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 3 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Carlo Polidori, Presidente

Andrea De Col, Primo Referendario, Estensore

Giampaolo De Piazzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea De Col	Carlo Polidori

IL SEGRETARIO