N. 01003/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 24/01/2026
N. 00077 /2026 REG.PROV.COLL. N. 01003/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1003 del 2025, integrato da motivi aggiunti, in relazione alla procedura CIG B60D33E5F5, proposto da
Multiservice società cooperativa a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti e Paola Rea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Brescia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gisella Donati, Francesca Moniga e Francesco Valente, con domicilio eletto presso la Civica Avvocatura in Brescia, corsetto Sant'Agata, 11/B;
nei confronti N. 01003/2025 REG.RIC.
OR.S.A. società cooperativa sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Di Ienno e Lucia Licata, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
per l'annullamento
- della determinazione dirigenziale n. 1862 del 5.8.2025, comunicata il 6.8.2025, con la quale il Comune di Brescia ha disposto in favore di OR.S.A. società cooperativa sociale l'aggiudicazione del lotto 1 (zone nord-ovest-centro) della procedura aperta per l'affidamento del servizio di ausiliariato a supporto dei servizi educativi comunali per l'infanzia per il periodo 1.9.2025 – 31.8.2028;
- dei verbali di valutazione delle offerte tecniche ed economiche;
- ove occorra, della comunicazione di aggiudicazione, nella parte in cui ha contestualmente messo a disposizione sulla piattaforma solo parte della documentazione di cui all'art. 36 d.lgs. 36/2023;
- ove occorra e in parte qua, della nota prot. 0292371 del 21.8.2025 con cui, pur accogliendo l'istanza di accesso della ricorrente, il Comune ne ha differito l'evasione a mente dell'art. 36, comma 5, d.lgs. 36/2023;
- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali a quelli oggetto di impugnazione; nonché per l'accertamento del diritto della ricorrente di accedere integralmente a tutta la documentazione di cui all'art. 36 d.lgs. 36/2023
e per la conseguente condanna della stazione appaltante a provvedere all'immediata esibizione integrale di tutta la documentazione di cui all'art. 36, commi 1 e 2, d.lgs. 36/2023 non ancora rilasciata ex N. 01003/2025 REG.RIC.
artt. 64 ovvero ex art. 116, 2° comma, c.p.a.; nonché per il risarcimento del danno in forma specifica mediante subentro, previa declaratoria d'inefficacia del contratto qualora nelle more sottoscritto o, in via subordinata, per equivalente.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Brescia e di Or.S.A. società cooperativa sociale;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120 c.p.a.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 il dott. SS ED e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- Il Comune di Brescia ha indetto una gara per l'affidamento del servizio di ausiliarato a supporto dei servizi educativi comunali per l'infanzia per tre anni, dall'1.9.2025 al 31.8.2028, diviso in due lotti in base alle zone di svolgimento del servizio: lotto 1 per le zone nord, ovest e centro, lotto 2 per le zone sud ed est.
2.- Alla gara per il lotto 1 hanno partecipato cinque concorrenti, ma la prima classificata Servizi Integrati s.r.l. è stata esclusa per incongruità dell'offerta ai sensi dell'art. 110 d.lgs. 36/2023, sicché il 5.8.2025 è stata disposta l'aggiudicazione in favore della seconda classificata OR.S.A. soc. coop. sociale.
3.- La ricorrente, mandataria del costituendo R.T.I. che si era classificato terzo, ha impugnato l'aggiudicazione con ricorso notificato e depositato il 27.8.2025. N. 01003/2025 REG.RIC.
Sennonché il ricorso non contiene alcuna censura avverso il provvedimento di aggiudicazione, poiché è stato proposto al buio, con riserva di formulare le censure con motivi aggiunti, da proporre dopo l'esame dell'offerta tecnica dell'aggiudicataria.
Contestualmente la ricorrente ha proposto domanda incidentale di accesso ai sensi dell'art. 116 c.p.a. e dell'art. 36 d.lgs. 36/2023, per vedere soddisfatta la domanda di accesso, presentata l'8.8.2025, all'offerta tecnica dell'aggiudicataria, che era stata oscurata; il Comune infatti, in data 21.8.2025, aveva accolto la domanda di accesso alla suddetta offerta tecnica senza oscuramenti, ma lo aveva differito al decorso del termine di dieci giorni entro il quale l'aggiudicatario avrebbe potuto impugnare la decisione di accoglimento, ai sensi dell'art. 36, comma 5, d.lgs. 36/2023.
4.- Il Comune ha avviato in via d'urgenza il servizio dall'1.9.2025 e l'aggiudicataria ha assorbito il personale della ricorrente, che era il gestore uscente.
5.- L'istanza di accesso è stata soddisfatta dal Comune il 9.9.2025 con l'ostensione dell'offerta tecnica dell'aggiudicataria.
6.- Il Comune e la controinteressata si sono costituiti in giudizio resistendo al ricorso.
7.- Il 9.10.2025 la ricorrente ha notificato ricorso per motivi aggiunti, depositato il
14.10.2025.
8.- All'udienza del 22.10.2025 la ricorrente ha rinunciato all'istanza cautelare, e il
Collegio ne ha preso atto con ordinanza n. 411 del 24.10.2025.
9.- Depositate le memorie e le repliche ex art. 73 c.p.a., all'udienza del 14.1.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.- Il ricorso principale è inammissibile ai sensi dell'art. 40, comma 2, c.p.a., perché non contiene alcuna specifica censura avverso l'aggiudicazione impugnata. N. 01003/2025 REG.RIC.
2.- Sulla domanda incidentale di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a., formulata con il ricorso principale, è cessata la materia del contendere, perché l'offerta tecnica di
OR.S.A. è stata trasmessa dal Comune alla ricorrente senza oscuramenti.
3.- Occorre invece esaminare nel merito i motivi aggiunti.
4.- Con il primo motivo la ricorrente sostiene che l'offerta di OR.S.A. avrebbe dovuto essere esclusa perché l'art. 22 del capitolato (parte tecnica) prevedeva che ciascun concorrente dovesse articolare il proprio piano formativo prevedendo, oltre alla formazione obbligatoria per legge, anche una formazione di base aggiuntiva su sette tematiche espressamente elencate al punto 3 (“- gestione della relazione con bambine
e bambini di età ricompresa tra gli 0 e i 6 anni; - gestione della relazione con bambine
e bambini con disabilità; - deontologia professionale; - gestione delle relazioni con i genitori o loro delegati; - lavoro di squadra; - gestione dei conflitti e assertività; - gestione del personale e metodologie manageriali in organizzazioni complesse, limitatamente ai profili coordinativi e di responsabilità”), mentre la formazione aggiuntiva di base prevista da OR.S.A. – risultante dal piano di formazione che costituisce l'allegato 2 all'offerta tecnica – verte su tematiche non coerenti con quanto prescritto dal capitolato: ad esempio, non è prevista alcuna formazione sulla “gestione della relazione con bambine e bambini con disabilità” e sulla “deontologia professionale”, e del tutto insufficiente, anche in termini di ore dedicate, è la formazione riservata all'aspetto relazionale con i bambini.
Ad essere violati, secondo la ricorrente, sono l'art. 107, comma 1, lett. a, d.lgs.
36/2023, ai sensi del quale l'offerta deve essere “conforme alle previsioni contenute nel bando di gara o nell'invito a confermare l'interesse nonché nei documenti di gara”,
e l'art. 16 del disciplinare, il quale prescrive che l'offerta tecnica deve essere
“formulata tenendo conto di quanto precisato e descritto nel CSA parte tecnica e normativa, e deve altresì, dimostrare una chiara e indiscussa coerenza con le finalità, N. 01003/2025 REG.RIC.
gli obiettivi, i principi e le caratteristiche dei servizi e con il contesto nei quali si colloca”.
4.1.- Il motivo è fondato perché, dal piano di formazione che costituisce l'allegato 2 all'offerta tecnica di OR.S.A., effettivamente non risulta alcuna formazione del personale né in tema di “gestione della relazione con bambine e bambini con disabilità”, né in tema di “deontologia professionale”.
4.1.1.- La controinteressata, alle pagg. 6-8 della memoria depositata il 20.10.2025, ha riportato delle tabelle nelle quali, per alcuni dei corsi di formazione indicati nell'allegato 2 all'offerta tecnica, ha indicato (nella colonna “motivazione”) il contenuto più in dettaglio, e da tale specificazione risulterebbero coperte le due tematiche di cui sopra.
Tuttavia i contenuti della colonna “motivazione” di quelle tabelle non si rinvengono nell'offerta tecnica di OR.S.A., e risultano elaborati per la prima volta in questo giudizio, sicché costituiscono un'inammissibile integrazione postuma dell'offerta presentata.
4.1.2.- Il Comune invece si è difeso sul punto producendo una relazione del RUP, nella quale si afferma che:
- la tematica della disabilità risulta indicata, a pag. 11 dell'offerta tecnica di OR.S.A., tra i principali contenuti innovativi elencati e, nello specifico, nel paragrafo dedicato alla “Formazione innovativa in ambito contenutistico”, alla voce “Sviluppo socio- emotivo e inclusività”, dove si legge: “gestione delle dinamiche socio-emotive dei bambini con disabilità in ambienti inclusivi e accoglienti. Riconoscere e supportare bambini con bisogni speciali”; inoltre l'allegato 3 dell'offerta, a pag. 31, prevede, tra gli aspetti di qualità da verificare, gli interventi personalizzati ai bambini con disabilità, individuando tra gli elementi di controllo la “consapevolezza delle specificità del singolo bambino”; N. 01003/2025 REG.RIC.
- la tematica della deontologia professionale è stata considerata inclusa in altre tematiche previste nel piano formativo allegato all'offerta tecnica.
Queste difese non colgono nel segno, innanzi tutto perché, nel piano di formazione all. 2 all'offerta tecnica di OR.S.A., non v'è alcun elemento che consenta di ritenere che la tematica della deontologia professionale sia compresa nelle altre tematiche indicate come oggetto dell'attività formativa a beneficio del personale, e tanto basta per accogliere la censura della ricorrente.
In secondo luogo, con riguardo alla formazione sulla gestione della relazione con bambine e bambini con disabilità, sebbene effettivamente a pag. 11 dell'offerta tecnica di OR.S.A. si affermi che tale formazione sarà svolta, nel piano di formazione all. 2 all'offerta tecnica una tale formazione non si rinviene affatto, sicché quella di pag. 11 risulta una mera enunciazione astratta, che nel concreto non trova realizzazione.
Peraltro la contraddizione tra l'enunciazione di pag. 11 (che comprende la disabilità)
e il contenuto del piano di formazione esposto nell'all. 2 (che al contrario non menziona la disabilità) genera comunque un'incertezza sul contenuto dell'offerta di
OR.S.A., tale da non assicurare alla stazione appaltante la necessaria certezza sul rispetto della prescrizione di cui all'art. 22 del capitolato (parte tecnica).
4.2.- La controinteressata ha altresì obiettato che gli atti di gara non conferivano carattere essenziale alla prescrizione dell'art. 22, punto 3, del capitolato sul contenuto della formazione aggiuntiva.
Analogamente, il Comune ha obiettato che l'art. 16 del disciplinare, nel prescrivere che l'offerta tecnica doveva essere “formulata tenendo conto di quanto precisato e descritto nel CSA parte tecnica e normativa, e deve altresì, dimostrare una chiara e indiscussa coerenza con le finalità, gli obiettivi, i principi e le caratteristiche dei servizi e con il contesto nei quali si colloca”, non prevede espressamente l'esclusione,
e che quest'ultima può essere disposta solo nel caso in cui nell'offerta difettino dei requisiti che possano essere qualificati con assoluta certezza come caratteristiche N. 01003/2025 REG.RIC.
minime, o perché espressamente definiti come tali, oppure perché se ne fornisce una descrizione che ne rivela in modo certo ed evidente il carattere essenziale.
4.2.1.- Le tesi della controinteressata e del Comune, tuttavia, sono errate, perché la disposizione del capitolato si esprime nel senso che l'appaltatore “Deve, infine, prevedere una formazione di base aggiuntiva sulle seguenti tematiche” di seguito elencate: viene utilizzato il verbo “dovere” all'indicativo presente, che indica, in maniera inequivocabile, l'indefettibile necessità che tutte le tematiche elencate siano oggetto della formazione di base aggiuntiva.
È quindi assolutamente certo che la formazione del personale su tutte le tematiche di cui all'art. 22, punto 3, del capitolato fosse una caratteristica essenziale dell'offerta.
Da ciò consegue che la mancanza, nell'offerta, di questo essenziale elemento costituisce causa di esclusione, ai sensi dell'art. 107, comma 1, d.lgs. 36/2023, il quale prevede che gli appalti sono aggiudicati previa verifica che l'offerta sia conforme alle previsioni contenute nei documenti di gara.
4.3.- Il motivo in esame non può invece essere accolto nella parte in cui chiede l'esclusione di OR.S.A. anche per una pretesa insufficienza della formazione offerta sull'aspetto relazionale con i bambini: infatti l'art. 22, punto 3, del capitolato prescrive la necessità che sia prevista una formazione del personale in tale ambito, formazione che (sufficiente o insufficiente che sia) è pacificamente contemplata nell'offerta di
OR.S.A., e tanto basta per concludere che, per questo specifico aspetto, l'offerta non
è difforme dal capitolato. L'eventuale insufficienza della formazione offerta da
OR.S.A. sulla tematica in questione può rilevare solo ai fini dell'attribuzione del punteggio, ma non ai fini dell'esclusione di OR.S.A.
5.- Con il secondo motivo, la ricorrente sostiene in primo luogo che la difformità sopra evidenziata tra la formazione aggiuntiva proposta da OR.S.A. e le previsioni dell'art. 22, punto 3, del capitolato, se non portasse all'esclusione di OR.S.A., comunque N. 01003/2025 REG.RIC.
dovrebbe condurre all'azzeramento del punteggio ad essa attribuito per il subcriterio
B.1 a), cioè 2,61 punti su 3.
L'attribuzione quasi del massimo punteggio conseguibile (2,61 punti su 3) è ritenuta dalla ricorrente tanto più irragionevole, se si considera che per detto subcriterio il
R.T.I. della ricorrente ha conseguito 2,49 punti, pur avendo offerto una formazione completa su tutte le tematiche imposte dal capitolato.
5.1.- La censura va assorbita, per evidenti ragioni logiche, stante l'accoglimento del primo motivo: infatti la mancanza, nell'offerta tecnica di OR.S.A., della formazione aggiuntiva del personale su alcune delle tematiche elencate all'art. 22, punto 3, del capitolato tecnico, comporta l'esclusione di OR.S.A., come accertato accogliendo il primo motivo. Non v'è quindi ragione di chiedersi se quella mancanza comporti la necessità di una rivalutazione del punteggio attribuito ad OR.S.A., che darebbe alla ricorrente un'utilità minore rispetto all'esclusione di OR.S.A., e che è incompatibile con tale esclusione.
6.- Nel secondo motivo viene poi formulata una seconda censura, concernente l'attribuzione del punteggio per il subcriterio B.1 b), per il quale erano previsti fino a
2 punti per le “ore annuali di formazione pro capite previste complessivamente”, da assegnarsi “in modo proporzionale in base al numero di ore previste. Il punteggio più alto sarà attribuito a chi dichiara il numero maggiore di ore”. La ricorrente sostiene infatti che per OR.S.A. sono state considerate 46,76 ore pro capite annuali, assumendo lo svolgimento di 12 ore annuali di formazione obbligatoria, mentre secondo l'offerta queste 12 ore sarebbero state spalmate nel triennio, sicché per anno si sarebbero dovute considerare solo 4 ore.
6.1.- Anche questa censura va assorbita perché, secondo la stessa prospettazione della ricorrente (v. pagg. 15-16 dei motivi aggiunti), essa supera la prova di resistenza solo se accolta unitamente alla prima censura del secondo motivo sul punteggio attribuito N. 01003/2025 REG.RIC.
ad OR.S.A. per il subcriterio B.1 a), mentre quella censura non può essere accolta ma va necessariamente assorbita, come già spiegato.
7.- Con una terza censura, sempre nell'ambito del secondo motivo, la ricorrente sostiene che le 5 ore annue di formazione per il coordinatore e le 10 ore annue di formazione per il personale ausiliario offerte da OR.S.A. erano “ad accesso libero”, cioè non obbligatorie, e che ciò non offre alla stazione appaltante nessuna garanzia sul loro effettivo svolgimento, sicché l'offerta risulta incerta e condizionata, tanto da comportarne l'esclusione, o quantomeno da imporre di non considerare quella formazione nel computo delle ore annue pro capite ai fini dell'attribuzione del sub punteggio.
7.1.- Questa censura non può trovare accoglimento, perché si fonda su un'errata interpretazione dell'espressione “ad accesso libero”, usata nell'offerta tecnica di
OR.S.A. a proposito delle ore di formazione in questione.
Quell'espressione, infatti, non significa che il personale sia “libero” di frequentare o meno i relativi corsi, ma semplicemente che a quei corsi si può accedere “liberamente” in ogni momento dell'anno, poiché sono tenuti in modalità e-learning, come risulta chiaramente dall'allegato 2 all'offerta tecnica, nel quale, nella colonna “tempistica”, mentre per gli altri corsi sono indicati i mesi in cui si tengono, per i corsi “ad accesso libero” in modalità e-learning la tempistica è “a scelta del corsista”.
La libertà dell'accesso ai corsi in modalità e-learning concerne poi, oltre alla tempistica, anche il contenuto, giacché, come specificato a pag. 10 dell'offerta, la formazione a libero accesso “identifica una serie di opportunità formative a catalogo che potranno essere scelte dal singolo ausiliario, sostenuto dal coordinatore nel suo peculiare precorso di crescita professionale, quali occasioni di upgrade mirate”: il lavoratore è quindi “libero” di scegliere il contenuto dei corsi in modalità e-learning da un apposito catalogo. N. 01003/2025 REG.RIC.
8.- Infine la ricorrente sostiene che, a seguito dell'esclusione della prima classificata
Servizi Integrati, il Comune avrebbe dovuto ricalcolare i punteggi complessivi riformulando la graduatoria, in applicazione dell'art. 24 del disciplinare, che prescrive tale ricalcolo nel caso di esclusione di un concorrente per esito negativo delle verifiche dei requisiti; il Comune avrebbe dovuto fare lo stesso, ai sensi dell'art. 108, comma
12, d.lgs. 36/2023, a fronte dell'esclusione di Servizi Integrati per incongruità dell'offerta, posto che l'esclusione è intervenuta prima dell'aggiudicazione. In questo modo la ricorrente si sarebbe aggiudicata il lotto, secondo i conteggi formulati a pag.
18 dei motivi aggiunti.
8.1.- La censura è irricevibile, come eccepito dal Comune e dalla controinteressata, perché avrebbe dovuto essere dedotta con il ricorso principale, in quanto la ricorrente, al tempo della comunicazione dell'aggiudicazione (agosto 2025), aveva già la piena conoscenza di tutti gli elementi necessari per formulare la censura, sicché quest'ultima avrebbe dovuto essere proposta entro il 30.9.2025, mentre è stata proposta con il ricorso per motivi aggiunti notificato il 9.10.2025.
9.- Alla luce di quanto esposto, il ricorso deve essere accolto nei limiti sopra precisati,
l'aggiudicazione deve essere annullata e OR.S.A. deve essere esclusa dalla gara.
10.- Nelle conclusioni del ricorso principale la ricorrente ha anche chiesto la declaratoria di inefficacia del contratto tra il Comune e OR.S.A., qualora sottoscritto,
e il subentro del R.T.I. della ricorrente stessa nell'esecuzione del servizio; nell'epigrafe del ricorso (ma non nelle conclusioni) si trova anche la richiesta subordinata di risarcimento del danno per equivalente.
Col ricorso per motivi aggiunti, invece, la ricorrente ha chiesto solo l'annullamento degli atti impugnati.
Prescindendo dalla questione della possibile inammissibilità o improcedibilità delle domande di inefficacia del contratto, di subentro e di risarcimento del danno per equivalente, per essere state proposte solo con l'inammissibile ricorso principale, e N. 01003/2025 REG.RIC.
non essere state poi riproposte col ricorso per motivi aggiunti, quelle domande devono essere respinte.
Non può infatti essere dichiarata l'inefficacia del contratto tra il Comune e OR.S.A., perché non risulta che sia stato stipulato.
Visti gli artt. 31, comma 3 e 34, comma 1, lett. c, c.p.a., non può nemmeno accogliersi la domanda di subentro nell'esecuzione del servizio, cioè di disporre giudizialmente l'aggiudicazione del servizio al R.T.I. della ricorrente (che diviene primo classificato a seguito dell'esclusione di OR.S.A.): per potersi disporre quell'aggiudicazione, infatti, sono necessari ulteriori apprezzamenti discrezionali dell'Amministrazione, se non altro perché deve procedere alla verifica di anomalia dell'offerta del suddetto
R.T.I., ai sensi dell'art. 23 del disciplinare.
Per la stessa ragione non può disporsi nemmeno il risarcimento del danno per equivalente in favore della ricorrente.
11.- Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo tenendo conto del valore dell'appalto.
Possono invece essere compensate le spese della domanda incidentale di accesso, considerato che il Comune non ha mai negato l'accesso, ma lo ha solo differito al decorso del breve termine di legge entro il quale l'aggiudicataria OR.S.A. avrebbe potuto impugnare la decisione di accoglimento.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia
(Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:
a) dichiara inammissibile il ricorso principale;
b) dichiara cessata la materia del contendere sulla domanda incidentale di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a.; N. 01003/2025 REG.RIC.
c) accoglie il ricorso per motivi aggiunti nei limiti precisati in motivazione, e per l'effetto annulla l'aggiudicazione impugnata;
d) respinge le domande di inefficacia del contratto e di risarcimento del danno in forma specifica o per equivalente;
e) condanna il Comune resistente e la controinteressata, in solido, a rifondere alla ricorrente le spese di lite, che liquida in euro 15.000,00 oltre rimborso spese forfettario del 15%, CPA e IVA se dovuta;
f) compensa le spese sulla domanda incidentale di accesso.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
GE CC, Presidente
SS ED, Referendario, Estensore
Beatrice Rizzo, Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
SS ED GE CC N. 01003/2025 REG.RIC.
IL SEGRETARIO