Pubblicato il 27/04/2026

N. 00787/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00172/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 172 DE 2026, proposto da MA S.r.l., GO S.r.l. e Pharma AL RO S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , in relazione alla procedura CIG N.D., rappresentate e difese dagli avvocati Fabio Diozzi, Francesco Fonnesu e Miria DE Pace, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

CQ DE IO S.p.A., in persona DE legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Pasquale Cristiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di ER S.r.l., in persona DE legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Bricchi, Giorgio Maria Recine e Ermanno Vaglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione cautelare

- DEla determinazione DEl’Amministratore DEegato di CQ DE IO S.p.A. prot. 33446 DE 23.12.2025, di aggiudicazione definitiva ai sensi DEl’art. 17, co. 5, DE d.lgs. n. 36/2023 relativamente alla procedura di gara avente ad oggetto i “ servizi sistemistici, di amministratore di sistema e di helpdesk ”;

- dei verbali DEla commissione tecnica giudicatrice DEla gara;

- DE bando di gara Tender 4385 – RdO 6768, pubblicato il 16.09.2025;

- di ogni altro atto connesso, successivo e consequenziale, ancorché non conosciuto, nelle parti in cui ledono gli interessi DEle ricorrenti;

e per l’accertamento DE diritto DEle ricorrenti a conseguire l’aggiudicazione DE servizio oggetto di gara, con conseguente stipula DE relativo contratto con il raggruppamento costituendo tra Smau-Gfi S.r.l., GO S.r.l. e Pharma AL RO S.r.l.

e per la declaratoria DEl’inefficacia DE contratto eventualmente medio tempore stipulato e conseguente subentro DE raggruppamento costituendo ricorrente nel contratto medesimo;

nonché per la condanna di CQ DE IO all’integrale risarcimento DE danno che potrà emergere in corso di causa e in particolare nel mancato utile e nel danno curriculare;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di CQ DE IO S.p.A. e di ER S.r.l.;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti DEla causa;

Relatore nell’udienza pubblica DE giorno 9 aprile 2026 il dott. DA De AZ;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IT

1. – La società CQ DE IO (di seguito, per brevità, anche “AD”) ha indetto una gara per l’affidamento dei servizi sistemistici, di amministrazione di sistema e di helpdesk per la durata di ventiquattro mesi, da aggiudicarsi mediante procedura ristretta ai sensi DE regolamento degli appalti “estranei” al campo di applicazione DE codice dei contratti pubblici approvato con determina DEl’Amministratore DEegato n. 68055 DE 11.07.2019, da aggiudicarsi secondo il criterio DEl’offerta economicamente più vantaggiosa, per un importo complessivo di € 800.000,00, di cui € 0,00 per oneri inerenti la sicurezza, comprensivo DEl’importo di € 30.000,00 (non soggetto a ribasso) da utilizzare all’occorrenza per attività che dovessero rendersi necessarie in fase esecutiva non comprese nell’appalto.

2. – Alla procedura hanno partecipato il raggruppamento temporaneo di imprese tra MA S.r.l., GO S.r.l. e Pharma AL RO S.r.l. – nelle rispettive qualità di mandataria e di mandanti – e ER S.r.l.

3. – All’esito DEle operazioni DEla commissione giudicatrice, con verbale n. 6 DE 17.11.2025 veniva compilata la graduatoria, che vedeva ER collocarsi al primo posto con 74,66 punti su 100 (di cui 58,40 punti per l’offerta tecnica e 16,26 punti per l’offerta economica) e il RTI MA al secondo posto con 71,40 punti su 100 (di cui 41,40 punti per l’offerta tecnica e 30,00 per l’offerta economica).

4. – Con determinazione DEl’Amministratore DEegato DE 23.12.2025, AD aggiudicava dunque la gara a ER.

5. – Con ricorso notificato e depositato il 21.01.2026, MA, GO e Pharma AL RO hanno impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale la determinazione DEl’Amministratore DEegato di aggiudicazione DEla gara e gli altri atti meglio specificati in epigrafe e ne hanno chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare DEl’efficacia.

Con lo stesso ricorso, le società ricorrenti hanno altresì chiesto che venga dichiarato il diritto DE raggruppamento temporaneo di imprese di conseguire l’aggiudicazione DE servizio, con conseguente subentro DElo stesso raggruppamento nell’esecuzione DEla commessa, previa dichiarazione DEl’inefficacia DE contratto medio tempore eventualmente stipulato tra la stazione appaltante e ER, e, in subordine, che AD sia condannata al risarcimento DE danno da mancato utile e DE danno curriculare.

6. – Le ricorrenti hanno ha graduato i motivi di ricorso proposti.

6.1. – Con il primo motivo, viene dedotta la violazione DEle disposizioni DE bando (art. 5.2) che richiedevano espressamente il possesso, quale requisito di ammissione alla gara, di una serie di certificazioni obbligatorie in corso di validità, rappresentandosi che cinque DEle undici certificazioni dichiarate dall’aggiudicataria (e precisamente le certificazioni Palo Alto, HPE Storage, HPEARUBA Networking, VMware e Libra Esva) non sarebbero in corso di validità, mentre per altre due (Microsoft 365 e Sophos) ER avrebbe presentato una mera attestazione di partecipazione a un corso introduttivo tenuto da un rivenditore e attestazioni di partecipazione a corsi destinati alla formazione DE comparto vendita, che non attesterebbero alcuna competenza tecnica.

6.2. – Con il secondo motivo è dedotto l’eccesso di potere per disparità di trattamento, dal momento che la commissione giudicatrice, dopo aver chiesto in sede di soccorso istruttorio al RTI ricorrente la certificazione Sophos comprovante l’abilitazione alle attività di configurazione e gestione dei sistemi e a ER soltanto la certificazione Sophos in corso di validità, ha ritenuto utile tanto la certificazione prodotta dalle ricorrenti quanto quella prodotta dalla controinteressata, nonostante quest’ultima riguardasse la partecipazione a corsi destinati alla formazione DE personale di vendita.

6.3. – Con il terzo motivo viene dedotta la violazione DEl’art. 5.3 DE bando e DEl’art. 4 DE capitolato e l’eccesso di potere: le ricorrenti si dolgono dei punteggi attribuiti dalla commissione giudicatrice in relazione al requisito CT4 di cui all’art. 18, lett. A DE capitolato, rilevando che la controinteressata non avrebbe indicato nominativamente i tecnici impiegati nel servizio, come invece richiesto dal bando, e, ciononostante, sarebbe stata premiata con un giudizio di “ottimo”.

6.4. – Con il quarto motivo le ricorrenti sostengono che l’attribuzione a ER di uno dei tre punti per il criterio CT2, relativo alle certificazioni aggiuntive, sarebbe illegittima, dal momento che la certificazione MATROX era stata rilasciata alla società MA, odierna ricorrente, e solo inviata all’attenzione di LO DE VI, all’epoca e ancora oggi socio di MA; quest’ultima, titolare DEla certificazione, ha peraltro ritenuto di non spenderla nella procedura per cui è causa in ragione DEla sua vetustà, risalendo essa al 2.07.2015.

6.5. – Con il quinto motivo, le ricorrenti deducono la violazione DEl’art. 6.2 DE bando, che richiedeva, ai fini DEl’attribuzione DE punteggio per il criterio CT1, che gli operatori economici fornissero l’elenco dei principali servizi analoghi a quelli oggetto di affidamento per un importo almeno pari a quello posto a base di gara: l’attribuzione ai due concorrenti DE medesimo punteggio (20,32 punti) non terrebbe conto DE fatto che, a differenza DE RTI MA, la controinteressata non ha indicato i singoli contratti, ma solo il volume di fatturato per i singoli clienti, rendendo così impossibile la verifica DEla pertinenza DE volume di affari all’oggetto DE servizio messo a gara.

6.6. – Con il sesto e ultimo motivo, le ricorrenti sostengono che il bando di gara sarebbe illegittimo per violazione degli artt. 14, 17, 18, 71, 141 e 148 DE d.lgs. n. 36/2023: dovendo qualificarsi i servizi informatici messi a gara come strumentali all’attività svolta dalla stazione appaltante, il bando sarebbe illegittimo nella parte in cui qualifica la commessa come appalto estraneo al campo di applicazione DE codice dei contratti pubblici, dovendo invece applicarsi le disposizioni DE codice relative ai settori speciali (nella specie, l’art. 148, relativo al settore idrico) e l’art. 18 DElo stesso codice, nella parte in cui è previsto il termine dilatorio di trentadue giorni per la stipula DE contratto (comma 3) e, comunque, il differimento fino alla pubblicazione DE provvedimento cautelare in caso di proposizione di ricorso avverso l’aggiudicazione (comma 4).

7. – CQ DE IO S.p.A. e ER S.p.A. si sono costituite in giudizio per resistere al ricorso e, con successive memorie, ne hanno eccepito l’inammissibilità per difetto di giurisdizione DE giudice amministrativo, avendo esso ad oggetto l’affidamento di un servizio non strumentale alle attività inerenti al settore idrico (artt. 141, co. 2, e 148 DE d.lgs. n. 36/2023), come peraltro specificato nella determinazione a contrattare DEl’Amministratore DEegato DE 28.08.2025 e dall’art. 8, punto 27, DE regolamento degli appalti estranei al campo di applicazione DE codice dei contratti pubblici approvato con determinazione DEl’Amministratore DEegato DE 29.06.2023, atti entrambi non impugnati da parte ricorrente.

Nel merito, le parti resistenti hanno contestato analiticamente la fondatezza DEle censure formulate dalle ricorrenti.

8. – Con ordinanza n. 71 DE 6 febbraio 2026, questo Tribunale amministrativo regionale ha respinto l’istanza cautelare proposta dalle ricorrenti, essendo stati i servizi di cui si discute già consegnati alla controinteressata in data 31.12.2025, e si è riservato ogni necessario approfondimento sulle questioni poste dalle parti, a partire dall’eccepita inammissibilità DE ricorso per difetto di giurisdizione DE giudice amministrativo.

9. – In vista DEla discussione DEla causa le parti hanno scambiato memorie e repliche.

10. – All’udienza pubblica DE 9 aprile 2026, viste le conclusioni DEle parti come da verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

11. – Il collegio condivide l’eccezione di inammissibilità DE ricorso per difetto di giurisdizione DE giudice amministrativo sollevata dalle parti resistenti.

11.1. – Ai sensi DEl’art. 133, co. 1, lett. e) , n. 1, cod. proc. amm., sono devolute alla giurisdizione esclusiva DE giudice amministrativo le controversie relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, « svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta DE contraente o DE socio, all’applicazione DEla normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale ».

Gli artt. 141 e ss., inseriti nel libro III DE codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 36/2023, sono dedicati agli appalti nei settori speciali.

L’art. 141, co. 2, stabilisce che «[ l ] e imprese pubbliche e i soggetti titolari di diritti speciali o esclusivi applicano le disposizioni DE presente Libro solo per i contratti strumentali da un punto di vista funzionale a una DEle attività previste dagli articoli da 146 a 152 ».

Al settore idrico, nel quale opera la società odierna resistente, è dedicato l’art. 148, ai sensi DE quale:

« 1. L’affidamento dei contratti inerenti al settore idrico è soggetto all’applicazione DEle disposizioni DE codice esclusivamente per le attività:

a) di messa a disposizione o gestione di reti fisse destinate alla fornitura di un servizio al pubblico in connessione con la produzione, il trasporto o la distribuzione di acqua potabile;

b) di alimentazione di tali reti con acqua potabile, ivi compresa la generazione, la produzione e la vendita all’ingrosso o al dettaglio.

2. L’alimentazione, con acqua potabile, di reti fisse che forniscono un servizio al pubblico da parte di un’impresa pubblica o un soggetto titolare di diritti speciali o esclusivi non è considerata un’attività di cui al comma 1 se concorrono le seguenti condizioni:

a) la produzione di acqua potabile avviene perché il suo consumo è necessario all’esercizio di un’attività non prevista dagli articoli da 146 a 149;

b) l’alimentazione DEla rete pubblica dipende solo dal consumo proprio DEl’ente e non supera il 30 per cento DEla sua produzione totale, considerando la media DEl’ultimo triennio, comprensivo DEl’anno in corso.

3. Si applicano le disposizioni DE codice agli appalti o ai concorsi di progettazione attribuiti od organizzati da stazioni appaltanti o enti concedenti che esercitano un’attività di cui al comma 1 quando riguardino:

a) progetti di ingegneria idraulica, irrigazione o drenaggio, in cui il volume d’acqua destinato all’alimentazione con acqua potabile rappresenti più DE 20 per cento DE volume totale d’acqua reso disponibile da tali progetti o impianti;

b) smaltimento o trattamento DEle acque reflue.

4. Sono esclusi dall’applicazione DEle disposizioni DE codice gli appalti per l’acquisto di acqua, se aggiudicati da stazioni appaltanti o enti concedenti che esercitino una o entrambe le attività di cui al comma 1.

5. Sono escluse dall’applicazione DEle disposizioni DE codice le concessioni aggiudicate per fornire o gestire reti fisse destinate alla fornitura di un servizio pubblico in connessione con la produzione, il trasporto o la distribuzione di acqua potabile oppure per alimentare tali reti con acqua potabile.

6. Sono escluse dall’applicazione DE codice le concessioni che siano collegate a una DEle attività DE comma 5 e riguardino:

a) progetti di ingegneria idraulica, irrigazione, drenaggio, in cui il volume d’acqua destinato all’approvvigionamento di acqua potabile rappresenti più DE 20 per cento DE volume totale d’acqua reso disponibile da tali progetti o impianti;

b) smaltimento o trattamento DEle acque reflue ».

11.2. – La giurisprudenza è stabilmente orientata nel senso di prediligere un’interpretazione restrittiva DE concetto di strumentalità, da un punto di vista funzionale, alle attività oggetto dei settori speciali di cui agli artt. 146-152 DE d.lgs. n. 36/2023, facendovi rientrare soltanto gli appalti finalizzati agli scopi propri (c.d. “ core business ”) DEl’attività speciale (cfr. Cons. Stato, sez. V, 29 gennaio 2018, n. 590).

Infatti, « la disciplina per i settori speciali opera solo se l’affidamento si pone in rapporto di mezzo a fine rispetto al settore speciale di pertinenza il nesso di strumentalità per giurisprudenza prevalente va inteso in senso restrittivo » (Cons. Stato, sez. V, 30 dicembre 2019, n. 6905; Id., 27 ottobre 2023, n. 9279; Id., 4 marzo 2025, n. 1826), con la conseguenza che « quando l’impresa pubblica affida un servizio estraneo all’attività speciale, il servizio soggiace, anche quanto ad affidamento selettivo, alle norme di diritto comune, con conseguente giurisdizione ordinaria per le controversie » (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 30 dicembre 2019, n. 8905; Id., 25 agosto 2021, n. 6043; Cass. civ., sez. un., 3 ottobre 2024, n. 25956).

Con riferimento all’affidamento di servizi analoghi a quelli di cui in questa sede si discute, è stato evidenziato che il servizio di manutenzione correttiva ed evolutiva su applicazioni software relative a processi aziendali generali, comuni a qualunque altra realtà aziendale e prive di una funzione diretta e immediata rispetto alle specifiche attività svolte dal committente nell’ambito DE settore speciale di propria pertinenza, è da ritenersi estraneo al settore speciale costituente il core business DEl’attività speciale, come tale non soggetto al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica e, pertanto, estraneo alla giurisdizione amministrativa (cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 novembre 2018, n. 6534).

11.3. – Nel caso di specie, deve escludersi che i servizi sistemistici, di amministrazione di sistema e di helpdesk per il cui affidamento AD ha avviato la procedura oggetto di causa siano riconducibili al core business DEl’attività speciale svolta dalla società resistente quale gestore DE servizio idrico integrato.

A tale conclusione deve pervenirsi muovendo dall’esame DEl’oggetto DEl’appalto, come descritto nel capitolato speciale.

L’art. 1 DE capitolato indica l’oggetto DEl’appalto nei « servizi di

- Amministratore di Sistema (ADS);

- Supporto Sistemistico (detto anche assistenza di 2° e 3° livello DEl’infrastruttura informatica);

- Help-desk (detto anche assistenza di 1° livello DEl’infrastruttura informatica) » .

Segue, nell’art. 2, la descrizione degli obblighi DEl’impresa appaltatrice, chiamata a « individuare, gestire e risolvere tutte le problematiche che potranno interessare tutte le infrastrutture di rete, le piattaforme software e i database, gli impianti tecnologici, gli apparati dati e voce, i personal computer, le periferiche, i tablet e device mobile, i server, mail server (cloud, ibrido, locale), gli storage, apparati di sicurezza firewall e proxy, End Point Protection, software real-time security monitoring, sistemi MDM, analisi DEle vulnerabilità e fixing DEle stesse, mantenimento DE perimetro Cyber e IT in linea con il Decreto Legislativo n. 138/2024, noto come NIS2, che costituiscono il sistema informativo aziendale », il tutto come più analiticamente specificato nei successivi punti, nei quali vengono elencate le specifiche attività da porre in essere su reti, applicazioni software e dispositivi hardware in uso presso l’azienda resistente.

Gli artt. artt. 5-10 DE capitolato recano, poi, l’indicazione analitica DEle attività richieste per l’assistenza helpdesk (1° livello) e per l’assistenza sistemistica (2° e 3° livello), per la gestione DE network e DEl’infrastruttura dei sistemi di AD e di Acea 2.0 (gestione dei server , DElo storage , DEl’infrastruttura, dei database , DEla posta elettronica, DE web server , DEle reti, DEla sicurezza, degli applicativi), degli ambienti operativi in uso ad AD, DE ruolo e DEle responsabilità DEl’Amministratore di sistema, DE servizio di backup dei dati aziendali e DEle classi di fornitura dei servizi di helpdesk .

Si tratta, a ben vedere, di interventi e attività da porre in essere su reti, dispositivi e applicazioni facenti parte di processi comuni a qualunque realtà aziendale e privi di una funzione diretta e immediata rispetto alle specifiche attività svolte da AD nell’ambito DE settore speciale di propria pertinenza.

L’estraneità dei servizi di cui si discute rispetto al core business DEl’attività speciale svolta dalla società resistente si desume anche dalla relazione DE 17.03.2026 da quest’ultima prodotta in giudizio (doc. 39 DEla produzione DE 19.03.2026), nella quale si evidenzia che «[ i ] sistemi informatici, pur costituendo strumenti fondamentali per l’ottimizzazione e la supervisione DEle attività, non sono indispensabili per la prosecuzione DEla funzione industriale DE servizio idrico integrato: la loro eventuale indisponibilità non comporta l’interruzione DE processo industriale, ma si riflette esclusivamente sull’ambiente informatico. In definitiva, l’attività DEl’amministratore di sistema incide soltanto sul piano tecnologico, senza influire direttamente sulla gestione e sulla continuità DE processo idrico » e che anche il telecontrollo, su cui si è appuntata buona parte DEla discussione nella camera di consiglio DE 5 febbraio 2026, « è già operativo dai primi anni 2000 ed è basato su piattaforma software dedicata, oggetto di un diverso e specifico contratto specialistico dedicato ed è gestito da una struttura tecnica interna preposta alla conduzione DE processo industriale », concludendosi che «[ i ] l servizio IT oggetto DEl’appalto interviene esclusivamente sull’infrastruttura tecnologica generale, senza assumere funzioni di gestione DE telecontrollo ».

11.4. – Tutte le suesposte considerazioni inducono a ritenere che la procedura per la selezione DEl’affidatario DEl’appalto di cui si controverte, avendo esso ad oggetto servizi non strumentali da un punto di vista funzionale a una DEle attività in cui si sostanziano i servizi DE settore idrico come indicate nell’art. 148 DE d.lgs. n. 36/2023, non è soggetta all’applicazione DEle disposizioni DE codice dei contratti pubblici, con conseguente necessità che le relative controversie siano conosciute dal giudice ordinario.

12. – In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione DE giudice amministrativo, spettando la potestas iudicandi al giudice ordinario, dinnanzi al quale la causa potrà essere riproposta nei termini di cui all’art. 11, co. 2, cod. proc. amm., con salvezza degli effetti processuali e sostanziali DEla domanda.

13. – La particolarità DEla materia DE contendere giustifica la compensazione tra le parti DEle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione e rimette le parti dinnanzi al giudice ordinario.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio DE giorno 9 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

IL La RD, Presidente

IL De Felice, Consigliere

DA De AZ, Primo Referendario, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
DA De AZ	IL La RD

IL SEGRETARIO