Pubblicato il 10/03/2026

N. 00405/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00401/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 401 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Sviluppo Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giacomo Graziosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via dei Mille, 7/2;

contro

Comune di Cesena, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fiammetta Zoffoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) della nota del Servizio Urbanistica prot. 34914/2020 del 12.3.2020, che ha assoggettato il PU presentato dalla società agli “Indirizzi generali” approvati con delibera n. 352/2019;

b) della delibera di Giunta Comunale n. 352 del 14.11.2019, nella parte in cui approva gli “Indirizzi generali” per i PU da approvare nel periodo transitorio di cui all'art. 4 L.R. 24/2017;

c) di ogni altro atto presupposto, ad oggi non conosciuto.

Per quanto riguarda i primi motivi aggiunti:

per l'annullamento

a) della delibera di Giunta Comunale n. 88 del 6.4.2021, nella parte in cui approva lo schema di convenzione (n. 1) stabilisce i termini massimi di attuazione del “Sub-comparto 1” del PU «04/18 AT3» (n. 3, 7), stabilisce l'obbligo di versare integralmente gli oneri di urbanizzazione secondaria (n. 13);

b) dello schema di convenzione del Sub-comparto 1 del PU «04/18 AT3», negli articoli relativi ai termini di attuazione del PU (artt. 7, 8, 13, 14, 17) ed ai profili patrimoniali dell'intervento (art. 11, 12);

c) dell'atto del Responsabile del Servizio PU 19.3.2021, nella parte in cui dichiara che l'obbligo di versare gli oneri di urbanizzazione secondaria, senza possibilità di scomputarli dalle opere di urbanizzazione primaria, costituisce applicazione dell'art. 42.08 delle NTA al PRG 2000;

d) dell'atto del Responsabile del Servizio PU 19.3.2021, nella parte in cui dichiara che l'obbligo di versare il “Contributo” aggiuntivo per costi sostenuti dall'Amministrazione comunale è dovuto in applicazione dell'art. 3 delle “Disposizioni sulla realizzazione delle opere di urbanizzazione”;

e) di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale, ad oggi non conosciuto;

per l'annullamento o declaratoria di nullità o inefficacia

f) della convenzione urbanistica stipulata con rogito a Notaio Porfiri rep. 15555 del 15.6.2021 negli articoli relativi ai termini di attuazione (artt. 7, 8,13, 14, 17) ed ai profili patrimoniali dell'intervento (art. 11, 12).

per l'accertamento

g) che il Comune ha l'obbligo di pronunciare entro un termine perentorio, mediante l'organo competente, sull'istanza di modifica della clausola convenzionale dell'art. 6-bis formulata dalla ricorrente nel corso di procedimento.

h) che il Comune ha l'obbligo di riconoscere lo scomputo del costo delle opere di urbanizzazione eseguite dalla ricorrente per il Comparto n. 1, e previste nella relativa convenzione, dalla totalità delle somme dovute dalla medesima a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria (c.d. scomputo “indistinto”).

i) che il Comune non ha diritto alle somme aggiuntive previste dall'art. 12 della convenzione a titolo di “compartecipazione costi”.

Per quanto riguarda i secondi motivi aggiunti:

per l'annullamento

a) del provvedimento assessorile PG. 97807/22 dell'11.7.2022 con cui sono state respinte le richieste di modifica della convenzione urbanistica formulate da Sviluppo Immobiliare il precedente 8.6.2022;

b) degli atti presupposti, connessi e consequenziali, ad oggi non conosciuti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cesena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il dott. LO MO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.-La ricorrente è proprietaria di terreni edificabili a destinazione residenziale siti in Cesena, all’intero del Comparto denominato “04/18 AT3” e soggetti all’obbligo di previa pianificazione attuativa.

Ha presentato in data 6.7.2018 l’istanza di piano urbanistico attuativo del suindicato Comparto nel corso del periodo di transizione verso il nuovo sistema urbanistico introdotto dalla L.R. 24/2017 la quale ha introdotto una nuova tipologia di piano comunale generale denominato “Piano Urbanistico Generale” destinato a sostituire gli attuali strumenti pianificatori comunali, ed ha stabilito che tale strumento deve essere adottato entro tre anni dall’entrata in vigore della legge.

La legge ha stabilito inoltre che nelle more del termine per l’adozione del PUG i Comuni possono continuare ad approvare i piani attuativi di esecuzione della precedente disciplina, anche in variante al piano generale (art. 4, co. 4°), ma sono tenuti ad inserire nelle convenzioni urbanistiche dei «termini perentori, a pena di decadenza, per la presentazione dei titoli abilitativi richiesti allo scopo di assicurare l’immediato avvio dell’attuazione degli interventi» (art. 4, comma 5°).

Il 12 marzo 2020 il Comune ha comunicato alla ricorrente che il PU era assoggettato alla sopravvenuta delibera di Giunta n. 352/2019 e doveva, pertanto, essere corredato a cura del richiedente di una Relazione economico finanziaria “che illustri analiticamente i valori economici degli interventi pubblici e privati programmati e che ne dimostri la fattibilità e sostenibilità”.

Tale deliberazione ha inoltre stabilito che tutti i PU da approvare nel Comune di Cesena sono assoggettati d’ora innanzi ad un termine inderogabile di sei anni per la realizzazione di tutti gli interventi.

Con il ricorso introduttivo Sviluppo Immobiliare s.r.l. ha impugnato la suindicata nota del 12 marzo 2020 unitamente alla stessa d.G.C. 352/2019 contenente gli indirizzi generali per l’approvazione del PU nel periodo transitorio di entrata in vigore della L.R. 24/17.

A sostegno dell’impugnativa ha dedotto motivi così riassumibili:

I Violazione degli artt. 16, comma 5° e 28, comma 5°, lett. c) L. n. 1150/1942: in base alla legge statale il termine per l’attuazione va individuato in relazione a ciascun strumento attuativo e non con atto regolamentare di valenza generale.

II Incompetenza. Violazione dell’art. 42 D.Lgs. n. 267/2000 e dell’art. 5 D.L. n. 70/2011, conv. in L. n. 106/2011: incompetenza della Giunta comunale in favore del Consiglio comunale dal momento che la speciale competenza della Giunta introdotta dal D.L. n. 70/2011 non sarebbe applicabile perché riguarda solo l’approvazione dei singoli piani attuativi come opinato dalla giurisprudenza.

III Violazione dell’art. 4, commi 4 e 5, L.R. n. 24/2017 e del Paragrafo VI della Circolare regionale p.g. n. 179478 del 14.3.2018: anche la legge regionale 24/2017 e la DGM n. 352/2019 richiede che la durata sia stabilita in ciascun Piano attuativo e non generalmente.

IV Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta. Violazione dell’art. 4, comma 5°, L.R. n. 24/2017 sotto altro diverso profilo: una delibera come quella impugnata è quindi intrinsecamente illogica perché nel momento in cui la Giunta riconosce l’esigenza di una valutazione concreta della sostenibilità dell’iniziativa – prescrivendo addirittura una relazione economico-finanziaria ad hoc per ciascun PU – non può poi stabilire a priori la durata di tutti i Piani, prima che le relazioni siano depositate ed i Piani individualmente valutati.

V Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria: non sarebbe minimamente motivata dall’Amministrazione la scelta di fissare la durata in sei anni.

Il Comune con deliberazione G.C. 88/2021 ha quindi approvato il PU e il 15 giugno 2021 è stata sottoscritta tra la ricorrente e l’Amministrazione la convenzione urbanistica.

Con primo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato la delibera n. 88/2021 di approvazione del PU, la convenzione urbanistica e gli atti propedeutici all’approvazione del Piano deducendo censure riguardanti le prescrizioni del PU circa i tempi di attuazione degli interventi.

I motivi formulati possono essere così sintetizzati:

- il termine seiennale stabilito dal Piano e dalla convenzione era illegittimo in via derivata dalla illegittimità della D.G.M. n. 352/2019 (Motivo n. A1);

- il termine di 6 anni era illogico ed illegittimo perché privo di alcuna verifica di adeguatezza “in concreto” rispetto al PU di Sviluppo Immobiliare (Motivo n. A2);

- il termine seiennale contraddiceva la stessa “Relazione di sostenibilità finanziaria” presentata da Sviluppo ed approvata dal Comune, che indicava in 8 anni il tempo per una attuazione sostenibile degli interventi (Motivo n. A3);

-il termine seiennale era in distonia con la situazione del periodo post-pandemia, in cui i tempi degli interventi urbanistici erano stimati dallo stesso legislatore in termini più dilatati rispetto al passato (Motivo n. A4);

- era illegittimo anche il termine di 2,5 anni previsto dal PUe dalla convenzione per la presentazione dei p.d.c. delle palazzine private: anche tale termine era stato imposto dal Comune senza alcuna verifica in concreto circa le opere del PU (Motivo n. B1), contraddiceva i tempi indicati nella Relazione Economico-Finanziaria approvata dall’ente (Motivo n. B2) e contrastava con la situazione del periodo post pandemico (Motivo n. B3)

Ha inoltre chiesto accertarsi la nullità e/o l’inefficacia della clausola della convenzione contenente la previsione della decadenza automatica a prescindere da qualsiasi entità del ritardo (e dunque anche per un solo giorno) senza dunque alcuna proporzionalità e a prescindere dalla imputabilità o meno alla ricorrente. Ha inoltre lamentato il mancato riconoscimento del diritto allo scomputo indistinto degli oneri di urbanizzazione di cui alla DAL 186/2018 e chiesto l’annullamento degli atti di diniego emanati dal Comune. Ha infine contestato la mancata previsione nello schema di convenzione di specifiche tempistiche riguardanti la fase di selezione del soggetto attuatore per il lotto ERP ed il rimborso dei costi urbanizzativi.

Con secondo ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato il provvedimento assessorile PG. 97807/22 dell’11.7.2022 con cui sono state respinte le richieste di modifica della convenzione urbanistica formulate da Sviluppo Immobiliare il precedente 8.6.2022.

I motivi nn. II-III hanno impugnato in particolare il capo che respingeva la richiesta di aumentare da 2,5 anni a 5,5 anni il termine per presentare i p.d.c. degli edifici privati e ne hanno dedotto la illegittimità perché illogico e non aderente alla situazione concreta del PU (II Motivo) e perché contrastante con i principi della L.R. n. 24/2017 (III Motivo).

Si è costituito in giudizio il Comune di Cesena eccependo in rito l’inammissibilità e/o l’improcedibilità del ricorso e dei motivi aggiunti risultando il termine di attuazione del PU allo stato posticipato al 15 giugno 2030 per effetto sia dell’entrata in vigore dell’art.10 septies del D.L. 21/2022 e s.m. che della delibera G.C n. 103 del 16 aprile 2024 la quale ha modificato l’impugnata deliberazione G.C. n.352/2019. Ha poi eccepito la tardività dei documenti depositati dalla ricorrente dopo le ore 12 del giorno 2 gennaio 2026.

Ha rappresentato inoltre l’infondatezza della pretesa azionata avendo parte ricorrente sottoscritto senza riserve la convenzione e non potendo pretendere lo scomputo indistinto per non aver realizzato le opere di urbanizzazione secondaria.

Con memoria la difesa della ricorrente in relazione alle circostanze sopravvenute indicate dall’Amministrazione resistente ha dichiarato la cessazione della materia del contendere quanto al ricorso introduttivo ed ai motivi aggiunti fatta eccezione solamente per alcune specifiche doglianze per le quali ha dichiarato la permanenza del proprio interesse alla decisione. In particolare ha insistito per l’accoglimento delle lagnanze di cui ai motivi C1 e C2 (riguardanti le clausole convenzionali che regolano la decadenza del PU per mancato rispetto dei terimini attuativi) E1 e E2 del primo ricorso per motivi aggiunti e del primo e quarto motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti (riguardanti invece le clausole regolanti l’attuazione della quota di edilizia residenziale sociale) nonché in materia di diritto allo scomputo degli oneri di urbanizzazione.

Con memoria di replica la difesa civica pur prendendo atto della cessazione della materia del contendere ha insistito per la fondatezza dell’eccezione di inammissibilità originaria dell’azione proposta per carenza di interesse evidenziando tra l’altro l’interesse del Comune all’attuazione del lotto con destinazione ERP avendo nel corso del 2025 pubblicato ben tre bandi andati deserti.

Con memoria parte ricorrente ha replicato alle eccezioni in rito anche in punto di pretesa tardività dei documenti depositati dopo le ore 12 del giorno 2 gennaio 2026.

Alla pubblica udienza del 12 febbraio 2026, uditi i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.-E’ materia del contendere la legittimità degli atti con cui il Comune di Cesena ha previsto termini iniziali, intermedi e finali per l’attuazione del PU del Comparto “04/18 AT3” nel periodo transitorio in seguito all’entrata in vigore della L.R. urbanistica n. 24/2017.

Contesta inoltre parte ricorrente con i primi e secondi ricorsi per motivi aggiunti anche la validità di alcune specifiche clausole apposte nella convenzione urbanistica sempre connesse alla questione della concreta tempistica di attuazione del PU

2.- Come riconosciuto da entrambe le parti in relazione al ricorso introduttivo e a gran parte delle censure dedotte con i due ricorsi per motivi aggiunti è allo stato venuto meno l’interesse di parte ricorrente ad ottenere una decisione nel merito.

Infatti sia per effetto dello “ius superveniens” che della stessa deliberazione G.C. n. 103/2024 di modifica dell’impugnata deliberazione G.C. n. 352/2019 i contestati termini per l’attuazione del PU sono stati radicalmente modificati ed incrementati da sei a nove anni così come lo stesso termine di presentazione dei permessi di costruire, con conseguente parziale cessazione della materia del contendere, rivelandosi tali modifiche integralmente satisfattive dell'interesse azionato ( ex multis Consiglio di Stato sez. V, 31/05/2023, n. 5366 sulla differenza con l’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse).

3.- In “limine litis” deve essere respinta l’eccezione comunale di tardività dei documenti depositati dalla ricorrente dopo le ore 12 del giorno 2 gennaio 2026.

Per giurisprudenza costante di questa Sezione le parti hanno facoltà di depositare documenti entro le ore 24.00 dell’ultimo giorno utile (T.A.R. Emilia - Romagna Bologna sez. II, 7.01.2026, n.15; Id.14.04.2025, n. 370; Id. 29.05.2024, n. 381). Anche poi a voler aderire all’orientamento pretorio contrario, sussistono gli estremi per la concessione dell’errore scusabile in considerazione dell’obiettivo contrasto giurisprudenziale.

4.- Restano dunque da decidere le censure mosse dalla ricorrente con i primi e secondi motivi aggiunti nei confronti delle clausole di cui alla convenzione urbanistica per le quali la ricorrente ha dichiarato la permanenza del proprio interesse, come effettivamente sussistente, essendo esse dirette alla realizzazione del PU e di fatto imposte dall’Amministrazione comunale al privato contraente.

5.- Pur non essendo oggetto di eccezioni giova rilevare la giurisdizione esclusiva del g.a. ai sensi dell’art. 133, co. 1, lett. a), n. 2) c.p.a. sull’accertamento della invalidità/inefficacia di tali clausole, essendo le convenzioni urbanistiche in generale sussumibili nel “genus” degli accordi di cui all’art.11 L.241/90 e ricadendo le controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi stessi nell’ambito di tale ampia giurisdizione esclusiva ( ex multis T.A.R. Piemonte sez. II, 4/01/2023, n. 13).

6.- Vengono anzitutto in rilievo fattispecie di nullità parziale che ai sensi dell’art.1419 c.c. non comportano la nullità dell’intera convenzione, non risultando provato dalla parte interessata che i contraenti non l’avrebbero conclusa senza quella parte del suo contenuto che è colpita dalla nullità ( ex multis Cassazione sez. II, 26.04.2024, n. 11188).

7.- E’ dimostrato “per tabulas” (doc. nn.20, 22) che la ricorrente ha fermamente contestato il contenuto dello schema di convenzione (praticamente per tutti i punti poi oggetto del presente contenzioso) chiedendone la modifica e riservandosi espressamente di adire l’autorità giudiziaria, essendo dunque priva di pregio l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa civica.

7.1.- E’ fondato il motivo volto a contestare il meccanismo della decadenza automatica del Piano in ipotesi di violazione del termine finale di attuazione.

E’ infatti irragionevole ed in contrasto con il principio di proporzionalità la clausola contenuta in convenzione urbanistica per l’attuazione di un PU la quale prevede la decadenza automatica del Piano attuativo stesso per mancato rispetto del termine a prescindere da ogni indagine circa l’imputabilità del ritardo e l’entità della violazione commessa. Diversamente opinando l’attuazione del PU verrebbe condizionata da eventi del tutto estranei alla volontà del privato pregiudicando anche l’interesse pubblico sotteso alla sua concreta attuazione.

Venendo in rilievo come visto clausole di accordi ai sensi dell’art.11 L.241/90, è possibile un sindacato giurisdizionale anche sotto il profilo della ragionevolezza e proporzionalità regolando essi le modalità di esercizio del potere autoritativo discrezionale ( ex multis Cassazione civile sez. I, 13/12/2023, n. 34954) attesa dunque la presenza di profili pubblicistici esplicitata dall’ultimo capoverso del secondo comma dell’art 11 laddove è stabilito che” Gli accordi di cui al presente articolo devono essere motivati ai sensi dell'articolo 3”.

8.- Sono altresì fondate le censure riguardanti le clausole regolanti l’attuazione della quota di edilizia residenziale pubblica.

L’art. 6 bis della Convenzione impegna la ricorrente a cedere al Comune un lotto con destinazione ERP con superficie di 3592 mq. al netto degli obblighi di urbanizzazione ovvero con ripetizione dei costi nei confronti del soggetto individuato quale assegnatario del lotto ERP stimati in 510.000,00 euro oltre IVA.

Le rappresentate criticità da parte del Comune nell’assegnazione dell’area ERP rendono oltremodo necessaria la previsione di corredare i PU di specifiche tempistiche riguardanti anche la fase di selezione del soggetto chiamato ad attuare il lotto ERP (necessaria per l’attuazione di una porzione del PU) nonché di rimborso dei costi urbanizzativi anticipati dal lottizzante da parte del soggetto scelto per attuarlo.

La doglianza merita dunque adesione, imponendo la L.R. 24/2017 tempi certi nell’attuazione degli interventi durante il periodo transitorio e non potendo l’attuazione del PU dipendere da eventi del tutto estranei alla volontà del soggetto attuatore.

9.- E’ infine fondata anche la pretesa della ricorrente allo scomputo indistinto degli oneri di urbanizzazione, a nulla rilevando la mancata realizzazione da parte della società Sviluppo Immobiliare delle opere di urbanizzazione secondaria.

Come rilevato dalla difesa della ricorrente con sentenza n. 59/2023 resa da questa Sezione confermata in appello dal Consiglio di Stato (sent. 11311/2023) in controversia del tutto analoga riguardante il Comune di Cesena, lo scomputo indistinto è stato espressamente riconosciuto dalla DAL n. 186/2018 prevalente sulle disposizioni comunali incompatibili (PRG), quale vero e proprio diritto soggettivo, secondo un orientamento invero già invalso presso la giurisprudenza amministrativa ( ex multis T.A.R. Marche sez. I, 26 agosto 2019, n. 555).

L’approvazione del PU convenzionato con onere del privato di esecuzione diretta di opere di urbanizzazione fa dunque sorgere in favore di quest’ultimo il diritto a scomputare gli oneri.

10.- Alla luce delle suesposte considerazioni va dichiarata la cessazione della materia del contendere quanto al ricorso introduttivo e parte dei ricorsi per motivi aggiunti, mentre vanno in parte accolti i primi e secondi motivi aggiunti, come da motivazione, con l’effetto dell’accertamento della nullità in “parte qua” dello schema di convenzione urbanistica nonché della convenzione urbanistica del 15.6.2021.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite atteso sia l’esito della lite che la particolarità e complessità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia – Romagna Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato dai motivi aggiunti, in parte dichiara la cessazione della materia del contendere ed in parte lo accoglie, come da motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UG Di EN, Presidente

LO MO, Consigliere, Estensore

Jessica Bonetto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO MO	UG Di EN

IL SEGRETARIO