Pubblicato il 07/01/2026

N. 00066/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00094/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 94 del 2024, proposto da
Immobiliare San Giovanni di AL NG e AL NN e C. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Cataldo Giuseppe Salerno, Maurizio Mazzoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso lo studio dell’avv. Cataldo Giuseppe Salerno in Milano, via Massena n. 3;

contro

Comune di Lainate, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Gianni', LA IA Locatelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consorzio di Bonifica Est Ticino Villoresi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Vittorio Fedeli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Milano, via Vincenzo Monti n. 56;

nei confronti

Condominio Villoresi 7 - Lainate, non costituito in giudizio;
RI AL, rappresentato e difeso dagli avvocati Pietro Romano, Michelino Giuseppe Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

dell'ordinanza n. 279 del 6 novembre 2023 del Comune di Lainate con cui è stato disposto a carico del Sig. AL RI, del Condominio Villoresi 7 e della Soc. Immobiliare San Giovanni di AL NG e AL NN - con riferimento al cortile in uso esclusivo dell'Unità Immobiliare in via Villoresi 7, la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi;

di tutti gli atti presupposti e connessi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lainate e del Consorzio di Bonifica Est Ticino Villoresi;

Visto l’atto di costituzione e la memoria difensiva di RI AL;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’ordinanza n. 269/2024 di accoglimento della domanda cautelare;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2025 la dott.ssa LA AT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il presente giudizio concerne opere di sbancamento per creazione di un cortile e di edificazione di un muro controterra a ridosso del canale terziario Villoresi, realizzate su un immobile in via Villoresi 7 nel Comune di Lainate.

Più precisamente, l’area di interesse consiste in un’unità immobiliare al piano interrato identificata al fg. 18, mapp. 543, sub. 731, con annesso giardino a uso esclusivo, di proprietà di AL RI a partire dal 2007 e prima (dal 2002 al 2007) dell’Immobiliare San Giovanni di AL NG e AL NN.

L’accertamento dell’avvenuta realizzazione delle opere predette era svolto con verbale della polizia locale del 24 febbraio 2023, a seguito del quale il Comune adottava l’ordinanza di demolizione n. 279/2023, impugnata dalla sola società Immobiliare nel presente giudizio.

2. Al fine della piena comprensione della fattispecie, va ulteriormente precisato che sull’immobile in questione erano stati rilasciati alla società Immobiliare nel 2004 due permessi di costruire in sanatoria: n. 115/2004 per opere di recinzione perimetrale e n. 116/2004 per la trasformazione d’uso con opere di un locale cantina in abitazione. Inoltre, nel 2006, la medesima Immobiliare aveva depositato la Dia n. 311/2006 per la realizzazione di una scala esterna in muratura per accedere al cortile di pertinenza dell’unità immobiliare identificata al fg. 18 particella 33 sub. 731.

2.1. Il solo permesso in sanatoria n. 115/2004 relativo a opere di recinzione perimetrale veniva ritirato in autotutela dall’amministrazione comunale con provvedimento del 5 aprile 2012; avverso il provvedimento di ritiro proponeva ricorso la società Immobiliare, ricorso che veniva respinto con la sentenza di questo Tar n. 1074/2019. Tra i motivi di ricorsi proposti, la sentenza esaminava espressamente quello relativo all’apposizione della fascia di rispetto con delibera consortile del 2007 (successiva alle opere), evidenziando che « è irrilevante che la recinzione di cui si discute sia stata realizzata prima della surricordata deliberazione consortile, posto che non è in contestazione che essa sorge a 1,20 m. dalla mezzeria del canale, quindi comunque entro la minor fascia di 4 m. fissata dal R.D. n. 168/1904, ovverosia in area comunque assoggettata a vincolo di inedificabilità.su area di proprietà in prossimità del canale terziario Villoresi ».

2.2. La sentenza del Tar veniva confermata dal Consiglio di Stato con la decisione n. 9062 del 18 ottobre 2023, con conseguente consolidamento del provvedimento di ritiro in autotutela del permesso in sanatoria n. 115/2004 per le opere di recinzione.

2.3. Nelle more, in data 18 febbraio 2020, il Comune faceva seguito all’atto di ritiro in autotutela del permesso in sanatoria adottando anche l’ordinanza di demolizione n. 49/2020, sempre relativa alla medesima recinzione.

2.4. Anche questa ordinanza veniva impugnata dall’Immobiliare nel 2020 e il ricorso veniva respinto dal Tar con sentenza n. 3117 del 20 dicembre 2023, passata in giudicato.

2.5. In data 9 aprile 2021 la polizia locale effettuava quindi un sopralluogo, accertando l’inottemperanza all’ordine di demolizione della recinzione predetta (all. 6 della ricorrente).

3. Giungendo ora specificamente ai fatti di rilievo nel presente giudizio, in data 24 febbraio 2023, la polizia locale di Lainate effettuava un nuovo sopralluogo sull’area, nel corso del quale non riferiva alcunché sulla recinzione ma si accertava l’avvenuto “ sbancamento di terra realizzando area esterna scoperta utilizzabile come giardinetto parzialmente pavimentata e parzialmente a verde. L’area è accessibile tramite scala di collegamento con l’abitazione a piano seminterrato di proprietà del sig. AL RI. Realizzazione di muri contenimento terreno a delimitazione del perimetro del giardinetto ».

4. Sul presupposto della natura abusiva delle opere predette, il Comune adottava quindi l’ordinanza n. 279/2023 del Comune di Lainate con la quale si ordinavano « la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, come da condono edilizio n. 116/04 del 10.12.2004 su descritto entro 90 giorni dalla data di notifica del presente provvedimento eliminando lo scavo di sbancamento e ripristinando la quota terreno allo stesso livello di piano dei terreni confinanti e perciò ± 0.00 ».

5. Nelle premesse della nuova ordinanza di demolizione si dà atto che il sopralluogo dell’aprile 2023 era volto a rilevare l’avvenuta demolizione della recinzione oggetto della sentenza del Tar Lombardia n. 1074/2019 e che durante quelle operazioni si era constata la presenza delle nuove opere abusive.

Nella medesima ordinanza si identifica il proprietario dell’unità immobiliare al piano interrato di interesse – identificata al fg. 18 mapp. 543 sub. 731 – nella persona di AL RI, il quale aveva uso esclusivo del cortile.

L’ordine di demolizione ricordava poi che (i) nel 2004, in favore della società immobiliare, era stato rilasciato il permesso di costruire in sanatoria n. 116/2004, vale a dire quello avente ad oggetto la trasformazione della cantina in abitazione, permesso diverso da quello (n. 115) invece annullato in autotutela. Menzionava inoltre (ii) la Dia n. 311/2006 depositata dall’Immobiliare in data 10.10.2006 prot. 29710 ai fini della realizzazione di una scala esterna in muratura per accedere al cortile di pertinenza dell’unità immobiliare identificata al fg. 18 particella 33 sub. 731.

Nelle motivazioni dell’ordinanza n. 279/2023 in esame il Comune evidenzia che « la DIA citata risulta essere priva di efficacia in quanto carente del parere vincolante dell’ente preposto alla tutela del vincolo idraulico (Consorzio di bonifica Est Ticino Villoresi) » e che lo sbancamento per la realizzazione di un cortile non era assentibile per la presenza di una fascia di rispetto di 6 mt del canale derivatore. Ritiene inoltre che « il Condono edilizio n. 116/04 con oggetto la trasformazione d’uso di una cantina interrata in abitazione e relativa abitabilità è stato rilasciato sulla base di attestazioni del privato inveritiere tant’è che la situazione grafica agli atti come riportata nella scheda catastale indica la quota ± 0,00 nello spazio esterno e pertanto con garanzia delle condizioni igieniche primarie e dell’areazione e dell’illuminazione diretta; le stesse aperture finestrate venivano intese poste sopra tale quota come evidenziato altresì dalla C.E. originaria n. 38/2001 che riportava in prospetto aperture fuori terra; altresì il condono edilizio non contemplava alcuna richiesta di sanatoria per scavi od opere ulteriori nello spazio esterno ».

6. L’ordine di demolizione n. 279/2023 è rivolto a AL RI in qualità di proprietario, al Condominio Villoresi 7 e alla società odierna ricorrente.

7. La sola società “Immobiliare San Giovanni di AL NG e AL NN & C.” ha impugnato, con il ricorso in epigrafe, l’ordinanza predetta, chiedendone l’annullamento.

Il ricorso è notificato – oltre che all’amministrazione comunale – anche al Consorzio di Bonifica est Ticino Villoresi e agli altri destinatari dell’ordinanza, vale a dire il Condominio Villoresi 7 e il proprietario delle aree AL RI.

8. Il ricorso è articolato in cinque motivi con i quali si deduce (i) che l’immobiliare non è né proprietaria né responsabile dell’abuso e quindi erroneamente destinataria dell’ordine di demolizione; (ii) che le opere non sarebbero abusive, poiché il progetto edilizio della sanatoria del 2004 riporterebbe l’esistenza di aperture interrate, la realizzazione di un contromuro interrato e mai sarebbero state effettuate operazioni di sbancamento; (iii) che la dichiarazione di inefficacia della Dia del 2006 sarebbe in violazione del principio del legittimo affidamento, poiché la fascia di rispetto per il canale derivatore sarebbe stata introdotta solo nel 2007; (iv) eccesso di potere poiché anche il Comune avrebbe realizzato una recinzione sorretta da un muretto in cemento armato a margine del canale Villoresi e una pista ciclabile asfaltata; (v) violazione dell’art. 58 e 95 del R.D. 25 luglio 1904, n. 523 poiché l’opera non avrebbe comportato alcuna alterazione del corso ordinario delle acque.

9. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Lainate e il Consorzio di Bonifica per resistere al ricorso.

Si è poi costituito il proprietario dell’area AL RI, che tuttavia non ha impugnato separatamente l’ordinanza di demolizione. Nelle proprie memorie difensive dichiara di aderire ai motivi di ricorso svolti dall’immobiliare, fatta eccezione per il primo poiché la società sarebbe invece la responsabile dell’abuso edilizio.

10. La discussione della domanda cautelare proposta congiuntamente al ricorso è stata rinviata dal 6 febbraio al 19 marzo 2024, su richiesta della parte ricorrente. Infine, con ordinanza n. 269 del 20 marzo 2024, il Tar ha accolto la domanda cautelare « ritenuto comunque opportuno, bilanciando i contrapposti interessi, disporre la sospensione dell’atto impugnato nella parte in cui si rivolge alla ricorrente, in modo da evitare che, nelle more della definizione del giudizio, quest’ultima rimanga obbligata a dare esecuzione al provvedimento impugnato ».

11. In vista dell’udienza di discussione del merito del giudizio, le parti costituite hanno depositato documenti e memorie, insistendo nelle rispettive domande.

Il Consorzio di Bonifica ha eccepito in rito l’inammissibilità del quarto e quinto motivo di ricorso per violazione del principio ne bis in idem e delle sentenze del TAR Lombardia, Milano, sez. II, 14/05/2019 n. 1074/2019 e del Consiglio di Stato n. 9062/2023; ha evidenziato in particolare che le questioni relative alla fascia di rispetto del canale sarebbero state già trattate nelle sentenze predette, seppure con riferimento alle diverse opere di recinzione. Medesima eccezione è svolta dalla difesa del Comune di Lainate.

Nella propria memoria difensiva del 4 settembre 2025, il Comune ha eccepito poi l’inammissibilità delle difese di AL RI, allegando che lo stesso « decadeva dall’impugnativa ma si costituiva nel giudizio promosso dall’Immobiliare San Giovanni “intervenendo” a tutela di un non meglio specificato interesse diverso da quello che lo avrebbe legittimato a ricorrere in opposizione quanto al primo motivo di ricorso e ad adiuvandum quanto ai suoi restanti quattro motivi » e definendo l’intervento “inammissibile e a geometria variabile verosimilmente spiegato per giovarsene in futuro ”.

12. Infine, all’udienza pubblica del 7 ottobre 2025, previa discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, in accoglimento dell’eccezione della difesa del Comune come sintetizzata nella parte narrativa, deve essere dichiarato il difetto di legittimazione processuale di AL RI, diretto destinatario dell’ordinanza di demolizione, il quale avrebbe dovuto impugnare autonomamente il provvedimento, se a ciò interessato, mentre non può in questa sede “aderire” alla domanda di annullamento svolta dal ricorrente (cfr. memorie difensive depositate da AL RI), tentando inammissibilmente di avvalersi di una sorta di “sanatoria” rispetto a un termine di decadenza già maturato nei suoi confronti.

A nulla rileva poi che AL – nell’aderire complessivamente alla domanda di annullamento – contesti la fondatezza in fatto di uno dei motivi di censura, trattandosi di circostanza che non si traduce nella proposizione di un ricorso incidentale e quindi le difese restano inammissibili, per le ragioni già sopra indicate.

Deve quindi ritenersi che AL sia stato “notiziato” del ricorso a meri fini di conoscenza del gravame e per le eventuali valutazioni circa la proposizione in proprio di tempestivo ricorso, ma – in assenza di rituale impugnazione – egli deve essere estromesso dal presente giudizio, non potendo giovarsi dell’impugnazione altrui ed essendo invece onerato dell’impugnazione in proprio di un provvedimento esplicante effetti diretti nei suoi confronti.

Ciò significa che gli effetti dell’ordine di demolizione si sono definitivamente consolidati nei confronti di AL RI, il quale subirà quindi gli atti vincolati conseguenti (accertamento dell’inottemperanza, acquisizione al patrimonio comunale e demolizione “in danno”).

Si evidenzia poi – e ciò in ragione delle inammissibili difese svolte da AL RI circa la responsabilità della società nella realizzazione delle opere – che restano completamente estranei al presente giudizio tutti gli aspetti concernenti eventuali rapporti risarcitori tra il privato proprietario e la società immobiliare venditrice in relazione ai difetti del bene venduto (nella specie presenza di opere abusive), aspetti che peraltro nemmeno rientrerebbero nella giurisdizione del giudice amministrativo.

2. Quanto alla domanda di annullamento proposta dall’Immobiliare San Giovanni, la stessa è fondata limitatamente al primo motivo di ricorso che, in quanto assorbente e pienamente satisfattivo per l’Immobiliare, esonera il Collegio dall’esame delle altre censure relative al merito dell’ordine di demolizione e delle eccezioni di giudicato proposte con riferimento al quarto e quinto motivo.

Sulla piena satisfattività dell’accoglimento del primo motivo, si evidenzia che l’Immobiliare San Giovanni non è più proprietaria dell’area in questione a partire dal 2007 e pertanto la sua legittimazione processuale ad agire in giudizio è limitata all’interesse a non essere identificata quale responsabile dell’abuso edilizio e, quindi, (i) a non essere sanzionata ai sensi dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 e (ii) a non subire la demolizione delle opere a proprie spese.

Al di là di questi aspetti, che trovano tutti soddisfazione nell’accoglimento del primo motivo, non residua alcun interesse in capo all’Immobiliare rispetto all’accertamento della natura abusiva o meno delle opere insistenti sull’area di proprietà di terzi – aspetti invece dedotti con i motivi dal secondo al quinto – con conseguente assorbimento delle relative censure.

3. Con il primo motivo, la società Immobiliare deduce violazione dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001, affermando di non poter essere identificata né quale proprietaria del bene – e la circostanza è pacifica – né quale responsabile dell’abuso.

Circa la posizione di responsabile dell’abuso, sono fondati i rilievi della ricorrente secondo cui nel contenuto motivazionale dell’ordinanza non emerge la prova del fatto che le opere abusive siano riconducibili alla società, che non ha più la disponibilità del bene a partire dal 2007.

In effetti, dall’esame dell’ordinanza – come descritta nella parte narrativa anche con riferimento al suo contenuto motivazionale – non emergono elementi da cui dedurre che le opere in questione siano state realizzate in data anteriore al 2007:

- da un lato, il Comune afferma che il permesso in sanatoria n. 116/2004 sarebbe stato rilasciato sulla base di dichiarazioni non veritiere e tuttavia non ne fa conseguire il doveroso annullamento in autotutela, ritenendo invece in maniera perplessa che le opere di materiale realizzazione del cortile siano difformi dal permesso, senza che sia possibile comprendere se si tratti di opere successive al medesimo; ciò vale in particolare per lo “sbancamento”, che non sarebbe contemplato nel progetto;

- dall’altro lato, è particolarmente singolare che il Comune identifichi l’autore materiale delle opere nel legale rappresentante della società immobiliare – peraltro solo implicitamente per il fatto di renderla destinataria dell’ordine di demolizione e per il riferimento ai titoli edilizi rilasciati nei suoi confronti – e che dunque le stesse siano risalenti a data anteriore al 2007. La singolarità di tale circostanza – che ben potrà essere provata e motivata dal Comune in maniera più rigorosa in un successivo e nuovo provvedimento – deriva dal fatto che l’area in questione è stata interessata da un risalente contenzioso a partire dal 2012 e da precedenti sopralluoghi, l’ultimo dei quali nel 2021, senza che le opere abusive – seppur di non modesta entità e ben visibili – venissero rilevate.

In sintesi, nel provvedimento impugnato non è rinvenibile alcun elemento dal quale dedurre ragionevolmente la responsabilità dell’abuso contestato in capo alla società immobiliare ricorrente, non più proprietaria del bene da circa sedici anni al momento dell’adozione dell’ordine di demolizione. Pur non essendo in linea generale onere dell’amministrazione di datare dettagliatamente l’epoca di realizzazione di un’opera abusiva, ai fini del coinvolgimento – a titolo di responsabili – di terzi non più proprietari delle opere da molti decenni, si impone all’amministrazione un onere di motivazione che spieghi le ragioni per le quali l’abuso deve essere ricondotto nell’alveo della responsabilità dei terzi, motivazione che nel caso di specie difetta o è contraddittoria e perplessa, secondo quanto già evidenziato.

4. Conclusivamente, il ricorso deve essere accolto limitatamente al primo motivo di ricorso, con conseguente annullamento dell’ordine di demolizione nella sola parte in cui si rivolge all’Immobiliare San Giovanni di AL NG e di AL NN & C.

Quale effetto conformativo della presente sentenza il Comune di Lainate non potrà quindi accertare alcuna inottemperanza della società all’ordine di demolizione n. 279/2023, né sanzionarla ai sensi dell’art. 31, comma 4- bis , d.P.R. n. 380/2001 a seguito di detta ordinanza, né eseguire la demolizione a spese della società medesima sulla base dell’ordinanza n. 279/2023. Resta invece salvo il potere del Comune di adottare un nuovo ordine nei confronti della società esente dai vizi accertati per il tramite dell’accoglimento del primo motivo di ricorso.

In considerazione del difetto di legittimazione processuale e della mancata autonoma impugnazione da parte del proprietario AL RI, invece, devono ritenersi definitivamente consolidati nei suoi confronti gli effetti dell’ordinanza n. 279/2023, con conseguente dovere del Comune di adottare gli atti vincolati conseguenti.

5. Le spese seguono la soccombenza, come per legge, e sono liquidate, a carico del Comune e in favore della società ricorrente, nella misura indicata in dispositivo.

Sono invece compensate le spese nei confronti di AL RI, in ragione della non necessaria evocazione in giudizio da parte della ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

- dichiara il difetto di legittimazione processuale di AL RI e inammissibili le difese svolte dallo stesso;

- accoglie il ricorso nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’ordine di demolizione n. 279/2023 nei soli confronti dell’Immobiliare San Giovanni di AL NG e di AL NN & C.;

- condanna il Comune di Lainate al rimborso del contributo unificato nella misura versata dalla ricorrente, nonché al pagamento delle spese processuali in favore della società ricorrente, spese liquidate in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre Iva, Cpa e spese generali;

- compensa le spese nei confronti di AL RI.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IA DA SO, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

LA AT, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA AT	IA DA SO

IL SEGRETARIO