Pubblicato il 17/03/2026

N. 00684/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01152/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1152 del 2025, proposto da Area 4 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Davide De Caro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Roberta Cannarozzo Fazzari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per l'annullamento:

del bando, pubblicato sull'Albo Pretorio dell'Ente Civico dal 29.05.2025 al 13.06.20256, con il quale il Comune di Palermo ha indetto la “ procedura ad evidenza pubblica per l'assegnazione delle superfici pubblicitarie sul suolo pubblico ai sensi dell'art. 43 del Regolamento sulla Pubblicità e sulle Pubbliche Affissioni e dell'art. 53 del Regolamento per l'applicazione del Canone Patrimoniale di concessione del suolo pubblico e di  autorizzazione o esposizione pubblicitaria per la durata di anni 10 ”;

- di tutti gli elaborati allegati al predetto bando, con particolare (ma non esclusivo) riferimento al Disciplinare di gara e al Disciplinare tecnico;

- di ogni altro atto ad essi preordinato, presupposto, conseguenziale e/o connesso, e comunque lesivo dei diritti ed interessi della ricorrente, con particolare riferimento, ove occorra, alle Determinazioni Dirigenziali n. 12431 del 24.11.2021 e n. 12794 del 1.12.2021, alla Delibera C.C. n. 93 dell'8.10.2015, così come modificata ed integrata dalle Deliberazioni C.C. n. 35 del 15.10.2020 e n. 244 del 28.7.2021, al Regolamento CUP in parte qua (approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 244 del 28.07.2021), nonché al Regolamento sulla Pubblicità e relativi allegati, in parte qua, e al Piano Generale degli Impianti Pubblicitari e relativi  allegati, in parte qua , approvati con deliberazione C.C. 8.10.2015, n. 93, come da ultimo modificata dalla già citata deliberazione C.C. 35/2020;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 la dott.ssa EL HA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’atto introduttivo, ritualmente notificato e depositato, parte ricorrente è insorta avverso la procedura ad evidenza pubblica per l’assegnazione delle superfici e spazi pubblicitari sul suolo pubblico indetta dal Comune di Palermo con gli atti in epigrafe indicati.

La procedura in esame è stata bandita in applicazione del regolamento CUP e del Regolamento comunale sulla pubblicità e le pubbliche affissioni (comprensivo del piano generale degli impianti pubblicitari, in seguito PGIP) ed in particolare:

- dell’art. 53, comma 2, del Regolamento CUP, approvato con deliberazione C.C. n. 244 del 28.7.2021 secondo cui “ in sede di prima assegnazione le superfici pubblicitarie previste dal predetto Piano verranno messe a bando per macro lotti e secondo il criterio del massimo rialzo sull’importo a base d’asta, calcolato secondo le tariffe di cui al presente regolamento; gli aggiudicatari, prima di procedere alle esposizioni pubblicitarie, avranno l’obbligo di produrre per ciascun lotto i progetti di collocazione degli impianti secondo le tipologie e quantità previste dal Piano. I provvedimenti autorizzativi dell’esposizione verranno rilasciati solo dopo l’accertamento della rispondenza di tali progetti ai parametri fissati dal Piano e alla verifica della conformità di essi alle normative specifiche di settore, al Codice della Strada - e relativo Regolamento di Esecuzione - e ai vincoli imposti ai sensi del Codice dei Beni Culturali ”;

- dell’art. 43 del Regolamento comunale sulla pubblicità e le pubbliche affissioni approvato con deliberazione C.C. n. 93 dell’8.5.2015, integrata ed aggiornata dalla deliberazione C.C. n. 35 del 14.5.2020, secondo cui: “ la superficie pubblicitaria prevista dal piano nei singoli lotti verrà assegnata al soggetto aggiudicatario della gara. Poiché verranno messi a gara gruppi di lotti di cui alla procedura di accorpamento anzidetta, il soggetto che si aggiudicherà uno dei gruppi di lotti messi a bando diventerà titolare della quantità di superficie pubblicitaria relativa ”.

Il Comune ha quindi suddiviso, seguendo le indicazioni dettate in sede regolamentare (cfr. l’art. 43 del regolamento della pubblicità e l’art. 6 del PGIP), la superficie comunale in 14 macrolotti e per l’aggiudicazione di ciascun lotto, in sede di gara, ha previsto la selezione in base al criterio del massimo rialzo percentuale sul canone annuo posto a base d’asta del macrolotto per il quale si concorre. L’assegnazione dello spazio demaniale riguarda unicamente la “ pubblicità effettuata con impianti o manufatti di carattere stabile ”.

2. L’impugnazione è affidata ai seguenti motivi di diritto.

2.1. “ Violazione dell’art. 97 della Costituzione – violazione del principio di buon andamento della p.a. - violazione del principio di affidamento e dei principi di trasparenza e parità di trattamento – violazione dell’art. 4 del d.lgs. 50/2016 – eccesso di potere per irragionevolezza” , atteso che le regole di partecipazione alla procedura non sono né chiare né complete, stante l’inadeguatezza del richiamo agli atti regolamentari del Comune contenuto nella lex specialis .

Il link a cui rinvia l’art. 4.2 del capitolato di gara ( rectius disciplinare tecnico) relativo alla delibera C.C. n. 35 del 14.05.2020 non consente ai concorrenti di conoscere le norme tecniche ambientali del PGIP in relazione all’azzonamento del territorio cittadino, i criteri di dimensionamento, i criteri generali di installazione degli spazi, le caratteristiche generali degli impianti e l’ubicazione di essi e neppure le tavole con cui il Comune avrebbe individuato gli spazi ove collocare gli impianti per le affissioni pubbliche nelle c.d. “zone rosse”.

Pertanto, l’impossibilità di ricavare dagli atti di gara le informazioni citate rende impossibile la formulazione di un’adeguata e seria offerta economica.

2.2 “ Violazione dell’art. 97 della Costituzione e violazione del principio di buon andamento della p.a. sotto altro profilo – violazione dei principi generali in tema di contratti pubblici – indeterminatezza dell’oggetto ed antieconomicità del contratto - eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità ed ingiustizia manifeste ”, atteso che, quanto alla localizzazione degli impianti, la valutazione di fattibilità in concreto del progetto dell’offerente è rimessa ai tecnici comunali successivamente all’aggiudicazione.

In assenza di una completa pianificazione territoriale “a monte” in ordine all’esatta ubicazione degli impianti, l’oggetto del contratto è incerto ed indeterminato e diventa impossibile effettuare al momento della presentazione dell’offerta una stima della convenienza economica alla partecipazione alla gara .

2.3. “ Violazione dell’art. 97 della Costituzione e violazione del principio di buon andamento della p.a. sotto altro profilo – violazione dei principi generali in tema di gare pubbliche; infungibilità ed incomparabilità delle offerte ”, atteso che, mancando nella lex specialis l’indicazione dei requisiti minimi prestazionali degli impianti, diventa impossibile confrontare tra loro le offerte dei partecipanti alla procedura .

2.4. “ Violazione dell’art. 97 della Costituzione sotto altro profilo – violazione della legge 190/2012 ”, atteso che l’assenza di pianificazione territoriale “a monte” in ordine all’esatta ubicazione degli impianti e l’omessa indicazione dei requisiti minimi prestazionali lascia una discrezionalità ai funzionari e alla commissione tecnica sulla valutazione della proposta progettuale dell’aggiudicatario talmente ampia da violare la normativa anticorruzione.

2.5. “ Illegittimità in via derivata per illegittimità degli atti presupposti (con vizi da far valere anche in via diretta) ”.

Il regolamento CUP e il Regolamento sulla Pubblicità, insieme al Piano Generale degli Impianti Pubblicità, sono stati impugnati per vizi propri che incidono, in via derivata, sulla legittimità dell’impugnata lex specialis , in particolare:

2.5.1. “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione e dell’art. 1, c. 821 l. n. 160/2019 – Eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica ”, atteso che gli artt. 2, 3 e 53 del Regolamento CUP operano un richiamo generalizzato a numerosi altri regolamenti e ciò viola l’art. 1, c. 821, della L. 160/19, che consente di richiamare solo il Piano Generale degli Impianti pubblicitari e impone di adottare un unico regolamentare contenente l’indicazione chiara e completa dei procedimenti volti ad ottenere i titoli abilitanti per poter installare e sfruttare commercialmente gli impianti pubblicitari e una precisa indicazione in ordine alle superfici da destinare all’attività pubblicitaria;

2.5.2. “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 23 d.gls. n. 285/1992 e dell’art. 36 del Regolamento sulla pubblicità del 2015 – Eccesso di potere per contraddittorietà, indeterminatezza, irragionevolezza, perplessità e sviamento dalla causa tipica ”, atteso che l’art. 53 del regolamento CUP è in contrasto con le previsioni dell’art. 23, c. 6, del Codice della Strada che impongono di individuare ex ante i siti ove collocare i singoli impianti pubblicitari; esso viola anche le omologhe previsioni dell’art. 36, c. 1, del Regolamento sulla pubblicità del 2015, che demanda al PGIP tale pianificazione;

2.5.3. “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della costituzione; eccesso di potere per irragionevolezza e sviamento dalla causa sotto altro profilo ”, atteso che l’individuazione dei siti ove collocare gli impianti doveva essere preventivamente condivisa con la Soprintendenza ai beni culturali, per verificare la compatibilità dei siti con le previsioni del d.lgs. n. 42/2004.

2.5.4. “ Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 23 del d. l. vo n. 285 del 1992; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 821, della l. 160/19 sotto altro profilo. eccesso di potere per contraddittorietà, indeterminatezza, perplessità e sviamento della causa sotto altro profilo ”, atteso che, negli allegati tecnici al Piano generale degli impianti pubblicitari (quale per esempio l’abaco degli impianti) non sono indicate le modalità di collocazione e di installazione degli impianti pubblicitari che sono identificati solo per tipologia e dimensioni.

2.5.5. “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della costituzione sotto altro profilo ancora; eccesso di potere per sviamento dalla causa sotto altro profilo ancora.”, atteso che gli allegati tecnici al PGIP contengono la previsione di accorpamento dei lotti in 14 macrolotti, il cui numero è talmente elevato da creare un nocumento al rapporto concorrenziale tra gli operatori del settore atteso il notevole abbassamento dei valori a cui, di conseguenza, vengono offerti in gara.

3. Il Comune intimato, si è costituito in giudizio con una memoria di mera forma alla quale sono state allegate (scarne) note sulla procedura sub iudice provenienti dall’ufficio Suap dell’Ente locale.

4. All’udienza pubblica del 21 novembre 2025, il Collegio, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., ha dato avviso alle parti su possibili profili di parziale inammissibilità del ricorso, in caso di mancata partecipazione alla gara, quanto ai motivi che non attengono a previsioni della lex specialis che asseritamente rendano impossibile la presentazione dell'offerta. Il Collegio ha, altresì, disposto un rinvio della trattazione, disponendo a verbale i seguenti incombenti istruttori in vista della successiva trattazione del merito: (a) onerare la parte ricorrente di documentare se è stata presentata offerta per la gara in itinere ; (b) onerare la parte resistente di documentare lo stato della procedura e produrre l'elenco dei partecipanti.

5. All’udienza pubblica del 29 gennaio 2026 parte ricorrente ha dichiarato di non aver presentato domanda di partecipazione alla procedura; inoltre ha richiamato le sentenze del T.a.r. Palermo, sez. I, n. 2485 del 28.8.2024 e n. 313 del 6.2.2025, che hanno annullato in parte il Regolamento CUP, nonché la sentenza n. 262 del 22.1.2026, resa in sede di giudizio di ottemperanza, chiedendo al Collegio di valutare l'applicabilità al caso sub iudice dei principi ivi espressi.

All’esito della discussione la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il via preliminare, il Collegio conferma la parziale inammissibilità del ricorso.

Tenuto conto della mancata partecipazione della ricorrente alla gara, sussiste l’interesse ad agire in giudizio solo con riferimento alle censure aventi ad oggetto le previsioni di gara che determinerebbero l’impossibilità di formulare l’offerta in quanto equiparabili a “clausole escludenti”.

Sul tema dell’interesse all’impugnazione del bando di gara si richiama quanto efficacemente affermato nella sentenza T.a.r. Palermo, sez. III, n. 3032 dell’11.10.2023: “ I bandi di gara e di concorso e le lettere di invito vanno normalmente impugnati unitamente agli atti che di essi fanno applicazione, dal momento che sono questi ultimi a identificare in concreto il soggetto leso dal provvedimento e a rendere attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva dell’interessato. Possono tuttavia essere enucleate delle eccezioni a tale principio generale, individuandosi taluni casi in cui deve essere impugnato immediatamente il bando di gara, nonché particolari fattispecie in cui a tale impugnazione immediata deve ritenersi legittimato anche colui che non ha presentato domanda di partecipazione ”; la pronuncia prosegue sul carattere escludente affermando che “ la prevalente giurisprudenza amministrativa offre peraltro una interpretazione alquanto elastica della nozione di clausola di natura escludente, ammettendo l’immediata impugnazione non solo delle clausole della lex specialis afferenti ai requisiti soggettivi (in quanto volte a fissare restrittivamente i requisiti di ammissione alla gara), ma anche di quelle afferenti alla formulazione dell’offerta, sia sul piano tecnico che economico, laddove rendano realmente impossibile la presentazione di una offerta, e tali devono considerarsi (cfr. tra tante T.A.R. Lombardia-Milano sez. IV, 04/10/2022, n. 2178):

1) le clausole impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati;

2) le regole che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile;

3) le disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica;

4) le condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente ”.

Seguendo tale traccia sono da considerarsi ammissibili i motivi 1, 2 e 3, nonché 5.1., 5.2, 5.3 e 5.4 ricollegati alla asserita impossibilità di formulare l’offerta.

Al contrario, sono inammissibili i motivi 4 e 5.5 atteso che quanto alla paventata (per non dire fantasiosa) violazione delle norme anticorruzione e alla (generica) contestazione sul numero dei macrolotti non viene chiarito nemmeno in astratto in che modo sia impedito al ricorrente di poter partecipare alla gara.

2. Sempre in via preliminare, quanto alla pretesa applicabilità al caso sub iudice dei principi espressi nelle sopraccitate sentenze della Sez. I, si osserva che, in disparte il fatto che non sono state tempestivamente dedotte specifiche censure sul punto, essendosi la parte ricorrente limitata ad un richiamo in sede udienza, in ogni caso detti principi non sono conferenti.

Invero, si osserva che:

- con le sentenze del T.a.r. Palermo, sez. I, n. 2485 del 28.8.2024 e n. 313 del 6.2.2025, su ricorsi proposti al fine di contestare la determinazione del canone patrimoniale di concessione di area demaniale, è stato annullato, per difetto di istruttoria, il regolamento CUP nella parte in cui “ ha impiegato in maniera illegittima la discrezionalità conferitale dal comma 817 della legge n. 160/2019, in quanto […] ha determinato il CUP: a) senza in alcun modo determinare la soglia del gettito conseguito nel 2020; b) senza spiegare le modalità attraverso le quali ha ricalcolato il canone patrimoniale sulle occupazioni di suolo pubblico permanenti dei beni immobili di proprietà comunale; c) senza effettuare alcuna previsione circa gli incassi che conseguirà con l’entrata in vigore del regolamento impugnato ”;

- con la sentenza n. 262 del 22.1.2026 (in sede di ottemperanza alla sentenza n. 2485/2024), è stata annullata la successiva deliberazione del Consiglio Comunale di Palermo n. 97 del 26 giugno 2023, di “ Modifica del “Regolamento per l'applicazione del canone patrimoniale di concessione del suolo pubblico e di autorizzazione o esposizione pubblicitaria (legge 160/2019, Articolo 1, commi 816-836 e 846-847) ”, per inottemperanza ai principi già espressi dal Tribunale.

E’ evidente che le sentenze citate attengono al limitato profilo della determinazione del canone patrimoniale di concessione di suolo pubblico – previsto dall’art. 24 del Regolamento CUP, il quale differisce, peraltro, dal canone per le esposizioni pubblicitarie, di cui all’art. 25 - il quale non rileva nel presente giudizio, il cui thema decidendum attiene alla presunta indeterminatezza dell’oggetto della procedura ad evidenza pubblica (in relazione alla localizzazione e alle caratteristiche degli impianti pubblicitari messi a gara) e non l’importo a base d’asta, comunque non calcolato in applicazione dell’art. 24 del Regolamento.

3. Nel merito il ricorso è infondato.

3.1. Quanto al primo motivo, osserva il Collegio che “ parte ricorrente non ha dedotto l’irreperibilità dei documenti in questione sul sito dell’ente o presso gli uffici del medesimo, ma semplicemente la loro indisponibilità sul link indicato – circostanza, questa, che non può di certo costituire un vizio di legittimità del bando ” (così T.a.r. Sicilia - Palermo, sez. III, sentenza n. 3843 del 22.12.2023).

3.2. Quanto al secondo ed al terzo motivo di ricorso, giova, innanzitutto, chiarire quale sia la scansione temporale della procedura relativa all’assegnazione degli impianti pubblicitari.

L’art. 53, comma 2, del regolamento CUP, sulla cui base è stata indetta la gara di cui trattasi, recita: “ In sede di prima assegnazione le superfici pubblicitarie previste dal predetto Piano verranno messe a bando per macro lotti e secondo il criterio del massimo rialzo sull’importo a base d’asta, calcolato secondo le tariffe di cui al presente regolamento; gli aggiudicatari, prima di procedere alle esposizioni pubblicitarie, avranno l’obbligo di produrre per ciascun lotto i progetti di collocazione degli impianti secondo le tipologie e quantità previste dal Piano. I provvedimenti autorizzativi dell’esposizione verranno rilasciati solo dopo l’accertamento della rispondenza di tali progetti ai parametri fissati dal Piano e alla verifica della conformità di essi alle normative specifiche di settore, al Codice della Strada - e relativo Regolamento di Esecuzione - e ai vincoli imposti ai sensi del Codice dei Beni Culturali ”.

È evidente quindi che la norma individua due fasi:

(a) una prima fase nella quale, attraverso un rapporto concessorio, viene attribuita a diversi operatori economici, attraverso una gara ad evidenza pubblica, la disponibilità del diritto di superficie corrispondere a porzioni di territorio comunale nell’ambito del quale viene definito di massima il numero di impianti istallabili e i connessi metri quadri potenzialmente utilizzabili;

(b) una seconda fase strettamente autorizzatoria, disciplinata dall’art. 23, comma 4, Codice della strada e dal regolamento di attuazione del Codice della strada, approvato con d.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495, agli artt. 47 e ss. (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, n. 6175 del 30.10.2018), nella quale sono individuati i singoli impianti pubblicitari e rilasciati i singoli titoli autorizzatori.

La procedura di gara oggetto di gravame è espressione della prima fase (a) e l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, n. 5 del 25.2.2013, ne ha chiarito la natura e gli scopi.

“ In fatto la collocazione degli impianti pubblicitari commerciali su aree pubbliche urbane, che qui interessa, è vincolata dalla naturale limitatezza degli spazi disponibili all’interno del territorio comunale, ulteriormente ristretta per effetto dei vincoli sia di viabilità sia di tutela dei beni culturali gravanti sul territorio. Ciò motiva la statuizione di cui all’art. 3, comma 3, del citato d.lgs. n. 507 del 1993, per cui ciascun Comune “deve” determinare, oltre la tipologia, anche “la quantità” degli impianti pubblicitari e approvare un “piano generale degli impianti”, con la delimitazione della superficie espositiva massima dei diversi tipi di impianti (nella prassi ripartita tra le zone del territorio urbano), definendosi con ciò un mercato contingentato.

La normativa sulla installazione degli impianti a tutela della sicurezza stradale, e dei valori culturali, si raccorda così a quella ulteriore basata sul presupposto, necessitato e condizionante, del contingentamento dell’attività in questione poiché comportante l’uso di una risorsa pubblica scarsa qual è il suolo pubblico.

Si configura con ciò un rapporto tra l’ente locale e il privato il cui modello di riferimento, alla luce della sua qualificazione sostanziale, è quello concessorio “atteso che è giustappunto una concessione di area pubblica il provvedimento iniziale che conforma il rapporto” (Cons. Stato, n. 529 del 2009 citata), potendo disciplinare il regolamento comunale anche “le modalità per ottenere il provvedimento per l’installazione” (art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 507 del 1993), confluendo nel quadro di tale rapporto, di conseguenza, la regolazione unitaria dei profili di tutela della sicurezza stradale e dei valori culturali.

Ciò rilevato ritiene l’adunanza plenaria che sia corretto allocare l’uso degli spazi pubblici contingentati con gara, dovendosi altrimenti ricorrere all’unico criterio alternativo dell’ordine cronologico di presentazione delle domande accoglibili, che è di certo meno idoneo ad assicurare l’interesse pubblico all’uso più efficiente del suolo pubblico e quello dei privati al confronto concorrenziale.

Il procedimento di gara non contrasta infatti con la libera espressione dell’attività imprenditoriale di cui si tratta, considerato, in linea generale, che la procedura ad evidenza pubblica è istituto tipico di garanzia della concorrenza nell’esercizio dell’attività economica privata incidente sull’uso di risorse pubbliche e che, in particolare, la concessione tramite gara dell’uso di beni pubblici per l’esercizio di attività economiche private è istituto previsto nell’ordinamento, essendo perciò fondata la qualificazione della gara come strumento per assicurare il principio costituzionale della libera iniziativa economica anche nell’accesso al mercato degli spazi per la pubblicità (Cons. Stato, V, n. 529 del 2009, cit; cfr. anche VI, 9 febbraio 2011, n. 894 )”.

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia, con la sentenza n. 306 del 16.3.2022, ha chiarito ulteriormente che nel caso di procedure analoghe a quella del caso di specie “ oggetto del rapporto negoziale non è un servizio pubblico reso all’utenza (i cittadini non ricevono un’utilità per ottenere la quale pagano una qualche forma di corrispettivo) per la soddisfazione di interessi generali o comunque per le finalità ritenute meritevoli di tutela e di cui l’Amministrazione abbia ritenuto di farsi carico e di erogare o comunque di gestirne l’erogazione. Piuttosto la finalità della concessione è il miglior utilizzo di un bene pubblico (lo spazio pubblicitario), al fine di ricavarne la maggiore valorizzazione possibile in termini finanziari, con il vincolo, derivante dall’oggetto della concessione di beni, di utilizzare lo spazio per fini pubblicitari.

In tale contesto le società concessionarie svolgono l’attività pubblicitaria a vantaggio di terzi erogando una prestazione tipicamente oggetto di un mercato concorrenziale e rispetto alla quale l’Ente pubblico si limita a offrire uno spazio ulteriore per la relativa erogazione .”.

In definitiva, “ il godimento del bene, e i vincoli che questo comporta, costituisce proprio l’oggetto principale del contratto ” di concessione posto a gara, anche nel caso di specie.

La prima fase (a), pertanto, è caratterizzata dalla necessità di garantire l’interesse pubblico all’accesso in regime concorrenziale a un bene pubblico naturalmente contingentato, quali sono le superfici pubblicitarie sul territorio comunale, per poter creare ordine e omogeneità nella successiva fase autorizzativa (b) dei singoli impianti.

Soprattutto su territori urbani particolarmente estesi, se non si procedesse seguendo lo schema bifasico, la procedura di rilascio dei titoli autorizzativi riferiti ai singoli impianti pubblicitari prevista dal Codice della strada risentirebbe di una parcellizzazione e farraginosità del tutto contraria al principio di efficienza e buon andamento della p.a. che altererebbe sensibilmente il rapporto concorrenziale tra gli operatori economici che operano nel mercato di riferimento.

3.3. Venendo al caso di specie, parte ricorrente muove le proprie argomentazioni da un presupposto errato, giustapponendo e, in definitiva, confondendo le due fasi descritte dalla scansione procedimentale di cui all’art. 53 del regolamento CUP.

Sottoponendo al Collegio il thema decidendum che attiene alla presunta indeterminatezza dell’oggetto e alla conseguente impossibilità di formulare l’offerta, parte ricorrente pretende di applicare la definizione di oggetto tipica del rapporto autorizzatorio (fase b), riferita al singolo e individuato impianto pubblicitario, anziché quella coerente con il rapporto concessorio (fase a).

L’oggetto del contratto di concessione sub iudice è descritto nell’art. 2 del disciplinare di gara (conformemente al bando – v. Sezione II):

“ L’oggetto dell’affidamento riguarda l’assegnazione delle superfici pubblicitarie sul suolo pubblico dei 14 macrolotti, come previsto dall’art. 43 del vigente Regolamento Comunale sulla Pubblicità e sulle Pubbliche Affissioni e dall’art. 53 c. 2 del Regolamento per l’Applicazione del Canone Patrimoniale di Concessione del Suolo Pubblico e di Autorizzazione o Esposizione Pubblicitaria.

Gli impianti oggetto del presente bando sono esclusivamente quelli di cui all’art. 3 c. 3 lett. a) del Regolamento, escludendosi tutte le altre forme di pubblicità.

L’assegnazione consiste nella POSSIBILITÀ DI COLLOCARE IMPIANTI PUBBLICITARI [n.d.r.] nei limiti di numero, tipologia e superficie fissati dal piano generale degli impianti pubblicitari (p.g.i.p.) del Comune di Palermo, nei singoli lotti individuati e ricompresi nei 14 accorpamenti giusta Delibera del Consiglio Comunale n. 93 del 08/10/2015 e successive modifiche ed integrazioni, approvate con Deliberazione C.C. n. 35 del 15/05/2020, n. 244 del 28/07/2021, n. 97 del 26/06/2023 e n. 144 del 05/07/2023. Per la descrizione degli accorpamenti dei lotti si rimanda alla predetta delibera e al Disciplinare Tecnico allegato. L’affidamento è suddiviso nei seguenti macrolotti:

[N.D.R. segue tabella con indicazione per ognuno dei 14 macrolotti del numero totale di impianti presenti, della loro superficie tortale e del relativo importo canone annuo posto a base d’asta] .

L’importo degli oneri per la sicurezza da interferenze è pari a zero in quanto non è presente personale

comunale.

La consistenza dei lotti, relativa alle strade componenti ciascun macrolotto, è specificata nell’allegato al Disciplinare Tecnico “Consistenza dei lotti”.

I lotti sono stati elaborati sulla base della suddivisione del territorio in 8 zone (rossa, arancione, gialla, azzurra, rosa, viola, grigia e verde) come individuata nel Piano Generale degli Impianti Pubblicitari, e individuati secondo criteri di salvaguardia e tutela attiva e secondo criteri di progettualità e di innovazione. La suddivisione in zone è stata effettuata in base a criteri connessi da un lato alla successione cronologica del processo di espansione del centro abitato della città di Palermo, a partire dai nuclei storici, dall’altro alla individuazione dei caratteri di omogeneità ambientale del tessuto urbano.

Per quanto riguarda le aree sottoposte a tutela monumentale e paesaggistica, nonché le aree ubicate all’interno del Centro Storico, si rimanda alla definizione di un apposto accordo con la Sopraintendenza BB.CC.AA. al fine di stabilire tipologia, dimensioni, tecnologia, ecc., compatibili con la storicità dei luoghi.

Si precisa che, qualora i confini tra i lotti ricadano su una strada, il limite del lotto deve intendersi posto sulla linea di mezzeria della carreggiata, indipendentemente da eventuali imprecisioni di tipo grafico. Fanno eccezione le aree relative al macrolotto 14 che, includendo esclusivamente nodi e corridoi di scorrimento, comprendono entrambi i lati delle strade, i quali sono quindi esclusi dai macrolotti confinanti .”.

Osserva il Collegio che la descrizione dell’oggetto del contratto di concessione come “ possibilità di collocare impianti pubblicitari nei limiti di numero, tipologia e superficie fissati dal Piano Generale Degli Impianti Pubblicitari (P.G.I.P.) del Comune di Palermo ” è, quindi, coerente con il fatto che la gara sub iudice corrisponde alla fase “ di prima assegnazione delle superfici pubblicitarie ” (a) (cfr. art. 53, comma 2, primo periodo del regolamento CUP). La previsione della “ possibilità ” va interpretata alla luce della fase successiva (b), nella quale, dopo che sono stati valutati in concreto i progetti esecutivi dei singoli aggiudicatari, avviene il rilascio dei “ provvedimenti autorizzativi dell’esposizione ” .

Di contro, la prospettazione di parte ricorrente secondo cui in assenza di pianificazione territoriale “a monte” in ordine all’esatta ubicazione e alle specifiche caratteristiche degli impianti, non sarebbe possibile presentare l’offerta, non tiene conto dell’oggetto della gara, come descritto nell’art. 2 del disciplinare di gara e ulteriormente specificato nell’art. 4 del disciplinare tecnico nel quale viene riportata “ la tabella contenente numero e superficie massima di impianti per ciascun macrolotto nonché numero e superficie degli impianti da mettere a disposizione dell’Amministrazione Comunale ”.

Di tutta evidenza, parlando di “ superficie massima ” di impianti, la procedura riguarda la fase di “ prima assegnazione ” (a) nell’ambito della quale si mette all’asta la concessione di un’area di territorio comunale allo scopo di collocare impianti pubblicitari, il cui dettaglio verrà valutato dal Comune in base a un progetto sottoposto successivamente all’aggiudicazione della superficie, seppure prima della stipula del contratto di concessione (cfr. art. 17 del disciplinare di gara il quale indica la scansione procedimentale in seno alla fase a).

Solo nella fase di autorizzazione all’istallazione dei singoli impianti pubblicitari (b), come da progetto, dovranno essere poi definiti puntualmente fattori quali caratteristiche e connotati precisi attinenti alla loro messa in posa.

Tali aspetti, decisivi in fase esecutiva, oltre ad essere delineati in linea di massima fin dal regolamento PGIP (cfr. art. 8 “ criteri generali di installazione ” e art. 11 “ caratteristiche generali degli impianti ”), e ad essere richiamati dalla lex specialis (cfr. art. 4.3. del disciplinare tecnico, il quale “ precisa che, qualora i confini tra i lotti ricadano su una strada, il limite del lotto deve intendersi posto sulla linea di mezzeria della carreggiata, indipendentemente da eventuali imprecisioni di tipo grafico. Fanno eccezione le aree relative al lotto 14 che, includendo esclusivamente nodi e corridoi di scorrimento, comprendono entrambi i lati delle strade, i quali sono quindi esclusi dai lotti confinanti ”), sono oggetto del vaglio discrezionale tecnico dell’Amministrazione comunale nella fase di “ validazione ” del progetto, anche in considerazione di eventuali vincoli dettati dal Codice della Strada o di competenza della Sovraintendenza, come espressamente previsto dall’art. 5.3 del disciplinare tecnico, secondo cui “ i progetti di collocazione impianti saranno oggetto di valutazione da parte di una Commissione Tecnica che dovrà accertare la rispondenza degli impianti ai parametri fissati dal Piano, la conformità alle normative specifiche di settore e la non sussistenza nei siti di collocazione proposti di vincoli dettati dal Codice della Strada e dal suo Regolamento di attuazione e/o dalla Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali ” e dall’art. 5.4, che recita: “ Se tutti gli impianti di cui al progetto presentato dal soggetto saranno approvati, ne verrà data comunicazione formale allo stesso e verranno rilasciati i corrispondenti provvedimenti autorizzativi. Qualora alcuni degli impianti del progetto non dovessero essere approvati, l’Ufficio trasmetterà comunicazione formale al soggetto con le motivazioni del diniego. Entro 20 giorni dal ricevimento del diniego, il soggetto aggiudicatario potrà produrre una nuova ipotesi di collocazione per detti impianti che verrà esaminata dalla Commissione sopradetta ”.

In definitiva, con l’aggiudicazione definitiva della superficie pubblicitaria (e stipula del contratto di concessione) (a), l’operatore economico si assicura la possibilità di presentare progetti di posa di impianti pubblicitari per quell’area di territorio comunale corrispondete al macrolotto per il quale ha proposto l’offerta, in base all’articolata disciplina del disciplinare di gara, al fine di poter ottenere successivamente le corrispondenti autorizzazioni (b).

Nella prima fase concessoria (a), sub iudice , l’operatore economico non è tenuto ad effettuare una valutazione puntuale della possibilità e della remunerabilità della posa di ciascun impianto pubblicitario, ma gli è richiesto di operare una valutazione di massima sul proprio interesse imprenditoriale ad assicurarsi la possibilità di collocare impianti in quel macrolotto, avendo riguardo alle sue caratteristiche in termini di localizzazione e centralità. La possibilità di ottenere il maggior vantaggio possibile dalla concessione dipenderà dalla capacità organizzativa e professionale del singolo operatore aggiudicatario che potrà elaborare il progetto migliore per poter sfruttare appieno il potenziale dell’area ottenuta in concessione secondo il numero massimo di impianti e la superficie totale previsti dal bando per quel macrolotto.

Si sottolinea, peraltro, che le peculiarità che caratterizzano il rapporto concessorio escludono che la remunerabilità sia un carattere essenziale del contratto di concessione di bene pubblico.

Le peculiarità della fase concessoria ad evidenza pubblica (a) sono confermate dal criterio scelto (e non contestato) per l’individuazione del prezzo posto a base d’asta “ determinato nella percentuale del 20% della somma dei prodotti tra la media delle tariffe previste per le varie tipologie di impianti di cui alla tab. 3 e tab. 8 Allegato C […] e il numero di impianti previsti in ogni singolo lotto componente il macrolotto ”. Per come descritto, il criterio rappresenta un valore indicativo e estimativo, seppur riferito a presupposti oggettivi e predeterminati. L’aggiudicazione è prevista sulla base del solo rialzo più alto, escludendo, coerentemente alla definizione dell’oggetto della concessione, la presentazione di alcuna offerta tecnica.

La procedura sub iudice è destinata a individuare, attraverso l’asta al massimo rialzo, un equo criterio di assegnazione in concessione di spazi pubblicitari contingentati. Se in sede di partecipazione alla gara fosse richiesto un maggior grado di tecnicità e progettualità in termini di definizione dell’oggetto con riferimento all’istallazione dei singoli impianti pubblicitari (con la relativa indicazione nella lex specialis dell’ubicazione e delle precise caratteristiche dei singoli impianti), i connotati del rapporto concessorio (a) verrebbero stravolti fino a sovrapporlo alla fattispecie di affidamento di servizio pubblico nel quale può trovare spazio il criterio della migliore offerta o di quella economicamente più vantaggiosa (con la previsione della valutazione di una “offerta tecnica”).

Peraltro, l’oggetto del contratto di concessione degli spazi pubblici è correttamente definito dalla lex specialis anche sotto il profilo dell’accorpamento del territorio comunale in macrolotti, lungi dal richiamare una scelta arbitraria e svincolata da parametri oggettivi come sostenuto da parte ricorrente. Tale accorpamento, oltre ad essere previsto dall’art. 43 del regolamento della pubblicità e dall’art. 6 del PGIP (che delinea e identifica il rapporto tra il singolo lotto e la zona in cui ricade, indicando precisi coefficienti di zona), è reso intellegibile nella sua definizione dall’art. 2 del disciplinare di gara quando afferma che i lotti sono stati “individuati secondo criteri di salvaguardia e tutela attiva e secondo criteri di progettualità e di innovazione. La suddivisione in zone è stata effettuata in base a criteri connessi da un lato alla successione cronologica del processo di espansione del centro abitato della città di Palermo, a partire dai nuclei storici, dall’altro alla individuazione dei caratteri di omogeneità ambientale del tessuto urbano ”.

Da ultimo, il Collegio si richiama a quanto esaustivamente espresso, riguardo a una fattispecie del tutto analoga, da questo Tribunale, sez. III, sentenza n. 3843 del 22.12.2023, condividendone le considerazioni, “ Quanto al rilievo relativo alla mancanza di una prevedibilità certa del numero di impianti pubblicitari che si potranno installare, il collegio rileva che la previsione, contenuta nel bando, di una fase di valutazione, da parte dell’amministrazione, ed eventuale rimodulazione del progetto di localizzazione degli impianti pubblicitari – inevitabile, a fronte dell’utilizzo di suolo pubblico – non può dirsi irragionevole o contrastante con il principio di buona amministrazione.

In un caso analogo al presente, invero, si è ritenuto: “la circostanza che “l’aggiudicataria non ha alcuna certezza di poter istallare il numero massimo ivi previsto” e di “ottenere i nulla osta e le autorizzazioni” concerne, per un verso, l’alea insita in tutte le procedure di gara, per altro verso, il legittimo limite rinveniente dall’ordinamento vigente all’esercizio delle connesse attività” (Cons. Stato, sez. V, 24 febbraio 2020, n.1374 ).”.

3.4. Da quanto detto discende l’infondatezza delle doglianze di cui al secondo ed al terzo motivo.

4. Parte ricorrente ha poi dedotto, nel quinto motivo di ricorso (5.1, 5.2, 5.3 e 5.4), doglianze proprie riferite, in via principale, all’illegittimità del Regolamento CUP, approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 244/2021, e del Regolamento sulla Pubblicità e del Piano Generale degli Impianti Pubblicità.

Queste sono infondate, per le seguenti ragioni.

4.1. Le norme regolamentari enucleano quale sia il procedimento volto ad ottenere la concessione delle superfici, prima, e i titoli autorizzativi, poi, per poter installare e sfruttare commercialmente gli impianti pubblicitari e contengono una precisa indicazione in ordine alle tipologie e al numero degli impianti autorizzabili, nonché alle superfici da destinare all’attività pubblicitaria, prevedendo la suddivisione del territorio comunale in lotti; pertanto, nessuna violazione vi è dell’art. 1, co. 821 della legge 160/2019 , che non impone necessariamente l’adozione di un unico regolamento, né prevede “ la necessità di indicare le caratteristiche qualitative e tecniche minime, né tali previsioni sono indirettamente imposte dai principi in materia di pubbliche forniture, invocati in ricorso, posto che, come si è detto, la procedura in esame ha tutt’altra natura ” (cfr. T.a.r. Palermo, sez. III, sentenza n. 3843 del 22.12.2023, cit.);

4.2. L’art. 53 del regolamento CUP non è in contrasto con le previsioni dell’art. 23, c. 6, del Codice della Strada e con quelle dell’art. 36, c. 1, del Regolamento sulla pubblicità del 2015, perché queste previsioni non impongono di individuare prima dell’assegnazione delle superfici demaniali i siti ove collocare i singoli impianti pubblicitari; ancora una volta il ricorrente confonde la fase concessoria (a) e la fase autorizzativa (b), atteso che la definizione e il rilascio dei singoli titoli autorizzativi è tipicamente attività propria della seconda.

4.3. Per quanto attiene al ruolo che deve ricoprire la Soprintendenza nella valutazione dell’istallazione dei singoli impianti, come si è visto al punto 4.1., non è un profilo che la normativa di rango primario richiede necessario disciplinare nella normativa di rango secondario. Il regolamento, legittimamente e razionalmente, non contempla una preventiva fase di interlocuzione con la Soprintendenza la quale è previsto sia interpellata nella fase di validazione dei progetti, ai sensi dell’art. 5.3. del disciplinare di gara.

4.4. L’indicazione degli impianti negli allegati tecnici del PGIP esclusivamente per tipologia e dimensioni, infine, è conforme al contenuto minimo che la normativa primaria prevede per l’atto regolamentare, come indicato al punto 4.1.. Nessuna indicazione normativa, infatti, prevede che si debbano indicare modalità di collocazione o esecutive nel regolamento che, del tutto razionalmente, demanda la valutazione tecnica di questi aspetti di dettaglio operativo alla fase successiva all’assegnazione delle superfici demaniali.

In conclusione anche questi motivi sono infondati.

5. Per le superiori ragioni, il ricorso va dichiarato in parte inammissibile (motivi: 4 e 5.5) e per il resto va rigettato (motivi: 1, 2 e 3, nonché 5.1., 5.2, 5.3 e 5.4).

6. Le spese di giudizio possono trovare compensazione tra le parti in ragione della complessità e parziale novità delle questioni trattate e stante le limitatissime difese svolte in giudizio dal Comune resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e per il resto lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CA IN, Presidente

Antonino Scianna, Primo Referendario

EL HA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL HA	CA IN

IL SEGRETARIO