Pubblicato il 13/04/2026

N. 00697/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01809/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1809 del 2025, proposto dalla Progetto 2000 società cooperativa sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B5412EA6E8, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimino Crisci, Sandro Maggio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Centrale Unica di Committenza Sele - Picentini – Capofila Comune di Bellizzi, non costituito in giudizio;
Comune di Baronissi, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Gian Luca Lemmo, Guido Lenza, Ferdinando Belmonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Noi società cooperativa sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Felice Gabriele, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia

- della determinazione del Responsabile del Settore Patrimonio e Ambiente del Comune di Baronissi (SA) n.598 del 08/10/2025 – comunicato il 2 17.10.2025 – recante oggetto “Servizio di gestione della casa albergo per anziani S. CE da AO - approvazione atti di gara e aggiudicazione definitiva”, nella parte in cui aggiudica la gara in favore della NOI società cooperativa sociale, nonché in ogni parte ritenuta di interesse per l’odierna impugnativa;

- dell’avviso di aggiudicazione del 17.10.2025 del Responsabile della Centrale Unica di Committenza Area Sele - Picentini relativo alla “procedura aperta relativa all’affidamento della concessione per la gestione della casa albergo per anziani “San CE da AO” - Codice CIG: B5412EA6E8 in favore di NOI società cooperativa sociale, nonché in ogni parte ritenuta di interesse per l’odierna impugnativa;

- dei verbali di gara della Commissione giudicatrice n. 1 del 02.04.2025, n.2 del 09.05.2025, n. 3 del 19.05.2025 e n. 4 del 19.05.2025, in ogni parte ritenuta di interesse per l’odierna impugnativa; nonché, ove necessario

- del bando di gara, in ogni parte ritenuta di interesse per l’odierna impugnativa;

- del disciplinare di Gara, in ogni parte ritenuta di interesse per l’odierna impugnativa;

- Tavole n. 1 “Relazione Illustrativa Generale”, n. 2 “Relazione illustrativa sulla sostenibilità economico finanziaria”, n. 3 “Relazione determinazione canone locazione”, n. 4 “Lavori di Manutenzione Straordinaria minimali da eseguirsi: Relazione Tecnica; Elaborati grafici (piante, prospetti); Computo metrico; Quadro tecnico economico; Capitolato speciale appalto lavori”, n. 5 “Capitolato prestazionale per la gestione del servizio”, n. 6 “Schema di contratto per la gestione del servizio”, allegate alla lex specialis, in ogni parte ritenuta di interesse per l’odierna impugnativa;

- di ogni altro atto, presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Noi e del Comune di Baronissi;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. FA TO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la ricorrente impugna gli esiti della procedura aperta per l’affidamento in concessione della gestione della casa albergo per anziani “San CE da AO”, indetta dalla Centrale unica di committenza Sele - Picentini, da aggiudicare sulla base del criterio del miglior rapporto qualità/prezzo e aggiudicata alla controinteressata con il provvedimento impugnato.

2. La ricorrente, gestore uscente del servizio, deduce:

- la mancata indicazione, nell'ambito dell'offerta economica della controinteressata, dei costi della manodopera relativi ai lavori di manutenzione straordinaria previsti nella documentazione di gara, che avrebbe dovuto comportare l'esclusione della stessa dalla procedura;

- il mancato scomputo, nell'ambito del calcolo dei ricavi derivanti dalla concessione, dei due posti che la controinteressata, con l'offerta tecnica, si è impegnata a riservare all'Amministrazione comunale per esigenze temporanee dei servizi sociali, dovendo quindi tali posti risultare sempre liberi e del tutto gratuiti. Si evidenzia inoltre la non congruità dei costi relativi alle spese alimentari, indicati in misura pari euro 26.000 annui, a fronte della stima di euro 48.000 annui effettuata dalla Stazione appaltante, nonché il mancato computo dei costi relativi alla fornitura di ulteriori 100 pasti in favore dei soggetti residenti in stato di necessità;

- la sottostima dei costi relativi alle utenze, quantificati dalla controinteressata in euro 11.000 annui, a fronte della quantificazione compiuta dalla Stazione appaltante in misura pari a euro 12.000 annui, considerato che l'odierna ricorrente ha effettivamente sostenuto negli ultimi dodici mesi una spesa pari a euro 35.559,11. Si evidenzia pertanto che, come già contestato nel corso della procedura, tali costi sono stati sottostimati non solo dalla controinteressata ma dalla stessa Stazione appaltante, impugnandosi per tale profilo la stessa lex specialis della procedura;

- la mancata verifica del PEF della controinteressata, considerata la sua autonomia rispetto alla verifica di anomalia e la necessità che tale verifica sia svolta prima dell'attribuzione del punteggio economico, anche in assenza di elementi sintomatici di anomalia, nonché l'omessa asseverazione del PEF presentato, alla luce del tenore delle dichiarazioni dell'ente asseveratore incaricato;

- l'omessa verifica dei requisiti dell'ausiliaria.

3. Si è costituita la controinteressata eccependo l’irricevibilità della censura relativa alla quantificazione dei costi dell’utenza, facendosi questione di un aspetto già evidente nell’ambito della documentazione di gara e argomentando per l’infondatezza del ricorso.

4. Si è costituito il Comune di Baronissi, sollevando analoga eccezione, eccependo poi l’inammissibilità del secondo e terzo motivo di ricorso per difetto di rilevanza, l’inammissibilità del quarto per violazione del principio del divieto di venire contra factum proprium , e argomentando per l’infondatezza del ricorso.

5. Con ordinanza n. 502 del 2025 di questo Tribunale è stata respinta la domanda cautelare.

6. Con ordinanza n. 9050 del 2025 del Consiglio di Stato è stato respinto l’appello cautelare.

7. Previo scambio di memorie e relative repliche, all’udienza pubblica dell’11 marzo 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. È possibile prescindere dalle eccezioni formulate dall’Amministrazione e dalla controinteressata, in quanto il ricorso deve essere respinto nel merito.

9. È infondato il primo motivo di ricorso.

Il par. 17 del disciplinare di gara dispone che, nell’offerta economica, “devono essere indicati, a pena di esclusione: d) i costi della manodopera”; l’offerta economica prodotta dalla controinteressata riporta regolarmente i costi della manodopera.

La pretesa della ricorrente di una separata indicazione dei costi della manodopera relativi ai lavori di manutenzione straordinaria non ha alcuno specifico fondamento normativo né nella disciplina generale né in quella speciale, né tale fondamento viene chiarito dalla medesima ricorrente. Risulta pertanto sufficiente, secondo la disposizione dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023, l’indicazione complessiva di tali costi.

Occorre aggiungere che il par. 1.4 della tavola progettuale 4 allegata alla relazione generale, richiamato dalla ricorrente, peraltro posto in coda a disposizioni poco coerenti con l’impostazione complessiva dell’affidamento, si limita a ribadire l’obbligo di indicare i costi della manodopera, con una prescrizione che non risulta espressamente riferita ai lavori (se non per la collocazione) né al contenuto dell’offerta economica e che, soprattutto, non prevede una indicazione separata dei costi della manodopera relativi ai lavori nell’ambito dell’offerta economica; la disposizione pertanto non aggiunge né precisa alcunché rispetto alla previsione già contenuta nel disciplinare di gara.

In ogni caso, qualora la controinteressata non avesse incluso tali costi in quelli complessivi, ciò non potrebbe condurre alla sua esclusione, avendo questa fatto affidamento sul chiarimento reso al riguardo dalla Stazione appaltante (cfr. quesito 1).

10. Sono infondati il secondo e il terzo motivo di ricorso.

La riserva di due posti letto per far fronte a eventuali esigenze manifestate dai servizi sociali dell’Amministrazione comunale non impone all’affidataria di sottrarre stabilmente altrettanti posti all’ordinaria attività, in quanto i posti di riserva ben possono essere aggiunti a quelli ordinari, qualora emergano le citate esigenze.

Infatti l’art. 6 del capitolato tecnico definisce quale prestazione “aggiuntiva” la “disponibilità di almeno un posto riservato all'Amministrazione per sopperire ad esigenze temporanee e non altrimenti fronteggiabili”, su segnalazione dei servizi sociali; la disponibilità di ulteriori posti viene poi valorizzata nell’ambito del disciplinare di gara ai fini dell’attribuzione dei punteggi relativi all’offerta tecnica.

È proprio il carattere “aggiuntivo” di tali posti e la loro rispondenza a necessità straordinarie e, soprattutto, temporanee a escludere che gli stessi vadano a diminuire il numero dei posti ordinari e i relativi ricavi e a confermare, invece, che gli stessi sono destinati a essere attivati sono in caso di richiesta e per periodi limitati, quali posti “d’emergenza”.

Infatti, la relazione tecnica illustrativa redatta dall’Amministrazione, sebbene il capitolato preveda come prestazione minima la disponibilità di un posto aggiuntivo, individua n. 32 posti letto complessivi e n. 32 posti letto come idonei a generare ricavi.

In ogni caso, sotto il profilo della gratuità, occorre considerare che il costo di tale servizio è stato quantificato dalla controinteressata nell’ambito della voce “ammortamento migliorie” che, secondo il PEF, è destina ad assorbire i costi delle migliorie proposte (diverse da quelle relative ai lavori). Ovviamente tali costi non possono essere quantificati in misura pari alla retta, presa invece come riferimento dalla ricorrente, in quanto tale importo tiene conto anche della necessità di generare utili, invece estranea ai costi in questione.

Infine è necessario considerare che, anche a voler ammettere che tali posti non siano aggiuntivi ma inclusi tra quelli ordinari, nessuna disposizione consente di affermare che degli stessi sia possibile la fruizione gratuita.

La stima del costo relativo alle derrate alimentari, poi, non appare determinata in maniera irragionevole, considerato che:

- in relazione ai pasti ordinari, è prevista una dieta molto semplice, caratterizzata da prodotti stagionali provenienti da fornitori locali, con una quantificazione dei costi che tiene espressamente conto, come risulta dal PEF, dell’esperienza maturata in analoghi affidamenti (la cui contestuale gestione consente peraltro di realizzare economie di scala negli approvvigionamenti);

- in relazione ai pasti extra, i relativi costi risultano inclusi nell’ambito della voce del PEF “ammortamento migliorie”, in quanto destina coprire i costi derivanti dalle migliorie proposte.

Con riferimento alla voce “ammortamento migliorie”, a differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente con la memoria da ultimo depositata (in cui sostiene che l’ammortamento rappresenta “il recupero di un investimento passato o iniziale su un orizzonte pluriennale), occorre rilevare che, nel caso di specie, il termine ammortamento è utilizzato in senso atecnico, in quanto il PEF espressamente chiarisce, in relazione a tale voce, che “tale valore rappresenta le migliorie offerte nella relazione tecnica progettate per elevare ulteriormente la qualità dei servizi offerti e migliorare l’esperienza degli utenti. È importante evidenziare che, vista la natura della tipologia delle migliorie proposte, il loro costo inciderà in misura unitaria per tutti gli anni di gestione. Questo significa che i benefici dei costi associati a tali miglioramenti saranno distribuiti nel tempo, contribuendo a un miglioramento continuo della qualità dei servizi senza gravare eccessivamente sui bilanci annuali”. In sintesi, il termine ammortamento viene utilizzato, non per riferirsi al recupero nel tempo dei costi di investimento sostenuti, ma unicamente per alludere all’utilizzo di una tecnica di distribuzione nel tempo di determinati costi, in particolare di quelli connessi alle migliorie proposte.

Infine, occorre considerare che è la stessa Stazione appaltante ad aver stimato i costi annui relativi alle utenze in euro 12.000, in ragione dei previsti interventi di efficientemente energetico destinati a ridurre i consumi, con la conseguenza che non appare irragionevole la stima compiuta dalla controinteressata.

I costi sostenuti dal gestore uscente non possono costituire, poi, un valido parametro di riferimento al fine di verificare la congruità della stima compiuta dalla Stazione appaltante e dal nuovo affidatario, in quanto tali costi attengono alla specifica organizzazione aziendale del primo e derivano dalla maggiore o minore convenienza dei contratti di utenza dallo stesso stipulati, tenuto anche conto delle caratteristiche energetiche dell’immobile nel periodo in cui era affidato alla sua gestione.

11. Il quarto motivo di ricorso è in parte inammissibile, secondo l’eccezione formulata dalle controparti.

Anche l’asseverazione del PEF prodotta dalla ricorrente precisa che “il lavoro della società Omnia s.r.l. è stato essenzialmente svolto sui dati ed i documenti relativi al progetto forniti dalla committente … la società Omnia s.r.l. non assume alcuna responsabilità circa la veridicità dei dati riportati nel piano economico e finanziario riferiti all'iniziativa oggetto del presente documento … la presente asseverazione non costituisce attività sostitutiva della funzione di verifica e valutazione della proposta del promotore, di competenza della Pubblica Amministrazione”.

Secondo l’elaborazione giurisprudenziale, l’obbligo di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175, 1337, 1366 e 1375 del c.c., alla luce del principio di solidarietà sancito dall'art. 2 della Costituzione e dalla Carta di Nizza, si pone anche come limite alle pretese, ai poteri e alle facoltà delle parti nell’ambito della tutela processuale, come divieto di abuso del processo.

Pertanto, alla stregua del divieto di abuso del processo, precipitato del più generale divieto di abuso del diritto e dell’obbligo di correttezza e buona fede, deve considerarsi inammissibile la deduzione di un motivo d’impugnazione idoneo di per sé a evidenziare illegittimità nella posizione dello stesso ricorrente che, pertanto, non può venire contra factum proprium strumentalizzando il giudizio alla tutela di un interesse sostanzialmente illegittimo.

Ha affermato infatti TAR Liguria, Sez. I, 23 gennaio 2023, n. 116 che “ invero, secondo l’elaborazione pretoria, alla stregua del divieto di abuso del processo, precipitato del più generale divieto di abuso del diritto e della clausola di buona fede, deve considerarsi inammissibile la deduzione di un motivo d’impugnazione che dimostrerebbe in primo luogo l’illegittimità della situazione giuridica soggettiva vantata in giudizio dal ricorrente e che, in ogni caso, si pone in contraddizione con precedenti comportamenti tenuti dal medesimo soggetto (in tal senso cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. V, 11 luglio 2014, n. 3563; T.A.R. Liguria, sez. I, 5 marzo 2021, n. 181; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 19 novembre 2018, n. 2603; T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 4 novembre 2015, n. 5112 )”.

In ogni caso, l’asseverazione prodotta dalla controinteressata attesta l’attendibilità e la sostenibilità del PEF; essa, sulla base della valutazione anche degli “aspetti specificamente legati alla fattibilità dell’intervento e alla sua remuneratività”, “assevera il piano economico e finanziario allegato da voi elaborato e redatto sulla base delle vostre ipotesi di ricavi e costi di gestione nonché degli altri elementi rilevanti indicati nelle note di commento al predetto piano al fine del perseguimento dell’equilibrio economico e finanziario del progetto e ne attestiamo la coerenza nel suo complesso”.

Quanto al resto, il motivo è infondato.

La ricorrente distingue nettamente la verifica del PEF dalla verifica di anomalia e riporta al riguardo ampi stralci giurisprudenziali; la censura si appunta esclusivamente sulla omessa verifica del PEF dell’aggiudicataria prima dell’attribuzione dei punteggi, quale “verifica ex ante (anche rispetto all’attribuzione del punteggio economico) della sostenibilità del PEF appare impreteribile ed essenziale per la valida valutazione delle offerte”.

Tuttavia, occorre considerare che tale verifica non può dirsi non compiuta dall’Amministrazione, risultando implicita nella attribuzione dei punteggi.

Infatti l’art. 185, comma 5, del d.lgs. n. 36 del 2023 dispone che “prima di assegnare il punteggio all'offerta economica la commissione aggiudicatrice verifica l'adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario”.

La Commissione di gara ha provveduto all’apertura delle buste digitali contenenti le offerte economiche e i PEF e all’attribuzione dei relativi punteggi; da ciò si ricava in maniera univoca la positiva valutazione dei medesimi PEF, in mancanza della quale la Commissione non avrebbe potuto provvedere all’assegnazione dei citati punteggi.

Inoltre, occorre considerare che lex specialis della procedura pretendeva la produzione, non di un piano economico-finanziario semplice, come previsto dalla disciplina ordinaria in materia di concessioni (e a differenza di quanto previsto dall’art. 193 del d.lgs. n. 36 del 2023, più volte richiamato dalla ricorrente ma riferito alle ipotesi di finanza di progetto), ma di un piano economico-finanziario asseverato “da un Istituto di Credito o da una Società di servizi costituta dall’Istituto di Credito stesso ed iscritta nell’elenco generale degli intermediari finanziari, ai sensi dell’articolo 106 del D.lgs. 1 settembre 1993, n. 385, o da una Società di Revisione ai sensi dell’articolo 1 della Legge 23 novembre 1939, n. 1966 … Il Piano Economico Finanziario (PEF), a pena esclusione, deve risultare in equilibrio economico – finanziario, ai sensi dell’art. 3.1 delle Linee Guida ANAC n. 9/2018 e soddisfare specificatamente quanto previsto nell’art. 178 del Codice”.

Ne segue che la prevista verifica di equilibrio e sostenibilità della complessiva operazione nel tempo era già insita nella asseverazione richiesta dalla legge di gara; afferma infatti Consiglio di Stato, Sez. IV, 28 giugno 2024, n. 5735 che “ Il piano economico finanziario asseverato è preordinato alla dimostrazione della concreta capacità del concorrente di eseguire correttamente la prestazione per l’intero arco temporale richiesto dal bando, offrendo la responsabile prospettazione dell’equilibrio economico - finanziario degli investimenti e della gestione, nonché del rendimento atteso ”.

Di conseguenza, la valutazione della Commissione, nel caso di specie, si è tradotta in una verifica della sussistenza della predetta asseverazione e della non palese inattendibilità della stessa.

Il PEF prodotto dalla controinteressata, poi, individua con precisione le diverse voci di costo e di ricavo in relazione a ciascuno dei 12 anni di durata della concessione, senza che la ricorrente deduca palesi disequilibri nell’ambito di tali voci.

12. È infondato anche il quinto motivo di ricorso.

Premesso che gli esiti delle verifiche effettuate dalla Stazione appaltante sul possesso dei requisiti previsti da parte dell’ausiliaria sono stati depositati in giudizio dalla medesima Amministrazione e che dagli stessi non emerge alcunché di rilevante, occorre evidenziare in ogni caso che la stessa ricorrente non deduce alcuna carenza dei requisiti da parte della citata ausiliaria.

13. In conclusione il ricorso è in parte inammissibile e quanto al resto è infondato e va respinto.

I profili di peculiarità della controversia, sopra evidenziati, consentono di disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e, quanto al resto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AL ME, Presidente

Antonio Andolfi, Consigliere

FA TO, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FA TO	AL ME

IL SEGRETARIO