Pubblicato il 04/02/2026

N. 00813/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02720/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2720 del 2025, proposto da
Napoletano Food S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano La Marca, Tiziana Pascarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Casoria, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alida Di Napoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

A. dell’Ordinanza Sindacale n. 17 del 10.03.2025 notificata a mezzo pec in data 01.04.2025 avente ad oggetto “Ordinanza chiusura varchi carrabili non autorizzati via Giustino Fortunato”;

B. se ed in quanto lesivo, del verbale di sopralluogo del 12.11.2024 eseguito dalla Polizia Municipale di Casoria alla via Giustino Fortunato e alla adiacente via Marchitto, conosciuto nell’esistenza, a seguito di suo richiamo nell’Ordinanza Sindacale n. 17 del 10.03.2025, ma non nel contenuto;

C. di ogni altro atto presupposto e/o connesso e conseguente, ancorché non conosciuto e/o che dovesse medio tempore sopraggiungere e, sin da ora, da intendersi impugnati per illegittimità derivata dai vizi in questa sede denunciati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Casoria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 il dott. FA FF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la società Napoletano Food S.R.L., operante nel settore della grande distribuzione organizzata, ha impugnato l'Ordinanza Sindacale n. 17 del 10 marzo 2025, con cui il Sindaco del Comune di Casoria ha ordinato "l’immediata chiusura dei varchi carrabili non autorizzati sulla via Giustino Fortunato ed al conseguente ripristino dello stato dei luoghi".

La società ricorrente espone in fatto di essere titolare di una media struttura di vendita sita in Casoria alla via Giustino Fortunato, immobile di cui è venuta in possesso a seguito di contratto di locazione stipulato in data 27.11.2015. Successivamente, con istanza prot. 36172 del 08.08.2016, aveva presentato al Comune di Casoria domanda di autorizzazione per l'apertura dell'esercizio commerciale, indicando una superficie di vendita di mq 256,16 e, soprattutto, una superficie di parcheggio a servizio dell'attività di mq 587,85. A seguito di tale istanza, l'Ente comunale aveva rilasciato l'autorizzazione commerciale n. 2599 dell'11.11.2016.

La ricorrente sottolinea come l'area adibita a parcheggio, già al momento della richiesta di autorizzazione, presentasse tre varchi carrabili, la cui esistenza era risalente nel tempo, essendo a servizio anche di una precedente attività commerciale insistente sui medesimi luoghi; circostanza quest’ultima perfettamente nota all'Amministrazione comunale e peraltro ben evidenziata nella documentazione presentata a corredo dell’istanza. A riprova di ciò, la difesa della società produce documentazione fotografica e catastale, nonché il parere favorevole reso dal Comando di Polizia Municipale in data 05.06.2016, nel corso dell'istruttoria per il rilascio della predetta autorizzazione commerciale, con cui si dava espressamente atto che "la struttura possiede un parcheggio interno riservato ai clienti di 587 mq. Detta area è provvista di due ampi passi carrai che consentono in entrambe le direzioni un regolare flusso e deflusso del transito dei veicoli".

Inopinatamente, a distanza di quasi nove anni dal rilascio dell'autorizzazione e in assenza di alcuna modifica dello stato dei luoghi, in data 01.04.2025, veniva notificata l'ordinanza sindacale oggi impugnata. Tale provvedimento trae la sua motivazione sia da un sopralluogo della Polizia Municipale del 12 novembre 2024, che avrebbe accertato l'apertura dei varchi "senza autorizzazione al Passo Carrabile", sia dalla conseguente contestazione della violazione dell'art. 22 del D. Lgs. n. 285/1992 (Codice della Strada). Sulla base di tali premesse, l'ordinanza motiva la necessità di provvedere alla chiusura in quanto i varchi sarebbero "abusivi e creano pericoli per la pubblica e privata incolumità".

Avverso tale provvedimento, la società ricorrente ha articolato plurimi e dettagliati motivi di diritto, così sintetizzabili:

1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 50 e 54 del D.lgs. n. 267/2000, nonché eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti, arbitrarietà e sviamento. La ricorrente lamenta l'illegittimo ricorso al potere di ordinanza contingibile e urgente. Si contesta la carenza del presupposto della contingibilità, intesa come eccezionalità e imprevedibilità, trattandosi di una situazione risalente, consolidata e perfettamente nota all'Amministrazione da anni. Si contesta altresì la carenza del presupposto dell'urgenza, ovvero la necessità di un intervento immediato e indilazionabile, palesemente smentita dal notevole lasso temporale di oltre quattro mesi intercorso tra il sopralluogo della Polizia Municipale (12.11.2024) e l'adozione dell'atto (10.03.2025). Infine, si deduce il difetto di motivazione in ordine al generico e immotivato "pericolo per l'incolumità pubblica".

2. Violazione degli artt. 41 e 97 Cost. e dell'art. 3 della L. n. 241/1990, per difetto di istruttoria e di motivazione. Si lamenta la violazione della libertà di iniziativa economica, poiché la chiusura dei varchi, unici accessi all'area parcheggio, comporterebbe di fatto l'interclusione del fondo e l'impossibilità di proseguire l'attività commerciale, configurando una misura sproporzionata e non supportata da un'adeguata istruttoria.

3. Violazione di legge per contrarietà tra atti ed eccesso di potere per difetto di presupposto, istruttoria e motivazione, travisamento e violazione del legittimo affidamento. La ricorrente evidenzia la palese e insanabile contraddittorietà tra l'ordinanza di chiusura del 2025 e la precedente autorizzazione commerciale n. 2599/2016. Con tale atto, la stessa Amministrazione aveva assentito l'attività riconoscendo l'esistenza e la funzionalità del parcheggio e dei relativi accessi, come confermato dal parere della Polizia Municipale del 2016. Tale comportamento contraddittorio lede il legittimo affidamento ingenerato nel privato dalla stabilità dei precedenti atti amministrativi favorevoli.

Si è costituito in giudizio il Comune di Casoria, resistendo al ricorso e sostenendo la legittimità del proprio operato. La linea difensiva dell'ente si è incentrata sulla relazione istruttoria della Polizia Locale, secondo cui l'intervento si sarebbe reso necessario in quanto la società "non aveva mai provveduto a presentare istanza di autorizzazione dei tre passi carrabili a servizio della struttura e dell’area di parcheggio ivi destinata". La difesa comunale, pertanto, qualifica la questione come una mera violazione del Codice della Strada, tale da legittimare, a suo avviso, l'adozione di misure repressive, senza tuttavia fornire specifiche controdeduzioni in merito alla contestata carenza dei presupposti di contingibilità e urgenza che giustificherebbero l'utilizzo dello strumento dell'ordinanza sindacale extra ordinem.

Contestualmente al ricorso, la società ha formulato istanza cautelare di sospensione dell'efficacia del provvedimento impugnato. All'esito della camera di consiglio del giorno 8 luglio 2025, il Collegio ha accolto la domanda cautelare con ordinanza n. 1495/2025.

Le parti hanno ulteriormente argomentato le proprie tesi con memorie e documenti.

All'udienza pubblica del 27 gennaio 2026, la causa è stata infine trattenuta in decisione.

Il ricorso è fondato e, pertanto, merita accoglimento.

L'analisi delle censure formulate dalla società ricorrente, vagliate alla luce dei principi normativi e dell'elaborazione giurisprudenziale che governano la materia, conduce a ritenere l'illegittimità dell'ordinanza sindacale impugnata per plurimi e concorrenti profili di violazione di legge ed eccesso di potere, il cui carattere assorbente esime il Collegio dall'esame delle ulteriori doglianze.

1. Sulla violazione degli artt. 50 e 54 del D. Lgs. n. 267/2000 e sull'eccesso di potere per carenza dei presupposti di contingibilità e urgenza.

Il primo e principale motivo di ricorso, con cui si lamenta l'illegittimo esercizio del potere di ordinanza contingibile e urgente, è palesemente fondato e determina, di per sé, l'illegittimità del provvedimento gravato.

L'ordinanza impugnata è stata adottata dal Sindaco, quale ufficiale di Governo, ai sensi degli artt. 50 e 54 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico degli Enti Locali). Tali norme conferiscono un potere extra ordinem, il cui esercizio è rigorosamente subordinato alla sussistenza di presupposti tassativi, al fine di fronteggiare "gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana". La giurisprudenza amministrativa, con orientamento consolidato e risalente, ha costantemente ribadito che, trattandosi di un potere atipico e derogatorio rispetto al fondamentale principio di legalità e tipicità degli atti amministrativi (art. 97 Cost.), il suo utilizzo è ammesso solo in circostanze del tutto eccezionali. Le ordinanze contingibili e urgenti "costituiscono elementi di chiusura dell'ordinamento, cui fare ricorso quando i mezzi tipici previsti dal sistema normativo non sono in grado di ovviare efficacemente a una situazione emergenziale".

È stato chiarito in modo inequivocabile i presupposti per il legittimo esercizio di tale potere, affermando che l'adozione di un'ordinanza sindacale contingibile e urgente presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da un'istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, in ragione delle quali si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale.

Nel caso di specie, tali presupposti mancano del tutto. Difatti:

Carenza del presupposto della Contingibilità. Difetta palesemente il requisito della contingibilità, intesa quale eccezionalità, accidentalità e imprevedibilità della situazione. La documentazione versata in atti dimostra in modo inconfutabile che i varchi carrabili oggetto dell'ordinanza non costituiscono un'emergenza improvvisa, ma una realtà consolidata e nota da tempo all'Amministrazione. La stessa ricorrente ha documentato come i varchi esistano da "quantomeno un ventennio" e fossero già presenti e noti all'ente al momento del rilascio dell'autorizzazione commerciale n. 2599 del 2016. Una situazione annosa, strutturale e prevedibile non può, per definizione, legittimare il ricorso a uno strumento concepito per fronteggiare eventi repentini e straordinari. È ben noto che l'utilizzo del potere extra ordinem è precluso quando la situazione da affrontare ha "carattere annoso", poiché ciò esclude l'imprevedibilità e l'eccezionalità richieste dalla norma.

Carenza del presupposto dell'Urgenza. È radicalmente assente il requisito dell'urgenza, intesa come assoluta necessità di un intervento immediato e indilazionabile per scongiurare un danno grave e imminente. L'elemento temporale è, in tal senso, dirimente e sintomatico. L'ordinanza impugnata è stata adottata il 10 marzo 2025, a seguito di un sopralluogo della Polizia Municipale avvenuto il 12 novembre 2024. Il notevole lasso temporale di oltre quattro mesi tra l'accertamento e l'adozione del provvedimento smentisce *per tabulas* l'esistenza di un pericolo così imminente da richiedere un'azione straordinaria. Se un pericolo grave e attuale fosse realmente esistito, l'Amministrazione avrebbe avuto il dovere di intervenire senza indugio. Tale ritardo dimostra che la situazione non era ritenuta così critica da non poter essere gestita attraverso le procedure ordinarie.

Carenza di Istruttoria e Motivazione sul Pericolo e Sussidiarietà. Infine, l'ordinanza è viziata da un grave difetto di istruttoria e di motivazione in ordine alla sussistenza del pericolo. Il provvedimento si limita ad affermare in modo generico e apodittico che i varchi "creano pericoli per la pubblica e privata incolumità", senza esporre in modo analitico le ragioni fattuali e tecniche a sostegno di tale affermazione. La difesa del Comune, incentrata sulla mancata richiesta di autorizzazione al passo carrabile, non sana i vizi dell'atto, ma anzi ne conferma l'illegittimità, dimostrando che l'Amministrazione avrebbe dovuto e potuto agire con gli strumenti ordinari previsti dal Codice della Strada. Il potere di ordinanza è, per sua natura, sussidiario e residuale, potendo essere attivato solo quando "non sia possibile utilizzare i normali mezzi apprestati dall’ordinamento giuridico".

3.- Sull'eccesso di potere per contraddittorietà manifesta, difetto di istruttoria e violazione del legittimo affidamento.

Il ricorso è fondato anche sotto il profilo dell'eccesso di potere per contraddittorietà e violazione del principio del legittimo affidamento.

L'azione amministrativa deve essere improntata a criteri di coerenza, logicità e non contraddittorietà, a presidio della certezza dei rapporti giuridici e della tutela dell'affidamento ingenerato nei privati dai precedenti provvedimenti. Nella fattispecie, emerge una macroscopica e insanabile contraddizione tra l'ordinanza di chiusura del 2025 e l'autorizzazione commerciale n. 2599 del 2016. Con quest'ultimo atto, il Comune di Casoria ha assentito l'apertura della struttura di vendita della ricorrente "con annessa superficie di parcheggio di mq 587,85". Come già rilevato da questo Tribunale in sede cautelare, in quel procedimento l'Amministrazione "aveva riconosciuto espressamente l’esistenza dei varchi di accesso carrabile, come si evince dalla planimetria allegata e dalla nota del Comando di Polizia Municipale del 05.06.2016".

A fronte di tale precedente valutazione positiva, che ha ingenerato nella società ricorrente un affidamento qualificato sulla legittimità della conformazione della propria attività, l'odierna ordinanza, che impone la chiusura dei medesimi varchi definendoli "abusivi" e "pericolosi", si pone in palese contrasto con l'agire pregresso dell'ente. Tale radicale inversione di rotta non è supportata da alcuna motivazione che dia conto di un mutamento della situazione di fatto o di una nuova e diversa ponderazione dell'interesse pubblico. Tale comportamento, oltre a denotare un palese difetto di istruttoria, viola i principi di coerenza, logicità e buona fede che devono informare l'azione amministrativa ai sensi dell'art. 97 della Costituzione, ledendo il legittimo affidamento della parte privata.

Per le ragioni sopra esposte, l'ordinanza impugnata risulta illegittima per aver fatto ricorso a un potere straordinario in assenza dei presupposti di legge e per essere viziata da eccesso di potere sotto i profili del difetto di istruttoria e di motivazione, nonché della manifesta contraddittorietà. L'accoglimento di tali censure, di carattere assorbente, comporta l'annullamento dell'atto impugnato, rendendo superfluo l'esame degli ulteriori motivi di ricorso.

4.- Le spese di giudizio seguono la soccombenza, ai sensi dell'art. 91 del Codice di Procedura Civile, applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno operato dall'art. 39 del Codice del Processo Amministrativo. L'accoglimento integrale del ricorso comporta la qualifica del Comune di Casoria quale parte soccombente, con conseguente obbligo di rifondere alla parte ricorrente le spese e i compensi di lite sostenuti per la difesa in giudizio. Tali spese sono liquidate in dispositivo, tenuto conto della natura e del valore della controversia, nonché dell'attività difensiva svolta.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

lo accoglie e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato, ovvero l'Ordinanza Sindacale del Comune di Casoria n. 17 del 10 marzo 2025;

condanna il Comune di Casoria, in persona del Sindaco pro tempore, al pagamento delle spese di lite in favore della società ricorrente Napoletano Food S.R.L., che liquida in complessivi € 3.000,00 (tremila/00), oltre I.V.A., C.P.A. e rimborso forfettario spese generali come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA SE, Presidente

Davide Soricelli, Consigliere

FA FF, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FA FF	MA SE

IL SEGRETARIO