Pubblicato il 06/05/2026

N. 02896/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00484/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 484 del 2026, proposto da
Pro VI S.r.l.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Vito Mazzella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

T.M.P. S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-rifiuto serbato dalla società T.M.P. S.r.l. sull'istanza di accesso ai documenti amministrativi, formulata ai sensi degli artt. 22 e ss. della L. n. 241/1990, notificata a mezzo PEC in data 19 novembre 2025;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 il dott. IO MA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e TO

1.- Con verbale di accertamento n. P/90110L/2025 (prot. n. 27182/2025), redatto in data 19 novembre 2025, il Comando di Polizia Locale di Ischia ha contestato la violazione dell’art. 157, commi 2 e 8, del Codice della strada, per avere il veicolo Smart targa FN678EL “effettuato la sosta omettendo di collocare il veicolo secondo il senso di marcia”.

Il veicolo risulta intestato a Pro VI S.r.l.s., alla quale il verbale è stato notificato quale proprietaria e obbligata in solido.

Dal verbale emerge che l’accertamento è stato effettuato da un ausiliario della sosta con matricola n. 242, dipendente di T.M.P. S.r.l., società concessionaria del servizio di gestione delle aree di sosta a pagamento per conto del Comune di Ischia.

Ritenendo che la violazione contestata integri una “norma di comportamento generale” esulante, secondo la prospettazione della società, dai poteri tipicamente conferiti agli ausiliari del traffico, Pro VI S.r.l.s., in data 19 novembre 2025, tramite il proprio difensore, ha inviato a T.M.P. S.r.l., via posta elettronica certificata, una diffida e messa in mora contenente un’istanza di accesso ai documenti ai sensi degli artt. 22 e ss. L. n. 241/1990.

Nell’istanza, motivata in termini di interesse diretto, concreto e attuale a predisporre le difese contro l’atto sanzionatorio, Pro VI chiedeva di prendere visione ed estrarre copia dei seguenti documenti:

provvedimento di nomina o qualsivoglia atto di conferimento delle funzioni di accertamento delle violazioni al Codice della strada relativo al dipendente con matricola n. 242;

copia integrale del contratto di lavoro del suddetto dipendente;

copia del tesserino di riconoscimento o di qualsiasi altro documento identificativo rilasciato al medesimo dipendente.

La ricezione della PEC da parte di T.M.P. S.r.l. in data 19 novembre 2025 è provata in atti mediante ricevuta di avvenuta consegna.

Decorso il termine di trenta giorni dalla ricezione dell’istanza, T.M.P. S.r.l. non ha adottato alcun provvedimento espresso, né di accoglimento, né di diniego motivato, né di differimento dell’accesso.

Pro VI S.r.l.s. deduce che, ai sensi dell’art. 25, comma 4, L. n. 241/1990, il mancato riscontro nei trenta giorni determina la formazione di un silenzio rifiuto sulla richiesta di accesso.

Con ricorso notificato il 16 gennaio 2026 a T.M.P. S.r.l. a mezzo PEC, la società Pro VI S.r.l.s. ha adito questo Tribunale, proponendo azione qualificata in epigrafe come “ricorso avverso il silenzio rifiuto ex artt. 31 e 117 c.p.a.”.

La ricorrente chiede:

di accertare e dichiarare l’illegittimità del silenzio rifiuto serbato da T.M.P. S.r.l. sull’istanza di accesso del 19 novembre 2025;

di accertare e dichiarare l’obbligo della resistente di provvedere e, per l’effetto, ordinare alla stessa di consentire l’accesso, con visione ed estrazione di copia, a tutti i documenti richiesti, entro un termine perentorio non superiore a quindici giorni;

di condannare la resistente al pagamento delle spese di giudizio.

La resistente non ha adottato, nelle more, alcun provvedimento espresso sull’istanza di accesso e non risulta che abbia spontaneamente osteso i documenti richiesti.

All’udienza camerale dell’8 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

2.- Il ricorso è stato formalmente proposto ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., come azione avverso il silenzio inadempimento.

L’accertamento del petitum sostanziale e della causa petendi evidenzia tuttavia sia che l’oggetto immediato è la tutela del diritto di accesso ai documenti amministrativi; sia che il silenzio dedotto è precisamente quello formatosi sull’istanza di accesso ex artt. 22 ss. L. n. 241/1990.

L’art. 116 c.p.a. stabilisce che: “Contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi (…) il ricorso è proposto entro trenta giorni (…) mediante notificazione all’amministrazione e ad almeno un controinteressato”.

La giurisprudenza ha chiarito che, a fronte di un’istanza qualificabile come accesso documentale o accesso civico, il rito tipico è quello ex art. 116 c.p.a., pur ammettendo in concreto talora la proponibilità dell’azione anche ai sensi dell’art. 117 c.p.a., essendo entrambi riti camerali che consentono, in assenza di discrezionalità, un accertamento sulla fondatezza della pretesa di ostensione (Consiglio di Stato num. 860 /2023).

Nel caso di specie il ricorso è stato proposto entro il termine di trenta giorni dalla formazione del silenzio ex art. 25, comma 4, L. n. 241/1990 e l’atto è stato notificato all’amministrazione resistente, sicché ricorrono i presupposti per riqualificare l’azione come ricorso in materia di accesso documentale ex art. 116 c.p.a., senza pregiudizio per il diritto di difesa delle parti, in applicazione del principio della “ragione più liquida” e della prevalenza della sostanza sul rito.

La riqualificazione non incide sull’ammissibilità, stante la tempestività del ricorso rispetto al termine di cui all’art. 116, comma 1, c.p.a..

3.- Tanto premesso, in ordine alla legittimazione passiva di T.M.P. S.r.l, l’art. 22, comma 1, lett. e), L. n. 241/1990 definisce, ai fini dell’accesso “per ‘pubblica amministrazione’, tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario”.

L’art. 2, comma 1, d.P.R. n. 184/2006 riproduce la medesima estensione soggettiva.

È pacifico in atti che T.M.P. S.r.l. è concessionaria del servizio di gestione delle aree di sosta a pagamento del Comune di Ischia, nonché delle correlate attività di prevenzione e accertamento di violazioni al Codice della strada.

La giurisprudenza ha da tempo chiarito che, in materia di accesso, la rilevanza non è tanto nella natura pubblica o privata del soggetto, quanto nel fatto che esso svolga attività di pubblico interesse.

Difatti, si è affermato che la legge consente l’accesso alle attività di interesse pubblico, anche se sottoposte in tutto o in parte alla disciplina sostanziale del diritto privato e che gli artt. 22 e 23 L. n. 241/1990 non precludono l’accesso agli atti di natura privata e, in presenza di un interesse pubblico prevalente, ammettono l’accesso nei confronti di chi svolga un pubblico servizio.

In altri termini, è stata riconosciuta la soggezione alla disciplina dell’accesso di società concessionarie di servizi pubblici, anche con riferimento ad atti negoziali di diritto privato, “qualora detti atti siano collegati, anche indirettamente, (…) alla loro attività istituzionale” (TAR Campania - Napoli num. 2186/2015).

Nel caso in esame, l’oggetto dell’istanza (provvedimento di nomina, contratto di lavoro, tesserino) è direttamente connesso all’attività di accertamento di violazioni al Codice della strada svolta da T.M.P. S.r.l. per conto del Comune.

Deve quindi affermarsi la piena legittimazione passiva di T.M.P. S.r.l. rispetto all’istanza di accesso, ai sensi degli artt. 22 L. n. 241/1990 e 2 d.P.R. n. 184/2006.

4.- Quanto alla formazione del silenzio rifiuto. è documentalmente provato che:

l’istanza di accesso è stata ricevuta da T.M.P. S.r.l. in data 19 novembre 2025;

entro i successivi trenta giorni l’intimata società non ha né osteso i documenti, né adottato provvedimenti di diniego, differimento o limitazione, motivati ai sensi dell’art. 25, comma 3, L. n. 241/1990.

Ne consegue che, a far data dal 20 dicembre 2025, si è legalmente formato un silenzio rifiuto sull’istanza di accesso.

La ricorrente ha notificato il ricorso il 16 gennaio 2026, nel rispetto del termine di trenta giorni previsto dall’art. 116, comma 1, c.p.a., decorrente dalla formazione del silenzio.

L’art. 22, comma 1, lett. b), L. n. 241/1990 riconosce il diritto di accesso ai soggetti che abbiano un: “interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”.

La giurisprudenza ha chiarito che il diritto di accesso non è una “azione popolare”, ma richiede un interesse personale, concreto, non emulativo, connesso ad atti individuati o individuabili, volto a evitare che l’accesso si tramuti in un controllo generalizzato dell’azione amministrativa, espressamente escluso dall’art. 24, comma 3, L. n. 241/1990. L’interesse giuridicamente rilevante è concettualmente più ampio dell’interesse all’impugnazione, ma rimane strumentale alla tutela di una situazione giuridica, e la P.A. non può sindacare nel merito la fondatezza della pretesa sostanziale cui l’accesso è collegato, limitandosi a verificare l’esistenza di un legittimo bisogno di conoscenza.

Nel caso di specie:

Pro VI S.r.l.s. è destinataria del verbale di accertamento, che incide direttamente sulla sua sfera patrimoniale e amministrativa;

l’istanza di accesso è chiaramente motivata con l’esigenza di verificare la legittimazione e i poteri dell’ausiliario matricola 242, al fine di valutare la legittimità dell’atto sanzionatorio e predisporre eventuali ricorsi giurisdizionali o rimedi amministrativi;

sussiste dunque un interesse difensivo, riconducibile al c.d. “accesso difensivo” di cui all’art. 24, comma 7, L. n. 241/1990, secondo il quale “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”.

La posizione della ricorrente è pertanto pienamente conforme ai requisiti di legittimazione attiva previsti dalla legge e coerente con la consolidata giurisprudenza che ammette l’accesso quando l’istante intenda difendersi da pretese sanzionatorie o creditorie, anche nei confronti di soggetti privati che gestiscono servizi pubblici (TAR Campania - Napoli num. 2186/2015).

L’art. 22, comma 1, lett. d), L. n. 241/1990 definisce “documento amministrativo”: “ogni rappresentazione (…) detenuta da una pubblica amministrazione e concernente attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”.

L’art. 2, comma 2, d.P.R. n. 184/2006 precisa che il diritto di accesso si esercita su documenti materialmente esistenti e detenuti dall’amministrazione, la quale non è tenuta a elaborare nuovi dati.

Su tali basi vanno esaminati i singoli documenti richiesti.

Provvedimento di nomina / conferimento delle funzioni

L’atto di nomina o di conferimento delle funzioni di accertamento delle violazioni al Codice della strada in favore del dipendente matricola 242:

è strettamente collegato all’attività di pubblico interesse (accertamento di violazioni in materia di sosta) svolta dalla concessionaria;

costituisce tipicamente un atto interno o esterno di conferimento di funzioni pubblicistiche;

rientra a pieno titolo nella nozione di “documento amministrativo” ex art. 22, comma 1, lett. d), L. n. 241/1990.

Tale atto appare, inoltre, indispensabile alla ricorrente per verificare l’effettiva attribuzione e l’estensione dei poteri esercitati dall’ausiliario, e dunque funzionale alla tutela giurisdizionale prospettata.

Non sono state dedotte, né emergono dagli atti, specifiche ragioni di esclusione dall’accesso ai sensi dell’art. 24 L. n. 241/1990, né esigenze di differimento.

La giurisprudenza ha affermato il diritto di accesso ad atti di tal genere – provvedimenti di nomina, atti di conferimento di incarichi o funzioni – quando ciò sia funzionale alla verifica della legittimità dell’azione svolta dal soggetto investito di poteri pubblici (TAR Campania - Napoli num. 2186/2015).

Deve pertanto riconoscersi il diritto di accesso integrale a tale documento.

Tesserino di riconoscimento / documento identificativo

La richiesta di copia del tesserino di riconoscimento o di altro documento identificativo del dipendente matricola 242 risponde all’esigenza:

di confermare l’identità dell’accertatore;

di verificare la corrispondenza tra la persona fisica che ha redatto il verbale e il soggetto formalmente investito delle funzioni.

Tali documenti contengono, tuttavia, dati personali relativi al dipendente, che riveste la qualità di “controinteressato” ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. c), L. n. 241/1990.

La necessità di bilanciare il diritto di accesso con la tutela della riservatezza dei terzi, ai sensi degli artt. 24 L. n. 241/1990 e della normativa in materia di protezione dei dati personali, impone che:

• l’accesso sia consentito, in quanto sorretto da esigenze difensive qualificate (art. 24, comma 7, L. n. 241/1990);

• l’ostensione avvenga con oscuramento delle informazioni non strettamente necessarie al fine perseguito (es. indirizzo, dati anagrafici non essenziali, eventuali dati sensibili).

Tale tecnica di bilanciamento è consolidata nella giurisprudenza, che ammette l’accesso con obliterazione dei dati non funzionali alle esigenze difensive, specie in presenza di interessi sindacali o collettivi (Consiglio di Stato num. 860/2023).

Nel caso concreto, ai fini della verifica dei poteri esercitati sarà sufficiente rendere visibili:

• nome e cognome;

• qualifica/funzione;

• numero di matricola;

• estremi del tesserino (numero, data di rilascio e di eventuale scadenza).

L’accesso al tesserino va dunque accolto, con le suddette cautele.

Contratto di lavoro integrale

La richiesta di copia integrale del contratto di lavoro del dipendente matricola 242 presenta profili differenti.

In astratto, la giurisprudenza ha ammesso l’accesso anche ad atti di natura privatistica formati da soggetti pubblici o da concessionari di servizi pubblici, quando collegati all’esercizio dell’attività di pubblico interesse.

Tuttavia:

il contratto di lavoro, nella sua interezza, contiene numerose clausole e dati (ad esempio, trattamento economico, elementi non connessi ai poteri di accertamento, eventuali dati sensibili) che non presentano alcuna pertinenza rispetto allo specifico interesse difensivo fatto valere dalla ricorrente;

il requisito della stretta riferibilità del documento all’interesse fatto valere, ribadito dalla giurisprudenza per evitare istanze di controllo generalizzato, impone di limitare l’accesso alle sole parti effettivamente rilevanti.

Ai fini della controversia, appaiono pertinenti esclusivamente:

l’inquadramento del lavoratore quale ausiliario della sosta/traffico o figura equiparata;

le clausole che richiamano espressamente l’attribuzione di poteri di accertamento di violazioni al Codice della strada o il rinvio a provvedimenti/regolamenti che li disciplinano.

Ne consegue che l’accesso al contratto di lavoro deve essere riconosciuto in forma parziale, con:

ostensione delle sole parti che disciplinano in modo diretto le funzioni di ausiliario e i relativi poteri;

oscuramento delle restanti clausole e dei dati personali non necessari, in applicazione del principio di proporzionalità e di minimizzazione dei dati.

Questa impostazione è coerente con l’orientamento che consente l’accesso a contratti e convenzioni privatistiche di concessionari di servizi pubblici, ma nei limiti in cui essi risultino collegati all’interesse specifico vantato dall’istante.

Dalla ricostruzione che precede emerge che:

l’istanza di accesso del 19 novembre 2025 era pienamente ammissibile sotto il profilo soggettivo (legittimazione attiva e passiva) e oggettivo (pertinenza dei documenti, natura di documenti amministrativi);

il diritto di accesso, in particolare nella forma dell’accesso difensivo, trovava pieno fondamento negli artt. 22 ss. e 24, comma 7, L. n. 241/1990;

non risultano dedotte – né il Collegio rileva ex actis – cause di esclusione, differimento o limitazione tali da giustificare un diniego integrale;

l’amministrazione resistente ha omesso di adottare qualsiasi determinazione espressa, venendo meno all’obbligo, sancito dall’art. 25, commi 2 e 3, L. n. 241/1990, di provvedere e motivare un eventuale rifiuto, differimento o limitazione.

La disciplina del diritto di accesso, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza, costituisce principio generale dell’attività amministrativa, espressivo dei valori di pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa e funzionale alla partecipazione e al controllo democratico, oltre che alla tutela delle posizioni soggettive degli amministrati.

Il silenzio serbato da T.M.P. S.r.l. su un’istanza sorretta da un interesse difensivo diretto, concreto e attuale, e non preordinata a un controllo generalizzato, si pone dunque in contrasto:

con gli artt. 22 e 25 L. n. 241/1990;

con i principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento sanciti dall’art. 97 Cost. e richiamati diffusamente dalla giurisprudenza in materia di accesso.

Il ricorso deve, pertanto, essere parzialmente accolto, con declaratoria di illegittimità del silenzio rifiuto e con ordine conformativo all’amministrazione, ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a., di procedere alla domandata ostensione, con i limiti sopra indicati, nel termine di trenta giorni dalla notifica o comunicazione della presente sentenza.

5.- Quanto alle spese di giudizio, la parziale soccombenza della resistente giustifica la condanna alle spese in favore della ricorrente, da liquidare in via equitativa

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso in parte qua e, per l’effetto:

dichiara l’illegittimità del silenzio rifiuto serbato da T.M.P. S.r.l. sull’istanza di accesso ai documenti amministrativi presentata da Pro VI S.r.l.s. in data 19 novembre 2025, nei sensi e nei limiti specificati in parte motiva;

accerta il diritto di Pro VI S.r.l.s. ad accedere ai documenti richiesti, nei limiti e con le modalità di seguito indicate;

ordina a T.M.P. S.r.l. di consentire a Pro VI S.r.l.s., entro il termine di 30 (trenta) giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, l’accesso, mediante visione ed estrazione di copia: a) del provvedimento di nomina o di qualsivoglia atto di conferimento delle funzioni di accertamento delle violazioni al Codice della strada relativo al dipendente identificato in atti con matricola n. 242; b) del tesserino di riconoscimento o di altro documento identificativo rilasciato al medesimo dipendente, con oscuramento dei dati personali non indispensabili alle esigenze difensive della ricorrente; c) delle sole parti del contratto di lavoro del predetto dipendente che disciplinano l’inquadramento e le funzioni connesse all’attività di ausiliario della sosta/traffico e ai relativi poteri di accertamento delle violazioni al Codice della strada, con oscuramento delle restanti clausole e dei dati personali non necessari;

condanna T.M.P. S.r.l. al pagamento, in favore di Pro VI S.r.l.s., delle spese di giudizio, che liquida in complessivi euro 1000,00 (mille/00), oltre IVA e CPA se dovute, come per legge, con distrazione in favore del difensore dichiaratosi antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

OC MP, Presidente FF

IO MA, Primo Referendario, Estensore

Mara UZ, Primo Referendario

L'EN	IL PRESIDENTE
IO MA	OC MP

IL SEGRETARIO