Pubblicato il 04/02/2026

N. 00297/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01022/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1022 del 2025, proposto da
CA NO s.n.c. di CA VA e DR & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Neri e Luigi BI, con domicilio eletto presso lo studio Paolo Neri in Padova, Gall. G. Berchet n. 8;

contro

Comune di Jesolo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Barbara Ferrari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la declaratoria di nullità ovvero per l’annullamento

- dell’ordinanza di demolizione n. 72 del 30 maggio 2025 a firma del Dirigente del Settore Gestione del Territorio e Attività Produttive del Comune di Jesolo;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto dalla ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Jesolo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il dott. DR RI e uditi per le parti i difensori BI e Ferrari;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente, esercente dall’anno 1996 l’attività di falegnameria nel Comune di Jesolo, ha installato, nell’anno 2000, nello scoperto di pertinenza del proprio fabbricato artigianale – esattamente nell’area catastalmente censita al foglio 38, mappale 187 –, un impianto tecnologico di aspirazione di trucioli e segatura.

A distanza di circa otto anni, in data 14 marzo 2008, il Comune, a seguito di sopralluogo effettuato in loco dalla polizia locale, ha accertato che tale installazione era avvenuta “ in assenza di Denuncia di Inizio Attività ai sensi dell’art. 22 del D.P.R. 380/2001 ”.

In relazione all’esito del suddetto accertamento, in data 21 aprile 2008, il Comune ha trasmesso alla società ricorrente la comunicazione di avvio del procedimento finalizzata all’emissione “ dei provvedimenti amministrativi riferiti alla fattispecie rilevata ” e, successivamente, ha irrogato, con provvedimento n. 67 del 7 aprile 2009, la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 37, comma 1, d.P.R. 380/2001 quale conseguenza diretta de “ l’installazione di impianto tecnologico per l’aspirazione di trucioli prodotti dall’attività di falegnameria in assenza di titolo abilitativo edilizio ”.

Nel predetto provvedimento sanzionatorio è stato dato atto che, ai sensi del comma 4 dell’allora vigente art. 37, era possibile ottenere la sanatoria, precisando espressamente che per l’impianto in questione “ non [era] contemplata la demolizione ”.

Effettuato il pagamento della sanzione pecuniaria comminata per detto abuso, rilevata la possibilità di sanare l’impianto, previo spostamento dello stesso ad una distanza di un metro e mezzo dal confine, la ricorrente ha chiesto ed ottenuto dal Comune, in data 19 aprile 2010, il rilascio di un permesso in sanatoria “condizionato” al predetto spostamento.

La mancata esecuzione di quest’ultimo, a causa di asserite difficoltà tecniche successivamente insorte, ha tuttavia avuto quali riflessi immediati la decadenza del titolo.

In breve, sulla scorta anche della normativa sopravvenuta, ad avviso della ricorrente, il manufatto avrebbe acquisito la condizione giuridica di impianto tecnologico (i) installato sine titulo , (ii) sanzionato dal Comune ai sensi del d.P.R. 380/2001, (iii) non sanato ma “legittimato” ai sensi dell’art. 9- bis , comma 1- bis , d.P.R. 380/2001 in virtù dell’avvenuto pagamento della sanzione irrogata.

2. Dopo circa quindici anni, in data 26 maggio 2025, il Comune ha notificato alla ricorrente la comunicazione di avvio del procedimento per un “accertamento edilizio” relativo all’impianto in questione e, dopo quattro giorni, ha notificato l’ordinanza n. 72 del 30 maggio 2025 con cui ha ingiunto la demolizione dello stesso impianto nonostante fosse già stato sanzionato sotto il profilo edilizio nel 2009.

3. Avverso tale provvedimento, ritenuto radicalmente nullo e comunque totalmente illegittimo, la ricorrente è insorta, con atto introduttivo notificato e depositato in data 13 giugno 2025, affidato alle censure così rubricate:

(i) Nullità del provvedimento ex art. 21- septies della legge 241/1990 per mancanza di elementi essenziali (oggetto e causa); violazione del principio del ne bis in idem ; violazione e falsa applicazione degli artt. 37, 31 e 9- bis del d.P.R. 380/2001; eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti determinazioni della stessa amministrazione; eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti e per difetto di istruttoria; eccesso di potere per irragionevolezza e ingiustizia manifeste .

Ad avviso della ricorrente, il Comune avrebbe sanzionato con la demolizione un presunto abuso che era già stato definitivamente sanzionato, sotto il profilo edilizio, con il provvedimento n. 67 del 7 aprile 2009 ai sensi dell’art. 37, comma 1, d.P.R. 380/2001.

Il provvedimento impugnato, in sostanza, costituirebbe una plateale violazione del principio del ne bis in idem , in quanto, attraverso il medesimo, il Comune avrebbe esercitato in modo arbitrario un potere repressivo che si era già esaurito quindici anni addietro;

(ii) Violazione dei diritti in materia di partecipazione al procedimento amministrativo sanciti dagli artt. 9 e 10 della legge 241/1990.

Il Comune ha notificato alla ricorrente in data 26 maggio 2025 la comunicazione di avvio del procedimento per un “accertamento edilizio” relativo all’impianto tecnologico oggetto di contestazione, salvo poi adottare il provvedimento sanzionatorio conclusivo del procedimento dopo soli quattro giorni dalla comunicazione stessa.

In tal modo, sarebbe stata preclusa alla società ricorrente la possibilità di partecipare al procedimento in parola, presentando memorie e documenti che l’Ente avrebbe avuto l’obbligo di valutare prima di assumere la decisione finale.

4. Il Comune si è formalmente costituito in giudizio in data 3 luglio 2025 per poi depositare, in data 7 luglio 2025, un’articolata memoria ove ha controdedotto rispetto alle censure del ricorrente, chiedendo la reiezione del ricorso e il rigetto della domanda volta alla sospensione dell’efficacia dei provvedimenti gravati.

5. All’esito della camera di consiglio del 10 luglio 2025, questo Tribunale ha adottato l’ordinanza n. 316 pubblicata il giorno 11 luglio 2025 con la quale è stata accolta la domanda cautelare, valorizzando, in particolare, la sussistenza del periculum in mora ritenuto in re ipsa per la funzione fondamentale svolta dall’impianto ai fini del “ corretto svolgimento dell’attività di falegnameria esercitata dalla ricorrente ”.

6. All’udienza pubblica del 22 gennaio 2026, prima della quale le parti hanno depositato memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di gravame, la ricorrente lamenta che l’ordinanza di demolizione impugnata sarebbe in contrasto con i precedenti provvedimenti emessi dal Comune di Jesolo con i quali è stata irrogata la sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 37, comma 1, d.P.R. 380/2001.

In particolare, il manufatto in questione, da un lato, sarebbe già stato sanzionato e quindi non potrebbe esserlo una seconda volta, dall’altro, sarebbe “legittimato” in applicazione del disposto dell’art. 9- bis , comma 1- bis , d.P.R. 380/2001 in virtù del pagamento della predetta sanzione.

1.1. Il motivo è fondato.

La difesa dell’amministrazione resistente pone in evidenza che la ricorrente ha presentato una domanda di permesso di costruire in sanatoria condizionata allo spostamento dell’impianto, al fine di rendere lo stesso conforme alle previsioni dello strumento urbanistico all’epoca vigenti in materia di distanza dai confini, dopo avere provveduto al pagamento della sanzione irrogata, ex art. 37, comma 4, d.P.R. 380/2001, con il provvedimento n. 67/2009.

Al riguardo, per orientamento giurisprudenziale consolidato, tale sanzione non ha natura di sanatoria e non comporta la regolarizzazione dell’intervento edilizio abusivo, ma costituisce una mera misura afflittiva sostitutiva della demolizione.

Tuttavia, nel caso in rassegna, non può sottacersi che l’atto che l’ha comminata è chiaro ed esplicito quando, nel suo preambolo, dà atto “ che ai sensi dell’art. 37 comma 4^ del DPR 380/2001, per le opere realizzate in assenza di DIA, il proprietario dell’immobile o il responsabile dell’abuso possono ottenere la sanatoria dell’intervento, versando la somma, non superiore a 5164,00 € e non inferiore a 516,00€, stabilita dal responsabile del procedimento in relazione all’aumento del valore venale dell’immobile e non è, invece, contemplata la demolizione ”.

Siffatta premessa, unitamente al pagamento dell’importo quantificato, consente di leggere diversamente il successivo provvedimento e, soprattutto, la natura dell’abuso contestato dall’amministrazione.

In particolare, il permesso di costruire in sanatoria condizionato, quello rilasciato il 19 ottobre 2010, è un titolo dai tratti peculiari che, è bene sottolineare, origina da una specifica domanda della ricorrente presentata il 21 ottobre 2009 con una finalità dichiarata: “ l’esecuzione di sanatoria e spostamento di impianto di aspirazione, posto su scoperto di fabbricato ad uso artigianale ”.

Ciò posto, richiamato l’insegnamento giurisprudenziale che delinea i caratteri essenziali del suddetto titolo (“ L’esigenza di tutela della speditezza dell’azione amministrativa sussiste anche con riferimento al permesso di costruire in sanatoria, al fine di contenere l’impatto di opere abusive sul tessuto edilizio e ambientale e sul decoro urbano, il quale può legittimamente introdurre o recepire prescrizioni intese ad imporre correttivi sull’esistente o a mitigare l’impatto paesaggistico del manufatto, qualora si tratti di integrazioni minime o, comunque, tali da agevolare una sanatoria altrimenti non rilasciabile ”; Cons. Stato, sez. VI, 9 novembre 2018, n. 6327), occorre interrogarsi in che misura quello in concreto adottato abbia spiegato ovvero potesse spiegare i suoi effetti.

A ben vedere, la condizione ivi posta, ossia lo spostamento dell’impianto, è stata ritenuta dal Comune un’integrazione minima del contenuto del provvedimento per cui, una volta adempiuta, questa avrebbe sanato un abuso ritenuto in radice di tipo minore in quanto, in caso contrario, il titolo non avrebbe potuto essere rilasciato.

In detta prospettiva, pertanto, coglie nel segno la ricorrente quando afferma che il manufatto, pur non sanato per il mancato assolvimento della prescrizione dello spostamento, risulta “legittimato” ai sensi dell’art. 9- bis , comma 1- bis , d.P.R. 380/2001 in virtù dell’avvenuto pagamento della sanzione irrogata con un provvedimento che ne ha chiaramente esclusa la demolizione.

In tale contesto, assumono un significato pregnante le precisazioni offerte dal dirigente comunale del Settore Edilizia Privata e Attività Produttive, investito dalla richiesta del c.t.u. incaricato dal Giudice ordinario nel parallelo contenzioso civile, nella sua nota di risposta del 23 luglio 2025.

Il citato dirigente ha riferito che “ in sede di istruttoria del permesso di costruire in sanatoria T/20I0/3316 del 19/04/2010 «si indicava che l’impianto in oggetto è un impianto di aspirazione necessario per l’attività che si [svolgeva] all’interno dell’edificio di tipo falegnameria» ” e, conseguentemente, era stato considerato “« volume tecnico ai sensi dell’art. 44 [dell’allora] vigente Regolamento Edilizio com.le» ”. Ha quindi elencato le norme dei regolamenti edilizi, adottati “ a far data dal settembre 2000 ”, necessari a inquadrare la vicenda e a comprendere se vi sia stato o meno il rispetto della “ distanza dal confine e/o dalle costruzioni, tenuto conto della zona urbanistica e di altri elementi tecnici ”.

Sulla base di questi ultimi elementi, il Tribunale ordinario di Venezia – Prima Sezione Civile, in data 22 dicembre 2025, dopo aver sottolineato che non sarebbe stata mai “ chiarita [nei documenti relativi alla causa] la disposizione specifica che [avrebbe dovuto regolare] la distanza dal confine ”, ha condivisibilmente ritenuto di assumere, quale periodo temporale di riferimento, ai fini delle proprie valutazioni, gli anni 2000-2001 (ossia gli anni di realizzazione del manufatto) sul presupposto che normative sopravvenute più restrittive non possono valere retroattivamente (“ I regolamenti edilizi in materia di distanze tra costruzioni contengono norme di immediata applicazione, salvo il limite, nel caso di norme più restrittive, dei cosiddetti diritti quesiti (per cui la disciplina più restrittiva non si applica alle costruzioni che, alla data dell’entrata in vigore della normativa, possano considerarsi già sorte), e, nel caso di norme più favorevoli, dell’eventuale giudicato formatosi sulla legittimità o meno della costruzione ”; Cass. civ., sez. II, ord. n. 28041/2023).

Lo stesso Giudice ha poi rilevato come, in quegli anni, vigesse il regolamento edilizio allegato alla deliberazione consiliare 17 luglio 1996, n. 124, che, all’art. 52, disciplinava le “ caratteristiche, dimensioni e distanze di opere accessorie degli edifici” quali cantinati e piscine, aggetti, tende, serramenti ad impaccamento laterale, strutture reticolari, ecc., senza indicare la tipologia “ volume tecnico” ; ha infine aggiunto come lo stesso Comune, interpellato dal c.t.u., abbia precisato che “ Le distanze dai confini per questi tipi di manufatti non [erano] sempre indicate e nel caso [erano] variabili in base alla tipologia con un minimo di ml. 1,50”.

Quanto sopra lo ha portato a valorizzare la previsione dell’art. 873 c.c. che fissa il generale principio dei tre metri tra costruzioni, in applicazione dell’orientamento della Cassazione secondo cui “le norme tecniche di attuazione sono per loro natura di stretta interpretazione nella parte in cui derogano al regime ordinario delle distanze e, pertanto, ai sensi dell’art. 14 preleggi, non solo è vietato il ricorso all’analogia (tra le tante, Cass. n. 13502 del 1991) ma non è consentita neanche la loro interpretazione estensiva. In caso, infatti, di disposizioni eccezionali o derogatorie, rispetto ad una avente natura di regola, l’interpretazione estensiva se pure in astratto non preclusa (Sez. Un. n. 21493 del 2010), deve ritenersi comunque circoscritta alle ipotesi in cui il significato aggiuntivo, che s’intenda attribuire alla norma interpretata, non riduca la portata della norma costituente la regola con l’introduzione di nuove eccezioni, bensì si limiti ad individuare nel contenuto implicito della norma eccezionale o derogatoria già codificata altra fattispecie avente identità di ratio con quella espressamente contemplata (Cass. n. 9205 del 1999) ” (Cass. civ., sez. II, 28 febbraio 2018, n. 4657).

A tali conclusioni, questo Tribunale ritiene di dovere aderire condividendone la logica giuridica sottesa all’interpretazione delle norme che regolano le distanze dai confini e tra manufatti, uno dei quali è stato variamente classificato dall’amministrazione nel corso del tempo pur in assenza di concrete variazioni fisiche.

Quest’ultimo aspetto, più degli altri, fa emergere la contraddittorietà dell’azione amministrativa del Comune che è stato ondivago nell’adozione dei propri provvedimenti: in principio ha optato per l’ingiunzione di pagamento dopo avere preso atto di quanto accertato in loco dalla polizia locale; poi ha vagliato la stessa situazione su impulso della ricorrente rilasciando un titolo in sanatoria che ha condizionato a un intervento minimale (lo spostamento dell’impianto); infine, dopo circa quindici anni, ha emanato un’ordinanza per la demolizione dell’intero manufatto che ha qualificato come una costruzione.

In altri termini, nel corso degli anni, il Comune ha rivisto la propria posizione con riguardo all’impianto servente il fabbricato principale e, attraverso la sua diversa qualificazione, non sempre espressa, è giunto a conclusioni di segno opposto.

La mancanza di linearità nella condotta tenuta, invero, affiora anche dal lungo lasso temporale intercorrente tra il permesso di costruire in sanatoria e l’ordinanza gravata durante il quale l’amministrazione avrebbe potuto e, soprattutto, dovuto verificare il rispetto della condizione apposta al primo titolo senza attendere l’impulso di terze parti, specie se riteneva, come ha evidenziato nell’ultimo provvedimento, di trovarsi dinanzi a “ un intervento di trasformazione del territorio urbanisticamente rilevante ” ovvero a un manufatto in grado di alterare “ lo stato dei luoghi in modo stabile, rilevante e non meramente occasionale ”.

2. Con il secondo motivo di gravame, la ricorrente deduce l’illegittimità dell’ordinanza impugnata per via della sua notifica avvenuta solo quattro giorni dopo la comunicazione di avvio del procedimento con conseguente preclusione della possibilità di partecipare al procedimento.

2.1. Anche questo motivo è fondato.

La difesa dell’amministrazione eccepisce che l’ordinanza di demolizione, essendo un atto vincolato, rende l’eventuale partecipazione del privato al procedimento del tutto irrilevante non potendo, quest’ultimo, determinare un esito differente.

Il rilievo, sorretto da puntuali riferimenti giurisprudenziali anche di questo Tribunale (TAR Veneto, sez. II, 30 maggio 2024, n. 1236; TAR Veneto, sez. II, 12 luglio 2024, n. 1837), è astrattamente corretto.

Sennonché deve osservarsi che la vicenda, così come ricostruita nella parte in fatto e approfondita per gli aspetti squisitamente giuridici in occasione dello scrutinio della prima doglianza, non si presta ad essere catalogata come un abuso tout court tale per il quale possa essere emesso un provvedimento particolarmente incisivo, come può essere un’ordinanza di demolizione, senza coinvolgere il destinatario dello stesso.

Infatti, non solo l’amministrazione avrebbe dovuto tenere conto che quest’ultimo è un soggetto esercente un’attività imprenditoriale che avrebbe potuto grandemente risentire della privazione di un manufatto accessorio come quello in discussione, ma, soprattutto, avrebbe dovuto considerare che lo stesso in passato era stato inciso da un’ingiunzione di pagamento ove espressamente si escludeva la demolizione dell’impianto e che aveva ottenuto un titolo in sanatoria sulla cui validità ed efficacia vi era incertezza.

In sintesi, l’apporto partecipativo della ricorrente nella fase procedimentale prima ancora che necessario sarebbe stato opportuno anche per chiarire le ragioni del mancato spostamento dell’impianto che, a dire il vero, era stato richiesto proprio con la domanda di permesso del 21 ottobre 2009.

Un maggiore arco temporale diretto a favorire le interlocuzioni con la ricorrente avrebbe anche fugato le ombre sul modus procedendi – contestato nella replica della stessa ricorrente – della polizia locale che, in occasione del sopralluogo eseguito il 13 maggio 2025, ha effettuato la rilevazione fotografica accedendo nell’area della società confinante che è la stessa con la quale è stato instaurato il contenzioso civile.

3. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto e, per l’effetto, dev’essere annullato il provvedimento impugnato.

4. Le spese seguono la regola della soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune al pagamento delle spese di lite in favore della società ricorrente, che liquida in euro 3.000 (tremila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

GR FL, Presidente

NA BA, Primo Referendario

DR RI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR RI	GR FL

IL SEGRETARIO