Pubblicato il 16/04/2025

N. 01372/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00379/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 379 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Ada Lucia De Cesaris, Tommaso Sacconaghi e Giulio Politeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. De Cesaris in Milano, Via Visconti di Modrone, n. 12;

contro

COMUNE DI MILANO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Paola Cozzi e Maria Lodovica Bognetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura comunale in Milano, Via della Guastalla, n. 6;

nei confronti

AGENZIA DELLE ENTRATE TERRITORIO-DIREZIONE REGIONALE LOMBARDIA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria in Milano, Via Freguglia, n. 1;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del provvedimento del Comune di Milano Prot. - 10/01/2024.0013244.U. di ordine al pagamento, a titolo di sanzione pecuniaria ai sensi del comma 1 dell''art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001 della somma di euro 152.345,00, con riferimento all’unità immobiliare ad uso residenziale “3C”, sita in Milano in -OMISSIS-;

nonché di ogni altro ulteriore atto e/o provvedimento allegato e/o preordinato e/o presupposto e/o connesso, ivi compresi, per quanto occorrer possa: il provvedimento del Comune di Milano PG 363541 dell’1 luglio 2022, avente ad oggetto “-OMISSIS- – Municipio 5 Comunicazione di conclusione del procedimento di determinazione della sanzione ex art. 38.1 del DPR 380/2001. Richiesta di pagamento dei costi della perizia dell’Agenzia delle Entrate di determinazione della sanzione art. 38 c.1 del DPR 380/01”; la “Relazione Tecnico Estimale relativa alla determinazione all’attualità del valore venale delle u.i.u. site nel fabbricato di -OMISSIS- a Milano ai sensi dell''art. 38 comma 1 del DPR n. 380/2001.” dell''Agenzia delle Entrate-Direzione Regionale per la Lombardia-Ufficio provinciale di Milano-Territorio, del 31 maggio 2022; la comunicazione del Comune di Milano P.G. 173855 del 15 aprile 2019; in parte qua, il Regolamento del Comune di Milano per la Gestione della Riscossione delle Entrate Comunali, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 21 del 7 luglio 2014 e s.m.i.;

nonché per l’accertamento dell''indebito pagamento, ex art. 2033 cod. civ. e/o 2041 cod. civ., di complessivi euro 19.605,31, corrisposti dai ricorrenti al Comune di Milano, a titolo di monetizzazione dello standard urbanistico, per il cambio di destinazione d’uso del proprio immobile comunicato con SCIA del 22 luglio 2014;

e per l’effetto per la condanna

del Comune di Milano alla restituzione dell’importo predetto, oltre agli interessi legali dal pagamento fino all’effettivo soddisfo;

per quanto riguarda i motivi aggiunti

per l'annullamento

del provvedimento del Comune di Milano Prot. - Prot. 12/03/2024.0144339.U - avente ad oggetto: “-OMISSIS- - MUNCIPIO 5 - Risposta alla Comunicazione del 24.10.2023 in atti PG 544436 del 25.10.2023 di -OMISSIS-”, nelle parti di cui in esposizione.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano e dell’Agenzia delle Entrate Territorio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2025 il dott. Stefano Celeste Cozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La controversia in esame ha ad oggetto un immobile situato in -OMISSIS- nel territorio del Comune di Milano, edificato in forza della licenza edilizia n. 203/1968 ed avente una consistenza volumetrica pari a mq. 4.282,37 sviluppata in origine su quattro piani fuori terra con destinazione prevalentemente artigianale.

Con DIA presentata in data 25 ottobre 2006 e successive varianti, la proprietà ha dato corso, per questo immobile, ad un intervento di ristrutturazione edilizia, attuata mediante demolizione e ricostruzione, che ne ha di fatto comportato la modificazione della destinazione d’uso da artigianale a residenziale, e ciò sebbene nella citata DIA del 25 ottobre 2006 e nelle successive varianti fosse stato dichiarato il mantenimento in essere della destinazione artigianale.

Ultimato l’intervento nell’anno 2010, l’edificio è stato frazionato in 61 unità immobiliari (dichiarate laboratori di piccole dimensioni ma in realtà abitazioni) cedute ad una pluralità di soggetti, con successiva costituzione del Condominio di -OMISSIS- (d’ora innanzi anche “Condominio”).

Successivamente, con provvedimento del 24 aprile 2012 (integrato con atto del 19 luglio 2012), il Comune di Milano ha annullato in autotutela i titoli edilizi che avevano assentito il suddetto intervento, essendosi rilevato che la trasformazione funzionale dell’immobile, da laboratorio a residenza, era in contrasto con la disciplina urbanistica del PRG vigente al momento della realizzazione delle opere.

Con istanza dell’8 febbraio 2018, il Condominio – allegando l’impossibilità di ripristino – ha presentato al Comune di Milano un’istanza ai sensi dell’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001, al fine di ottenere l’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo della sanzione demolitoria.

Il Comune di Milano, con atto del 15 aprile 2019, ha comunicato l’accoglimento della predetta istanza, specificando però che agli acquirenti delle singole unità immobiliari sarebbero state applicate più sanzioni: a) una sanzione ai sensi dell’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001, per la trasformazione della destinazione d’uso, da artigianale a residenziale, realizzata in base al titolo edilizio annullato; b) una sanzione ai sensi dell’art. 33 o dell’art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001 per le opere interne alle singole unità immobiliari realizzate in contrasto con il titolo edilizio annullato, fatta salva peraltro la facoltà del singolo condomino di riportare i luoghi e la destinazione a quanto previsto dall’ultima variante prodotta, scontando in tal caso la sola sanzione prevista dal citato art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001.

Con provvedimento in data 10 gennaio 2024, il Comune di Milano ha applicato ai sigg.ri -OMISSIS- (acquirenti di un appartamento sito nell’immobile di cui si discute, catastalmente identificato al foglio 554, mappale 265 sub. 782) una sanzione pecuniaria pari ad euro 152.345,00 ai sensi dell’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001. La sanzione è, come detto, correlata alla modifica di destinazione d’uso realizzata in base al titolo edilizio annullato.

Contro questo provvedimento è principalmente diretto il ricorso in esame proposto dai sigg.ri -OMISSIS-. Con il ricorso, viene inoltre fra l’altro impugnata la Relazione Tecnico Estimale redatta dall’Agenzia delle Entrate, le cui risultanze sono state utilizzate dal Comune di Milano per la quantificazione della sanzione applicata ai ricorrenti.

I ricorrenti chiedono infine, in via subordinata, che il Comune di Milano venga condannato a restituire loro la somma di euro 19.605,31 da essi versata unitamente alla SCIA del 22 luglio 2014 con cui è stato segnalato il cambio di destinazione d’uso (da laboratorio a residenza) della loro unità immobiliare.

Si sono costituiti in giudizio, per opporsi all’accoglimento delle domande avverse, il Comune di Milano e l’Agenzia delle Entrate.

La Sezione, con ordinanza n. 265 del 20 marzo 2024, ha accolto l’istanza cautelare motivando esclusivamente in punto di periculum.

Con motivi aggiunti depositati in data 21 maggio 2024, i ricorrenti, deducendo censure identiche a quelle dedotte nel ricorso introduttivo, hanno impugnato il provvedimento del 12 marzo 2024 con il quale il Comune di Milano ha, da un lato, accolto la loro richiesta di scomputare dall’importo della sanzione dovuta la somma di euro 19.605,31 (come detto da essi versata unitamente alla SCIA del 22 luglio 2014) ma, da altro lato, ha confermato la debenza della sanzione stessa per l’importo che residua.

Nel corso del giudizio, le parti costituite hanno depositato memorie insistendo nelle loro conclusioni.

La causa è stata trattenuta in decisione in esito alla pubblica udienza del 28 gennaio 2025.

Ritiene il Collegio che, siccome il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati nel merito, si possa prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dal Comune di Milano.

Con una prima censura contenuta nel primo motivo, i ricorrenti rilevano che la SCIA del 22 luglio 2014 costituirebbe titolo idoneo ad assentire il mutamento di destinazione d’uso (da laboratorio a residenza) attuato sulla loro unità immobiliare. Per questa ragione, a loro giudizio, il provvedimento impugnato, emesso successivamente alla predetta SCIA e volto proprio a sanzionare il citato mutamento di destinazione d’uso, sarebbe stato adottato in carenza dei necessari presupposti e sarebbe da considerare perciò nullo o annullabile.

Questa censura è del tutto infondata per le ragioni di seguito esposte.

Il provvedimento impugnato non è volto a sanzionare il mutamento di destinazione d’uso (peraltro solo fittiziamente) attuato dai ricorrenti sulla loro specifica unità immobiliare in esecuzione della SCIA presentata in data 22 luglio 2014, ma è invece volto a sanzionare la realizzazione di un complesso immobiliare nella sua interezza abusivo in quanto realizzato in base a titolo edilizio annullato.

Invero, la destinazione residenziale era stata in realtà già conferita all’intero complesso immobiliare all’esito dei lavori di costruzione (ultimati come detto nell’anno 2010), eseguiti dal dante causa dei ricorrenti in esecuzione della SCIA del 25 ottobre 2006 e successive varianti, risultata perciò illegittima e, per questa ragione, annullata dal Comune di Milano in autotutela.

A seguito dell’annullamento della SCIA del 25 ottobre 2006 e successive varianti, l’intero complesso immobiliare di cui è causa risulta del tutto privo di titolo ed è perciò nella sua totalità abusivo. Ne consegue che la SCIA presentata dai ricorrenti in data 22 luglio 2014, avente come detto ad oggetto la loro specifica unità immobiliare, non può certo aver sanato questo radicale abuso.

Non è dunque condivisibile la tesi prospettata dagli stessi ricorrenti secondo cui, nella fattispecie, la sanzione ex art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001 sarebbe stata applicata in assenza dei necessari presupposti.

Con il secondo motivo, la ricorrente sostiene che la determinazione dell’ammontare della sanzione applicata ai sensi dell’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001 sarebbe errata in quanto, a tal fine, l’Amministrazione ha tenuto conto anche delle superfici del terrazzo, del box e della cantina, e ciò sebbene queste non esprimano s.l.p.

Con il terzo motivo, l’interessata rileva che l’intervento sanzionato consiste, non già in una nuova costruzione, ma in una ristrutturazione edilizia con recupero di s.l.p. preesistente. Essa sostiene pertanto che la determinazione dell’ammontare della sanzione applicata ai sensi dell’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001 sarebbe errata anche perché, a tal fine, si sarebbe dovuto a suo giudizio tener conto, non già del valore complessivo finale delle opere realizzate, ma del più contenuto aumento di valore.

Questa censura è strettamente correlata a quella contenuta nel quinto motivo, laddove si rileva che è stato lo stesso Comune, nella propria iniziale richiesta, a chiedere all’Agenzia del Territorio di determinare l’incremento del valore delle opere. Sostiene pertanto l’interessata che la relazione tecnico-estimativa redatta dall’Agenzia del Territorio, utilizzata dal Comune di Milano per determinare la misura delle sanzioni applicate, sarebbe contraddittoria rispetto alla suddetta richiesta posto che essa ha determinato il valore finale complessivo delle opere. La stessa relazione sarebbe anche affetta dal vizio di difetto motivazionale posto che essa non esplicita le ragioni che avrebbero determinato il mutamento dell’obiettivo della stima e dei criteri di valutazione. Sostiene infine la parte che l’Agenzia non avrebbe tenuto conto della documentazione integrativa fornita dal Condominio nel corso dell’istruttoria.

Con altra censura, contenuta nel terzo motivo, parte ricorrente deduce che l’Amministrazione avrebbe applicato nel concreto una sanzione esorbitante che risulterebbe perciò del tutto inutile in quanto da essa non sostenibile.

Con il quarto motivo, l’interessata rileva che la relazione tecnico-estimativa redatta dall’Agenzia del Territorio ha tenuto conto del valore venale delle unità immobiliari all’attualità. Secondo la parte questa decisione sarebbe errata in quanto, a suo dire, si sarebbe dovuto tener conto del più contenuto valore sussistente al momento di realizzazione delle opere, e ciò tanto più se si considera che nel caso in esame il procedimento avrebbe avuto una durata eccessiva per cause imputabili al Comune.

In proposito si osserva quanto segue.

L’art. 38, primo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001 stabilisce che, in caso di opere realizzate in base a titolo edilizio annullato, l’amministrazione, al ricorrere dei presupposti ivi previsti, può comminare una sanzione pecuniaria pari al valore delle opere eseguite.

La norma è chiara nel rapportare la sanzione al valore delle opere e non all’aumento di valore conseguente alla loro realizzazione. Si deve pertanto ritenere che, anche in caso di interventi di ristrutturazione edilizia con recupero della s.l.p. esistente, la misura della sanzione debba essere calcolata facendo riferimento al valore finale complessivo delle opere senza scomputare il valore che le stesse avevano prima dell’effettuazione dell’intervento.

La decisione assunta dall’Agenzia del Territorio e dal Comune di procedere in tal senso risulta pertanto conforme alla legge; è quindi del tutto irrilevante che lo stesso Comune, nella sua iniziale richiesta, abbia chiesto di determinare l’aumento di valore e che la relazione dell’Agenzia del Territorio non sia strettamente aderente a questa iniziale richiesta essendo, come detto, decisiva la conformità a legge della determinazione dell’ammontare della sanzione.

Ciò stabilito, va ora osservato che, l’art. 38, primo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001 non precisa se il valore delle opere debba essere determinato con riferimento all’attualità o al momento di realizzazione delle stesse.

Su questo punto il Collegio ritiene tuttavia condivisibile l’orientamento giurisprudenziale secondo cui, ai suddetti fini, occorra tener conto del valore all’attualità (cfr. T.A.R. Lombardia Brescia, sez. I, 7 marzo 2017, n. 331).

Questo orientamento risulta convincente in quanto i mutamenti di valore delle opere, dal momento di realizzazione al momento in cui viene applicata la sanzione, incidono in maniera bidirezionale sul proprietario delle stesse. Le diminuzioni comportano, da un lato, un effetto positivo in quanto determinano la contrazione dell’importo della sanzione ma, da altro lato, comportano effetti negativi in quanto il patrimonio del proprietario risente della diminuzione del valore del bene. Gli aumenti di valore determinano gli effetti opposti.

Si deve pertanto ritenere che il rapportare la sanzione al valore attuale delle opere costituisca misura che consente di incidere sul debitore in maniera sempre proporzionata al valore del suo patrimonio, e costituisca perciò misura più efficace ed equilibrata indipendentemente dalla durata del procedimento e dalle ragioni che l’hanno determinata.

Non è poi condivisibile l’affermazione secondo cui, per determinare l’ammontare della misura sanzionatoria, non si dovrebbe tener conto dei locali che non esprimono s.l.p.

A questo proposito va innanzitutto osservato che l’art. 38 si riferisce genericamente al valore delle opere senza distinguere fra quelle che esprimono s.l.p. e quelle che non la esprimono.

In secondo luogo va rilevato che anche le opere che non esprimono s.l.p. hanno un proprio valore (box o cantine) o determinano un aumento di valore dell’unità immobiliare cui accedono (balconi, terrazze ecc.). Ritenere che queste opere non incidano sull’ammontare della sanzione risulta quindi del tutto illogico posto che, se si ammettesse ciò, significherebbe accettare che esse non verrebbero colpite da alcuna misura sanzionatoria nonostante determinino un aumento di valore del patrimonio del proprietario.

Va poi osservato che nessun rilievo ha il fatto che l’ammontare della sanzione non sia (in ipotesi) sostenibile per la ricorrente posto che, come detto, ciò che risulta decisivo è la conformità dello stesso alla norma di riferimento. In proposito va anche considerato che, sul punto, l’Amministrazione non dispone di alcuna discrezionalità.

Infine si deve rilevare che la censura secondo cui l’Agenzia del Territorio, nel corso procedimento di stima del valore delle opere, non avrebbe tenuto conto della documentazione prodotta dal Condominio risulta del tutto generica non avendo la parte neppure indicato in quale modo tale ritenuto omesso apprezzamento abbia inciso sulla determinazione dell’ammontare delle sanzioni.

Per tutte queste ragioni va ribadita l’infondatezza delle censure in esame.

Con il sesto motivo, la ricorrente sostiene che: a) il termine di trenta giorni fissato per il pagamento dal provvedimento principalmente impugnato sarebbe troppo breve e perciò irragionevole; b) l’indicazione contenuta nel suddetto provvedimento circa le modalità di pagamento sarebbe illegittima laddove subordina la possibilità di ottenere la rateizzazione alla rinuncia all’impugnazione.

Per quanto riguarda la censura di cui al punto a), ritiene il Collegio che la stessa non possa essere condivisa non avendo la parte indicato in maniera puntuale le ragioni per le quali il termine di trenta giorni sarebbe irragionevole: l’interessata si è invero limitata ad affermare, genericamente e senza alcuna dimostrazione, che, entro quel termine, le sarebbe impossibile reperire le risorse necessarie per far fronte al pagamento della sanzione.

Per quanto riguarda la censura sub b), ritiene il Collegio che, siccome il provvedimento impugnato si è, per il profilo in questione, limitato a richiamare l’art. 13 del Regolamento del Comune di Milano per la Gestione della Riscossione delle Entrate Comunali e siccome non risulta che i ricorrenti abbiano formulato istanza di rateizzazione, lo stesso provvedimento non abbia, in questa parte, ancora portata lesiva. La lesione della sfera giuridica dei ricorrenti si realizzerà infatti solo ove questi presentino in concreto istanza di rateizzazione e l’Amministrazione, in concreto, la respinga.

Pertanto, pur condividendosi l’argomentazione secondo cui il beneficio della rateizzazione non può essere subordinato alla rinuncia del diritto costituzionalmente garantito di far valere i propri interessi in sede giurisdizionale, la censura deve ritenersi al momento inammissibile.

Per tutte queste ragioni, anche le censure da ultimo esaminate non possono essere accolte.

Con l’ultima censura contenuta nel primo motivo e con il settimo motivo del ricorso introduttivo, i ricorrenti contestano la decisione del Comune di non scomputare dall’importo delle sanzioni applicate la somma di euro 19.605,31 da essi versata unitamente alla SCIA del 22 luglio 2014.

Per queste censure è cessata la materia del contendere posto che, come detto, con atto del 12 marzo 2024, il Comune ha deciso di accogliere l’istanza di scomputo presentata dai ricorrenti.

In conclusione, per tutte le ragioni illustrate, deve essere in parte dichiarata la cessazione della materia del contendere. Per il resto il ricorso va respinto.

La complessità delle questioni affrontate giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte dichiara cessata la materia del contendere. Per il resto lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Ada Russo, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere, Estensore

Luigi Rossetti, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Celeste Cozzi	Maria Ada Russo

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.