Pubblicato il 19/03/2026

N. 00170/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00470/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 470 del 2025, proposto dalla
Essebi s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, in relazione alla procedura CIG 9781299747, rappresentata e difesa dall’avvocato Vittorio Rinaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale n. 1 di Avezzano - NA - L’UI, in persona del Direttore Generale in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Isidoro Isidori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della deliberazione del Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria Locale n. 1 di Avezzano - NA - L’UI n. 1400 del 2 luglio 2025, con la quale è stata disposta la proroga del contratto in corso di esecuzione, sottoscritto con la società ricorrente per l’erogazione dei servizi di ristorazione dei pazienti ricoverati e di mensa aziendale, fino al 31 dicembre 2025;

e per il risarcimento del danno conseguente alla predetta proroga.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale n. 1 di Avezzano - NA - L’UI;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli articoli 74 e 120 del codice del processo amministrativo;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa AN RI;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con deliberazione del Direttore Generale n. 296 del 27 febbraio 2015, l’Azienda Sanitaria Locale n. 1 di Avezzano - NA - L’UI (d’ora in avanti solo la ASL) ha aggiudicato alla Essebi s.r.l. il servizio di ristorazione per i pazienti ricoverati presso i presidi ospedalieri e territoriali di Avezzano, CO e ES (d’ora in avanti solo il servizio ristorazione), per la durata di cinque anni, con possibilità di rinnovo per ulteriori trenta mesi.

In data 25 giugno 2015 la Essebi s.r.l. e la ASL hanno sottoscritto il relativo contratto, in cui la decorrenza del termine quinquennale di esecuzione del servizio è stata fissata all’1 luglio 2015.

Con deliberazione del Direttore Generale n. 303 dell’8 marzo 2016 la ASL ha aggiudicato alla Essebi s.r.l. anche i servizi di mensa aziendale presso il presidio ospedaliero di Avezzano e di distribuzione dei pasti confezionati presso i presidi territoriali di assistenza di CO e ES, in favore dei propri dipendenti (d’ora in avanti solo il servizio mensa), per la durata di trenta mesi.

Con deliberazione del Direttore Generale n. 1579 del 16 settembre 2020 la ASL ha esercitato l’opzione di proroga del contratto sino al 31 dicembre 2022.

Con determinazione dirigenziale n. 415 del 20 dicembre 2022 l’Agenzia Regionale di Informatica e Committenza (ARIC) ha indetto una gara comunitaria centralizzata, suddivisa in cinque lotti su base geografica, per l’affidamento del servizio di ristorazione per i degenti e i dipendenti delle ASL della Regione Abruzzo e del Molise.

Al fine di garantire la continuità dei servizi di ristorazione e di mensa nelle more dell’espletamento e dell’aggiudicazione della predetta gara, la ASL, con deliberazione del Direttore Generale n. 928 del 2 maggio 2023, ha prorogato l’esecuzione del contratto del 25 giugno 2015 sino al 31 dicembre 2023, previa espressa accettazione, da parte della Essebi s.r.l., dell’aggiornamento dei prezzi effettuato sulla base dell’indice ISTAT di variazione dei prezzi per le famiglie di operai e impiegati (FOI), come previsto dall’articolo 20 del contratto; tale aggiornamento dei prezzi è stato riconosciuto dalla ASL anche per i servizi svolti dalla Essebi s.r.l. dal luglio 2022 al dicembre 2022.

Con successive deliberazioni del Direttore Generale n. 261 del 6 febbraio 2024 e n. 2431 dell’11 novembre 2024, la ASL ha prorogato l’esecuzione del contratto dapprima sino al 30 giugno 2024 e poi sino al 31 dicembre 2024, previa acquisizione della disponibilità, da parte della Essebi s.r.l., a proseguire l’erogazione dei servizi di ristorazione e di mensa agli stessi prezzi, con espressa rinuncia all’adeguamento ISTAT.

Con deliberazione del Direttore Generale n. 2635 del 6 dicembre 2024, la ASL ha provveduto ad integrare il contratto in corso di esecuzione, a partire dall’anno 2024, per un importo annuo stimato in complessivi euro 180.000,00, in ragione sia dell’adeguamento ISTAT che dell’incremento del numero dei pasti presso il presidio ospedaliero di Avezzano.

Con determinazione del Direttore Generale n. 238 dell’11 dicembre 2024, l’Agenzia Regionale dell’Abruzzo per la Committenza (AREACOM, nelle more succeduta all’ARIC) ha aggiudicato i cinque lotti della gara, tra cui - per quanto di interesse nella presente fattispecie - il lotto 1 relativo all’Azienda Sanitaria Locale n. 1 di Avezzano - NA - L’UI.

Con deliberazioni del Direttore Generale n. 90 del 21 gennaio 2025 e n. 616 del 26 marzo 2025, la ASL ha disposto, nelle more dell’adesione alla convenzione e dell’avvio della fase esecutiva, la proroga dei servizi di ristorazione e di mensa, dapprima fino al 31 marzo 2025 e poi sino al 30 giugno 2025, per un valore stimato complessivo pari ad euro 362.455,75 (oltre IVA) per ciascun trimestre.

Con sentenza n. 271 del 6 giugno 2025 questo Tribunale ha annullato la determinazione n. 238 dell’11 dicembre 2024, con cui l’AREACOM ha aggiudicato il servizio di ristorazione per i vari lotti della procedura, disponendo la riedizione della fase di valutazione delle offerte.

Con nota del 25 giugno 2025 la Essebi s.r.l. ha comunicato alla ASL la propria disponibilità a proseguire l’erogazione dei servizi di ristorazione e di mensa, alle condizioni economiche in precedenza accettate, fino al 31 luglio 2025, condizionando la prosecuzione dei servizi oltre il predetto termine al riconoscimento di un ulteriore adeguamento dei prezzi.

Con deliberazione del Direttore Generale n. 1400 del 2 luglio 2025, la ASL ha disposto, nelle more dell’espletamento delle operazioni di rinnovazione delle offerte già prescritte con determinazione del Direttore Generale dell’AREACOM n. 114 del 16 giugno 2025, l’ulteriore proroga dei servizi di ristorazione e di mensa sino al 31 dicembre 2025, per un valore stimato complessivo pari ad euro 724.916,00 (oltre IVA), come da integrazione dell’importo annuo stimato prevista nella deliberazione del Direttore Generale n. 2635 del 6 dicembre 2024.

Con determinazione del Direttore Generale n. 153 del 13 agosto 2025, l’AREACOM ha aggiudicato i lotti della gara centralizzata, tra cui - per quanto di interesse nella presente fattispecie - il lotto 1 relativo all’Azienda Sanitaria Locale n. 1 di Avezzano - NA - L’UI.

1.1. Con ricorso notificato il 29 settembre 2025 e depositato il 22 ottobre 2025, la Essebi s.r.l. ha domandato l’annullamento della deliberazione del Direttore Generale della ASL n. 1400 del 2 luglio 2025, con la quale il contratto per l’erogazione dei servizi di ristorazione e di mensa è stato prorogato, per il periodo compreso tra l’1 luglio 2025 e il 31 dicembre 2025, alle precedenti condizioni economiche nonché il risarcimento del danno patrimoniale cagionato dalla predetta proroga, per le voci del lucro cessante e del danno emergente.

In particolare, la società ricorrente lamenta la carenza dei presupposti normativi previsti dall’articolo 120, comma 11, del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, per la c.d. proroga tecnica del contratto (primo motivo) e il mancato accoglimento, da parte della ASL, dell’istanza di revisione proposta per salvaguardare l’equilibrio economico del contratto e tutelare l’interesse pubblico alla qualità delle prestazioni (secondo motivo).

La società ricorrente ha, altresì, domandato il risarcimento dei danni patrimoniali conseguenti al prolungamento ingiustificato e all’eccessiva durata della proroga tecnica, parametrati alla differenza tra il prezzo dei servizi, per come integrato dalla ASL nel provvedimento impugnato, e il prezzo posto a base di gara nella nuova procedura aperta centralizzata in corso di espletamento (quantificati in euro 104.945,62 oltre IVA) ovvero, in subordine, alla differenza tra il prezzo determinato dalla ASL e il prezzo richiesto con la nota del 25 giugno 2025 (quantificati in euro 41.605,66 oltre IVA).

1.2. Con istanza depositata in data 23 ottobre 2025, la società ricorrente ha domandato la sospensione dell’efficacia della deliberazione impugnata.

1.3. Ha resistito al ricorso la ASL e ne ha preliminarmente eccepito l’improcedibilità “per contraddittorietà della domanda”, l’inammissibilità per difetto di legittimazione a ricorrere e l’irricevibilità parziale per tardiva impugnazione delle deliberazioni n. 90 e n. 616 del 2025.

1.4. Con ordinanza n. 263 del 20 novembre 2025 il Tribunale ha dichiarato inammissibile l’istanza cautelare depositata il 23 ottobre 2025, siccome non notificata all’amministrazione resistente.

1.5. In vista della trattazione del merito del giudizio, la società ricorrente ha depositato una memoria difensiva, nella quale ha dichiarato di non avere più interesse all’annullamento della deliberazione impugnata e di avere, tuttavia, interesse all’accertamento della sua illegittimità a fini risarcitori.

1.6. Alla pubblica udienza dell’11 marzo 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

2. In attuazione dei principi di economia dei mezzi processuali e di effettività della tutela, il Collegio ritiene di dover prescindere dalla trattazione delle plurime eccezioni preliminari sollevate dalla difesa della ASL, in ragione della evidente infondatezza del ricorso.

3. La parte ricorrente ha dichiarato, ai sensi dell’articolo 34, comma 3, del codice del processo amministrativo, di non avere più interesse all’annullamento del provvedimento impugnato, in quanto la sua efficacia è cessata in data 31 dicembre 2025; la parte ricorrente ha, altresì, comunicato che la ASL, con deliberazione n. 2794 del 31 dicembre 2025 (non impugnata), ha disposto, nelle more dell’adesione alla convenzione e dell’avvio della fase esecutiva, un’ulteriore proroga dei servizi di ristorazione e di mensa sino al 31 marzo 2026, per un valore stimato complessivo pari ad euro 362.458,00 (oltre IVA), come da integrazione dell’importo annuo stimato disposta con la citata deliberazione n. 2635 del 6 dicembre 2024.

Il Collegio deve, perciò, procedere all’accertamento dell’illegittimità della proroga dei servizi di ristorazione e di mensa, disposta dalla ASL con deliberazione n. 1400 del 2 luglio 2025, in relazione alle censure specificate nei primi due motivi di ricorso.

4. Le censure specificate nei primi due motivi di ricorso sono infondate.

4.1. L’articolo 120, comma 11, del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, applicabile alla presente fattispecie ratione temporis , dispone che “In casi eccezionali nei quali risultino oggettivi e insuperabili ritardi nella procedura di affidamento del contratto, è consentito, per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura, prorogare il contratto con l’appaltatore uscente qualora l’interruzione delle prestazioni possa determinare situazioni di pericolo per persone, animali, cose, oppure per l’igiene pubblica, oppure nei casi in cui l’interruzione della prestazione dedotta nella gara determinerebbe un grave danno all’interesse pubblico che è destinata a soddisfare. In tale ipotesi il contraente originario è tenuto all’esecuzione delle prestazioni contrattuali ai prezzi, patti e condizioni previsti nel contratto.”

4.2. La c.d. proroga tecnica o funzionale rappresenta il punto di equilibrio tra il principio del risultato, volto ad assicurare l’erogazione dei servizi pubblici essenziali senza soluzione di continuità, e i principi di concorrenza e di efficienza dell’azione amministrativa, in base ai quali la gara pubblica per l’affidamento del nuovo contratto deve concludersi in tempi compatibili la scadenza del contratto precedente.

La proroga tecnica rappresenta, altresì, una sensibile limitazione alla libertà di impresa, dal momento che essa si impone all’appaltatore uscente a prescindere dalla sua volontà e dalla espressa previsione nei documenti di gara, obbligandolo a proseguire l’esecuzione delle prestazioni dedotte in contratto alle medesime condizioni economiche previste nel contratto originario.

Per tali ragioni, il ricorso all’istituto della proroga tecnica è previsto quale estremo rimedio per una situazione patologica ed è subordinato alla sussistenza di rigorosi presupposti, quali:

a) l’avvio di una nuova procedura per l’affidamento della prestazione dedotta nel contratto in corso di esecuzione;

b) il ritardo nella conclusione di detta procedura, determinato da circostanze oggettive, non altrimenti fronteggiabili dalla stazione appaltante con l’ordinaria diligenza;

c) il rischio che l’interruzione della prestazione dedotta nel contratto in corso di esecuzione possa determinare un pericolo per le persone, le cose, gli animali e l’igiene pubblica ovvero un grave danno per l’interesse pubblico che il contratto è destinato a soddisfare;

d) l’estensione della durata contrattuale per il tempo strettamente necessario alla conclusione della nuova procedura di gara;

e) il mantenimento delle condizioni e dei prezzi previsti nel contratto originario.

4.3. Tanto premesso, la proroga tecnica adottata dalla ASL con il provvedimento impugnato corrisponde al paradigma normativo di cui all’articolo 120, comma 11, del decreto legislativo n. 36 del 2023.

Il provvedimento impugnato si inserisce a valle di una serie di provvedimenti analoghi, relativi agli anni 2023 e 2024 e al primo semestre del 2025, non impugnati dalla società ricorrente, la quale ha previamente accettato le condizioni economiche proposte dalla ASL per la prosecuzione dei servizi di ristorazione e di mensa in attesa della conclusione della nuova procedura di affidamento.

La proroga degli effetti giuridici ed economici del contratto in corso di esecuzione è stata adottata dalla ASL, per un periodo pari a sei mesi, in ragione della necessità, comunicatale dalla centrale di committenza, di eseguire la sentenza n. 271 del 6 aprile 2025, con la quale questo Tribunale ha annullato l’aggiudicazione del servizio di ristorazione per tutti i lotti della procedura e ne ha ordinato la parziale riedizione, a partire dalla fase della valutazione delle offerte.

La necessità di adottare la proroga dei servizi per un tempo strettamente necessario e prudenzialmente ritenuto congruo all’espletamento di tali attività procedurali è stata, inoltre, adeguatamente motivata dalla ASL con riferimento alla essenzialità e necessarietà del servizio di ristorazione, la cui interruzione rischierebbe di mettere in pericolo la salute dei degenti e di compromettere lo svolgimento del servizio sanitario.

Risulta, infine, correttamente integrato il requisito del rispetto delle condizioni economiche alle quali il servizio è stato svolto in virtù delle precedenti proroghe, in conseguenza del riconoscimento dell’adeguamento ISTAT dei prezzi previsto dall’articolo 20 del contratto del 25 giugno 2015 e già riconosciuto dalla ASL con la citata deliberazione n. 982 del 2023.

4.4. Il Collegio non condivide la tesi della parte ricorrente, per cui l’illegittimità del provvedimento impugnato sarebbe riconducibile ad un’originaria negligenza, imputabile alla ASL, nella tempestiva programmazione della gara comunitaria centralizzata.

Posto che la parte ricorrente non ha impugnato i pregressi provvedimenti di proroga, motivati proprio con riferimento all’esigenza di definire la procedura indetta dall’ARIC in data 20 dicembre 2022 per l’affidamento del servizio di ristorazione in favore dei pazienti ricoverati e dei dipendenti delle ASL dell’Abruzzo e del Molise, nessun ritardo può essere imputato alla ASL con riferimento all’indizione e alla conclusione di tale procedura.

La nuova procedura di affidamento - comunque avviata prima della naturale scadenza del contratto oggetto di proroga (fissata al 31 dicembre 2022 in virtù dell’opzione di proroga esercitata dalla ASL) - è stata, infatti, caratterizzata da una serie di circostanze fattuali e giuridiche estranee alla sfera di governabilità della ASL, quali:

a) la necessità di attendere, per l’indizione della gara, la naturale scadenza dei contratti in corso di esecuzione nelle varie ASL dell’Abruzzo e del Molise, determinata dall’obbligo, previsto per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, di affidare il servizio di ristorazione mediante il ricorso alla Consip s.p.a. - presso la quale non sono state riscontrate convenzioni in corso di efficacia - ovvero ad altri soggetti aggregatori;

b) la complessità della procedura, suddivisa in cinque lotti su base geografica, i cui tempi di svolgimento sono stati ulteriormente dilatati a seguito dell’annullamento giudiziale delle aggiudicazioni disposte dall’AREACOM con determinazione n. 238 dell’11 dicembre 2024.

4.4. Il divieto di rinegoziazione delle condizioni contrattuali imposto dall’articolo 120, comma 11, del decreto legislativo n. 36 del 2023 determina l’infondatezza anche del secondo motivo di ricorso, con il quale la società ricorrente ha censurato il mancato accoglimento dell’istanza di revisione dei prezzi per lo svolgimento dei servizi in data successiva al 31 luglio 2025, inoltrata alla ASL con nota del 25 giugno 2025.

Occorre, a tal proposito, rilevare che la ASL ha pienamente rispettato le originarie condizioni contrattuali - in particolare la clausola di revisione periodica dei prezzi inserita nel contratto del 25 giugno 2015 ai sensi dell’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, applicabile ratione temporis - riconoscendo alla società ricorrente l’aggiornamento dei prezzi effettuato sulla base dell’indice ISTAT di variazione dei prezzi per le famiglie di operai e impiegati (FOI), previsto dall’articolo 20 del contratto originario.

La pretesa della parte ricorrente di rinegoziare le condizioni economiche per la prosecuzione del servizio nel periodo successivo al 31 luglio 2025, parametrandole al prezzo posto a base della nuova procedura di affidamento o, quantomeno, al prezzo proposto nella nota del 25 giugno 2015, è, dunque, destituita di ogni fondamento normativo ed è contraria al divieto di rinnovo, espresso o tacito, dei contratti pubblici.

5. L’accertata legittimità della proroga tecnica disposta dalla ASL con deliberazione del Direttore Generale n. 1400 del 2 luglio 2025 impone, altresì, al Collegio di respingere la domanda risarcitoria proposta dalla società ricorrente, in ragione del mancato assolvimento dell’onere probatorio avente ad oggetto gli elementi costitutivi della responsabilità extracontrattuale, primo fra tutti l’illegittimità del provvedimento ritenuto causativo del danno.

6. Le spese di lite seguono la soccombenza della parte ricorrente e sono liquidate, in favore della ASL, nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società ricorrente a rifondere all’Azienda Sanitaria Locale n. 1 di Avezzano - NA - L’UI le spese di lite, che liquida in euro 4.000,00 (quattromila/00) oltre accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’UI nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

AR IE NI, Presidente FF

Maria Colagrande, Consigliere

AN RI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN RI	AR IE NI

IL SEGRETARIO