Pubblicato il 02/12/2025

N. 01933/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02684/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2684 del 2025, proposto da
RT CC, CA EN, ZI EN, AU EN, rappresentati e difesi dagli avvocati Leonardo Tani, Massimiliano Mascia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Campi Bisenzio, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sofia Cavini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'ottemperanza

della sentenza del TAR Toscana n° 1297 depositata il 25.9.2015, confermata dal C.d.S. con Sentenza del 28.11.2016 n° 5003, entrambe passate in giudicato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Campi Bisenzio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 il dott. LA IC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Nel 1996 il Comune di Campi Bisenzio ha disposto l’occupazione d’urgenza di un terreno di proprietà dei signori RD EN e RT CC per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria relative al P.E.E.P. della frazione di Sant’Angelo a Lecore.

Alla materiale apprensione del fondo ha poi fatto seguito l’esecuzione dei lavori, ma non l’adozione del decreto di esproprio dell’area, né l’erogazione di alcun indennizzo in loro favore.

Per questa ragione i signori EN e CC hanno proposto ricorso a questo TAR per la condanna del Comune al risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale da loro subito per effetto dell’abusiva occupazione del terreno di loro proprietà e della sua irreversibile trasformazione a seguito dell’esecuzione delle predette opere di urbanizzazione; in subordine, hanno chiesto la restituzione del terreno oltre al risarcimento del danno da occupazione illegittima.

Il TAR Toscana, con sentenza della I sezione n. 1297/2015, ha in parte accolto il ricorso.

In particolare, questo Tribunale ha disposto la restituzione dell’area ed ha accolto la domanda di risarcimento del danno conseguente allo spossessamento senza titolo del fondo, a decorrere dalla scadenza del termine dell’occupazione legittima, liquidandolo poi nella misura degli interessi legali sul valore di mercato del bene in ciascun anno del periodo di occupazione sine titulo .

I signori EN e CC hanno appellato la predetta sentenza relativamente ai profili risarcitori del danno da occupazione sine titulo , contestando la determinazione del valore venale dei loro terreni (effettuata dal TAR sulla base di una verificazione), mentre il Comune di Campi Bisenzio ha proposto un appello incidentale per la riforma della stessa sentenza n. 1297/2015 nella parte in cui l’Amministrazione era stata condannata alla restituzione dei beni, e ciò pur a fronte della richiesta espressa e reiterata del Comune di voler concedere un termine per la definizione della controversia in via transattiva, ovvero ai sensi dell’art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001.

Il Consiglio di Stato, sez. IV, con sentenza del 28 novembre 2016, n. 5003, ha respinto sia l’appello principale che quello incidentale, osservando, quanto a quest’ultimo che: “ La sentenza ha disposto l’obbligo di restituzione dei beni al fine di far cessare la situazione di illecito permanente che origina dall’occupazione senza titolo. Tale occupazione, come ha rilevato il TAR Toscana, anche in presenza di una trasformazione irreversibile dei beni non ha determinato il trasferimento del diritto di proprietà in favore del Comune. Quest’ultimo se non ritiene di restituirli può comunque esercitare le facoltà disciplinate dall’art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001. La Pubblica Amministrazione, infatti, può sempre acquisire un terreno occupato e trasformato attraverso le forme dettate dal citato art. 42 bis fino a che non si formi il giudicato sul giudizio restitutorio (cfr. Cons. di Stato, Adunanza Plenaria n. 2 del 9 febbraio 2016) ”.

Ciò premesso, RT CC, in proprio ed in qualità di erede, e i suoi figli CA e AU EN, in qualità di eredi di LE EN, con il ricorso ora in decisione, espongono che solo tre giorni prima del passaggio in giudicato della sentenza del C.d.S., in data 24 maggio 2017, l’Amministrazione comunale di Campi Bisenzio gli aveva notificato l’ atto di “ Avvio del procedimento, ai sensi degli artt. 7 e 8 della L. 241/1990, finalizzato all’acquisizione di aree di proprietà privata occupate per la realizzazione di opere di pubblica utilità con le modalità previste dall’art. 42 bis del DPR 327/2001 ”, concludendo il procedimento, successivamente alla formazione del detto giudicato, con l’atto di acquisizione sanante n. 478 del 21 luglio 2017, in relazione ai terreni di mq. 5.627 di loro proprietà (foglio 30, p.lle 69, 282, 283 e 284 di EN RD e p.lla n. 333 in comproprietà tra EN RD e RT CC, ora divenute particelle 524 e 525 del foglio 30) destinati alla realizzazione delle opere - eseguite tra il 1996 ed il 1999 - di urbanizzazione della zona PEEP di Sant’Angelo a Lecore e, nello specifico, di una strada di collegamento all’area PEEP e la sistemazione a verde di un’area limitrofa.

Gli odierni ricorrenti avevano quindi proposto opposizione, dinanzi alla Corte di appello di Firenze, alla quantificazione dell’indennità stabilita dal detto decreto di acquisizione sanante del 21 luglio 2017. Contemporaneamente avevano impugnato dinanzi a questo TAR il medesimo decreto di acquisizione; il processo amministrativo si era però concluso con decreto di perenzione del 24 maggio 2023.

La Corte di appello di Firenze, con ordinanza del 27 gennaio 2025, dopo aver osservato che il decreto di acquisizione sanante era stato emesso dopo che la sentenza del TAR, confermata dal Consiglio di Stato, era passata in giudicato, e quindi dopo la formazione del giudicato restitutorio, ha ritenuto che ciò determinasse, alla luce della giurisprudenza amministrativa e della Cassazione (v. Cons. di Stato, ad. pl., n. 2/2016 e Cons. Stato n. 4696/2014; Cass. 11258/2016), la nullità del decreto di acquisizione sanante, che quindi avrebbe dovuto essere disapplicato siccome inutiliter datum , in quanto contrastante con l’affermato diritto del privato a rientrare nel possesso del bene.

La Corte di appello ha quindi concluso affermando che: “ non vi è luogo a provvedere in merito all’opposizione proposta dai ricorrenti, che per tali ragioni va quindi dichiarata inammissibile, poiché l’indennità offerta dal Comune di Campi Bisenzio è tamquam non esset e l’assetto proprietario e risarcitorio dei suoli oggetto di causa deve intendersi regolato dal giudicato amministrativo ormai irretrattabile ”.

Secondo i ricorrenti, da tale ultima pronuncia emergerebbe che l’amministrazione del Comune di Campi Bisenzio non avrebbe ottemperato alla sentenza del TAR Toscana, confermata dal Consiglio di Stato, avendo invece emanato un atto palesemente tardivo e inefficace perché emesso dopo il passaggio in giudicato della sentenza del Consiglio di Stato. Essi dunque concludono chiedendo l’esecuzione del giudicato amministrativo e quindi la condanna dell’amministrazione al rilascio in loro favore dei terreni attualmente identificati presso il Catasto Terreni del Comune di Campi Bisenzio come particelle 524 e 525 del foglio di mappa n. 30.

Si è costituito il Comune di Campi Bisenzio eccependo, preliminarmente, l’inammissibilità del ricorso sia per carenza di legittimazione attiva dei ricorrenti, non avendo costoro fornito la prova della loro qualifica di eredi del precedente proprietario, sia in ragione del mancato deposito della copia conforme delle sentenze di cui si chiede l’ottemperanza. Ancora, il ricorso sarebbe inammissibile per carenza di interesse in capo ai ricorrenti, i quali avrebbero fatto acquiescenza al provvedimento di acquisizione sanante, lasciando andare in perenzione il relativo giudizio d’impugnazione, con conseguente consolidamento della legittimità del provvedimento acquisitivo.

All’udienza in camera di consiglio del 27 novembre 2025, all’esito della discussione, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Si può prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dal Comune di Campi Bisenzio essendo il ricorso infondato nel merito per i motivi che seguono, e ciò sebbene appaia, fra tali eccezioni, particolarmente consistente quella relativa all’acquiescenza, manifestata dai ricorrenti, rispetto al provvedimento di acquisizione sanante, attraverso la mancata coltivazione del relativo giudizio di impugnazione, che si è concluso con un decreto di perenzione. L’evoluzione degli eventi dimostra infatti come l’interesse dei ricorrenti si fosse ormai concentrato sulla contestazione dell’indennità liquidata con il detto provvedimento, avendo essi invece di fatto accettato l’acquisizione del bene da parte del Comune.

2. Passando dunque al merito, i ricorrenti, seguendo il dictum della Corte di appello di Firenze, oppongono l’effetto inibente all’emanazione del provvedimento di acquisizione, derivante nella fattispecie dal giudicato restitutorio, come in linea di principio riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa e della Cassazione pure citata nella medesima sentenza civile di appello.

2.1. Tuttavia, seguendo proprio il percorso argomentativo della sentenza dell’Adunanza Plenaria. n. 2 del 2016, occorre partire dall’esame del giudicato restitutorio: nulla quaestio nel caso in cui il giudicato (amministrativo o civile) disponga espressamente, sic et simpliciter , la restituzione del bene; in tutti questi casi, afferma l’A.P., è certo che l’amministrazione non potrà emanare il provvedimento ex art. 42- bis .

A diverse conclusioni deve giungersi allorquando, come verificatosi nella vicenda in trattazione, il giudicato rechi, in via alternativa, la previsione dell’obbligo dell’amministrazione di emanare un provvedimento ex art. 42- bis .

Invero, è bene precisare che non esiste la possibilità che il giudice condanni direttamente in sede di cognizione l’amministrazione a emanare tout court il provvedimento in questione: vi si oppongono, da un lato, il principio fondamentale di separazione dei poteri (e della riserva di amministrazione) su cui è costruito il sistema costituzionale della Giustizia amministrativa, dall’altro, uno dei suoi più importanti corollari processuali consistente nella tassatività ed eccezionalità dei casi di giurisdizione di merito sanciti dall’art. 134 c.p.a. fra i quali non si rinviene tale tipologia di contenzioso (cfr. negli esatti termini Cons. Stato, Ad. Plen., n. 2/2016).

2.2. Nella fattispecie in esame, sia questo TAR, al par. 2.4. della sentenza oggetto di ottemperanza (“… l’amministrazione è obbligata a far cessare la situazione di illecito permanente che origina dall’occupazione senza titolo …. parimenti doveroso è l’esercizio delle facoltà discrezionali disciplinate dall’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001, nella specie già sollecitate dai ricorrenti con la nota del 1° settembre 2011 …)”, sia il Consiglio di Stato, rigettando l’appello incidentale del Comune (“ La sentenza ha disposto l’obbligo di restituzione dei beni al fine di far cessare la situazione di illecito permanente che origina dall’occupazione senza titolo. Tale occupazione, come ha rilevato il TAR Toscana, anche in presenza di una trasformazione irreversibile dei beni non ha determinato il trasferimento del diritto di proprietà in favore del Comune. Quest’ultimo se non ritiene di restituirli può comunque esercitare le facoltà disciplinate dall’art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001. La Pubblica Amministrazione, infatti, può sempre acquisire un terreno occupato e trasformato attraverso le forme dettate dal citato art. 42 bis fino a che non si formi il giudicato sul giudizio restitutorio (cfr. Cons. di Stato, Adunanza Plenaria n. 2 del 9 febbraio 2016) )”, hanno in sostanza sottolineato che nel caso di specie lo strumento espropriativo speciale ex art. 42- bis d.p.r. n. 327/2001 costituiva un potere immanente alla funzione amministrativa e una modalità tipica alternativa di soluzione del contrasto tra l’interesse privato del proprietario a rientrare nel possesso del bene e l’interesse generale all'acquisizione pubblica del bene ed alla cessazione dell’illecito permanente.

2.3. Tanto premesso, costituisce oggetto del presente giudizio di ottemperanza l’interpretazione del suddetto giudicato amministrativo e la verifica della sua corretta attuazione; giudicato che a ben vedere non era di tipo puramente restitutorio (il quale solo può produrre l’effetto inibente descritto dalla sentenza dell’A.P. citata e dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 71 del 2015), trattandosi di un giudicato più articolato: di tipo restitutorio ma che - non potendosi giungere ad una condanna ad uno specifico facere pubblicistico relativo ad attività discrezionale e non coercibile - ammetteva la detta soluzione alternativa, parimenti idonea allo scopo di “ far cessare la situazione di illecito permanente che origina dall’occupazione senza titolo ”.

Per cui, l’adozione del provvedimento ex art. 42 bis , da parte del Comune, non era nella fattispecie in radice impedita dal passaggio in giudicato della sentenza di questo Tribunale, al contrario si armonizzava con gli effetti conformativi della sentenza; non potendo perciò configurarsi una nullità per violazione del giudicato, per aver il Comune attuato l’opzione alternativa costituita dalla acquisizione dei fondi ai sensi dell’art. 42- bis , del d.p.r. n. 327/2001.

Dunque, se pure la sentenza ottemperanda e il Consiglio di Stato in sede di appello avessero richiamato la regola generale della preclusione dell’utilizzo dell’istituto dell’acquisizione sanante a fronte della cogenza di un giudicato che abbia già disposto la restituzione del bene al privato, nella fattispecie in esame, proprio le particolari aperture del suddetto giudicato di questo TAR non intaccavano l’inesauribilità del potere di amministrazione attiva, in concreto esercitato dal Comune di Campi Bisenzio con l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante.

3. Per tali ragioni il ricorso deve essere respinto.

4. Le spese di lite possono essere integralmente compensate tra le parti, tenuto conto della particolarità della causa e delle vicende ad essa sottostanti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IC IA, Presidente

Giovanni Ricchiuto, Consigliere

LA IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA IC	IC IA

IL SEGRETARIO