N. 00808/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 16/02/2026
N. 00469 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00808/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 808 del 2024, proposto dall'Ordine dei fisioterapisti della provincia di Palermo e dall'Ordine dei tecnici sanitari di radiologia medica, delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione della provincia di Palermo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Giuseppe Di Rosa, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico presso il suo studio, sito in Palermo,
p.zza Don Luigi Sturzo, n. 14;
contro
- l'Assessorato della salute della Regione Siciliana, in persona dell'Assessore pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, n. 182; N. 00808/2024 REG.RIC.
- l'Università degli studi di Palermo, in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Ducato e Ruggero Vincifori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento
in parte qua ed entro i limiti di interesse:
- del D.A. n. 264 del 19.3.2024 (pubblicato in G.U.R.S. il 12.4.2024), recante il protocollo d'intesa ex art. 1, d.lgs. n. 517/1999, tra le intimate amministrazioni;
- del suddetto protocollo di intesa;
- di ogni atto e provvedimento amministrativo, precedente, successivo, presupposto, consequenziale e connesso.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle intimate amministrazioni;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il dott. Fabrizio
RD e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. I ricorrenti Ordini hanno impugnato il protocollo d'intesa stipulato dalle intimate amministrazioni ai sensi dell'art. 1, d.lgs. n. 517/1999. Hanno, in particolare, contestato l'art. 7 di tale protocollo, concernente la composizione del Collegio di direzione dell'Azienda ospedaliera universitaria di Palermo.
1.1. Hanno chiesto l'annullamento di tale disposizione sulla scorta di un unico motivo di ricorso, così rubricato: "Violazione e\o falsa applicazione degli artt. 2, 3, 4 e 7 della N. 00808/2024 REG.RIC.
legge n°251/2000 e del D.A. alla salute Regione Sicilia del 10 agosto 2012, art. 2 allegato A, nella parte in cui si fa rinvio all'art. 1 della l.r. n. 1/2010 - eccesso di potere".
2. Si sono costituite le intimate amministrazioni, con atti di mera forma.
3. Il resistente Ateneo, con memoria del 4.7.2024, ha eccepito l'inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva, chiedendone la reiezione del merito.
4. Con ordinanza n. 357 del 9 luglio 2024 la Sezione ha respinto l'istanza cautelare di parte ricorrente. L'appello cautelare è stato dichiarato estinto per rinuncia (ordinanza n. 373 dell'8.11.2024 del C.g.a.r.s.).
5. In prossimità dell'udienza di discussione le parti hanno depositato memorie.
5.1. Parte ricorrente (memoria del 1°.12.2025) ha ribadito le proprie doglianze.
5.2. Il resistente Assessorato (memoria del 2.12.2025) ha previamente eccepito l'inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva, chiedendone la reiezione nel merito.
5.3. L'Ateneo resistente (memoria del 5.12.2025) ha ribadito le proprie difese.
6. All'udienza pubblica indicata in epigrafe la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. L'infondatezza del ricorso consente di prescindere dalle eccezioni preliminari articolate dalle resistenti amministrazioni.
2. Le doglianze di parte ricorrente, come cennato nella superiore narrativa, sono fondamentalmente incentrate sulla pretesa illegittimità dell'art. 7 dell'impugnato protocollo di intesa.
2.1. Secondo i ricorrenti, tale disposizione – nel disciplinare il "Collegio di direzione" dell'Azienda ospedaliera universitaria di Palermo – avrebbe illegittimamente previsto la partecipazione di un solo rappresentante dei dirigenti delle professioni sanitarie, in pretesa violazione della disciplina vigente (artt. 2, 3, 4 e 7, l. n. 251/2000 e D.A. n. N. 00808/2024 REG.RIC.
1636 del 10 agosto 2012, art. 2, all. A, nella parte in cui ha rinviato all'art. 1, l.r. n.
1/2010), a mente della quale dovrebbero – in tesi – partecipare tutti i dirigenti e/o i responsabili delle unità operative delle professioni sanitarie all'interno dell'Azienda ospedaliera universitaria.
2.2. Le controparti hanno contestato questa tesi, mettendo in luce le peculiarità della disciplina sui rapporti tra S.S.N. e Università. In particolare, hanno richiamato la specifica composizione del Collegio di direzione prevista dall'art. 4, c. 5, d.lgs. n.
517/1999, asseritamente riprodotta dal contestato art. 7 del protocollo di intesa.
2.3. Parte ricorrente ha replicato a tali conclusioni sostenendo che l'art. 4, c. 5 del d.lgs.
n. 517/1999 sarebbe stato tacitamente abrogato perché non più coerente con la composizione dell'omonimo organo previsto, più in generale, per gli enti del servizio sanitario (art. 17, d.lgs. n. 502/1999).
2.4. La tesi di parte ricorrente non è stata condivisa dalla Sezione in sede cautelare
(ordinanza n. 357/2024). In tale sede è stato, in particolare, affermato che il menzionato art. 7 del contestato protocollo di intesa sarebbe stato fedelmente riproduttivo del menzionato art. 4, c. 5, d.lgs. n. 517/1999.
2.5. Così ricostruita nei suoi termini essenziali la materia del contendere, può dirsi delle ragioni che militano nel senso dell'infondatezza della tesi di parte ricorrente; ciò non senza svolgere alcune precisazioni rispetto a quanto affermato in sede cautelare.
Va premesso che la disposizione su cui ruota l'intera controversia è l'art. 4, c. 5, d.lgs.
n. 517/1999, a mente del quale “Il Collegio di direzione di cui all'articolo 17 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni è composto dal direttore sanitario, dal direttore amministrativo, dai direttori dei dipartimenti ad attività integrata e dai direttori dei dipartimenti di cui all'articolo 3, comma 7”.
L'art. 7 dell'impugnato protocollo d'intesa riproduce la composizione del menzionato art. 4, c. 5, d.lgs. n. 517/1999, con l'aggiunta di due figure: (i) il direttore generale
(che lo presiede); (ii) il rappresentante dei dirigenti delle professioni sanitarie. N. 00808/2024 REG.RIC.
Ne discende che quanto affermato in sede cautelare in merito al carattere “fedelmente riproduttivo” del suddetto art. 7 rispetto all'art. 4, c. 5, d.lgs. n. 517/1999, va parzialmente rivisto, dando atto dell'introduzione delle due figure in questione.
Ciò posto, non possono sottacersi le differenze tra il Collegio di direzione delle
Aziende ospedaliere universitarie (art. 4, c. 5, d.lgs. n. 517/1999) e l'omonimo organo delle Aziende e degli Enti del servizio sanitario (art. 17, d.lgs. n. 502/1992).
Mentre i componenti del primo sono stati puntualmente individuati dalla normativa primaria, la composizione del secondo è stata rimessa alla discrezionalità delle
Regioni, seppur nel rispetto di basilari garanzie di rappresentatività per tutte le figure professionali presenti all'interno del servizio sanitario (ai sensi dell'art. 17, c. 1, d.lgs.
n. 502/1992, “Le regioni prevedono l'istituzione, nelle aziende e negli enti del Servizio sanitario regionale, del Collegio di direzione, quale organo dell'azienda, individuandone la composizione in modo da garantire la partecipazione di tutte le figure professionali presenti nella azienda o nell'ente e disciplinandone le competenze
e i criteri di funzionamento, nonché le relazioni con gli altri organi aziendali. Il
Collegio di direzione, in particolare, concorre al governo delle attività cliniche, partecipa alla pianificazione delle attività, incluse la ricerca, la didattica, i programmi di formazione e le soluzioni organizzative per l'attuazione dell'attività libero-professionale intramuraria”).
L'esistenza di due Collegi di direzione distinti, uno specifico per le Aziende ospedaliere universitarie e uno generale per gli Enti del servizio sanitario, è un rilevante indice dell'infondatezza della tesi di parte ricorrente in ordine all'intervenuta abrogazione tacita della disposizione speciale sul Collegio di direzione delle A.O.U.
(art. 4, c. 5, d.lgs. n. 517/1999) a seguito delle modifiche introdotte da altre leggi speciali sulla composizione del Collegio di direzione degli enti del servizio sanitario
(art. 17, d.lgs. n. 502/1992). N. 00808/2024 REG.RIC.
Il rapporto tra le due norme è infatti regolato dal noto criterio di specialità, compendiabile nella massima “lex specialis derogat legi generali; lex posterior generalis non derogat legi priori speciali” (per una concreta e recente applicazione di tale principio, seppur nel diverso settore ambientale, cfr. Cons. St., sez. V, 28.12.2022,
n. 11472).
La questione allora si sposta nel senso di comprendere se, in base alla formulazione dell'art. 4, c. 5, d.lgs. n. 517/1999 (e dunque non limitandosi a un'acritica applicazione del principio di specialità senza considerare il contenuto concreto delle disposizioni in questione) vi siano o meno eventuali spazi per dare rilievo, anche con riguardo alle
Aziende ospedaliere universitarie, alle integrazioni medio tempore disposte (in primis) dalla legge nazionale con riguardo alla composizione del Collegio di direzione degli
Enti del servizio sanitario.
Una simile analisi non può, peraltro, non tenere conto dei limiti che potrebbe avere la tesi – radicale – di una definitiva cristallizzazione al 1999 dei componenti del Collegio di direzione delle Aziende ospedaliere universitarie.
Si consideri, infatti, che l'art. 4, c. 5, d.lgs. n. 517/1999, non è mai stato riformato in punto di composizione dei membri del Collegio di direzione. Tale inerzia si scontra, tuttavia, con il fatto che negli oltre venticinque anni di vigenza di tale disposizione sia intervenuto un ampio riconoscimento a livello tanto statale, quanto regionale, del ruolo delle professioni sanitarie nel servizio sanitario (su cui, cfr. infra).
Un utile elemento per comprendere l'esistenza di eventuali spazi di integrazione in ordine alla composizione del Collegio di direzione delle A.O.U. è dato dalle disposizioni regionali che, nel tempo, hanno affrontato tale questione, addivenendo a soluzioni diversificate.
Nel senso di una letterale riproposizione dell'art. 4, c. 5, d.lgs. n. 517/1999, si è mosso, ad esempio, il legislatore campano (art. 19-bis, c. 5 e 6, l.r. Campania n. 32/1994). N. 00808/2024 REG.RIC.
Una simile opzione, seppur aderente alla lettera della disciplina primaria nazionale, oblitera tuttavia il rinnovato ruolo delle professioni sanitarie nel vigente contesto legislativo. Queste ultime, in base alla legislazione regionale campana di cui si è detto, sono del tutto escluse dalla rappresentanza nel Collegio di direzione delle A.O.U. e sono invece ammesse (a mezzo di un solo delegato per i relativi dirigenti, analogamente dunque a quanto previsto dall'art. 7 del protocollo di intesa qui contestato) nei Collegi di direzione delle Aziende sanitarie locali.
Altre Regioni hanno invece preferito individuare i componenti dei Collegi di direzione delle Aziende ospedaliere universitarie in modo non dissimile dagli omonimi Collegi degli altri Enti del servizio sanitario.
Si pensi alla Toscana, che ha previsto meri correttivi con riguardo alla composizione del Collegio di direzione delle Aziende ospedaliere universitarie (art. 40-ter della l.r.
Toscana n. 40/2005); o anche all'Umbria, che ha rimesso la decisione sulla composizione del Collegio di direzione degli enti del servizio sanitario alla Giunta regionale, con la prescrizione di tenere conto delle peculiarità delle Aziende ospedaliere universitarie (art. 32, c. 4, l.r. Umbria n. 11/2015).
Può quindi dirsi che la scelta “letterale” della Regione Campania, per quanto fedele all'art. 4, c. 5, d.lgs. n. 517/1999, non si pone come un'opzione obbligata per le singole
Regioni.
Passando al più specifico contesto siciliano, va dato atto che il legislatore regionale non è puntualmente intervenuto sulla composizione del Collegio di direzione delle aziende ospedaliere universitarie.
In assenza di chiare indicazioni sul punto da parte del legislatore regionale, ben si possono individuare, muovendo dal testo dell'art. 4, c. 5, d.lgs. n. 517/1999, taluni margini per coordinare i diversi Collegi di direzione (delle A.O.U. e degli altri Enti del servizio sanitario), al fine di rendere quanto più coerente possibile la composizione N. 00808/2024 REG.RIC.
del Collegio di direzione delle Aziende ospedaliere universitarie con gli omonimi
Collegi degli altri Enti del servizio sanitario.
Ciò, ovviamente, nel dovuto rispetto delle previsioni contenute nella normativa nazionale.
Tale raccordo trova un fondamento normativo nell'incipit dell'art. 4, c. 5, d.lgs. n.
517/1999, in cui è presente un espresso riferimento al “Collegio di direzione di cui all'articolo 17 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni”.
Il legislatore nazionale – laddove ha previsto una specifica composizione del Collegio di direzione delle Aziende ospedaliere universitarie – non ha, quindi, del tutto sganciato tale organo dall'omonimo organo degli altri Enti del servizio sanitario, ma ha piuttosto optato per l'individuazione di taluni componenti indefettibili, facendo salvo il riferimento alla disposizione che regola quest'ultimo, così come alle successive modificazioni.
Se così è, non risulta privo di rilievo il fatto che il legislatore nazionale, già dal 2000, ha previsto che “la legge regionale che disciplina l'attività e la composizione del
Collegio di direzione di cui all'articolo 17 del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502, e successive modificazioni, prevede la partecipazione al medesimo Collegio dei dirigenti aziendali di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo”; vale a dire – per quanto qui rileva – dei dirigenti delle professioni sanitarie (cfr. art. 7, c. 2 e 3, l. n.
251/2000).
Così com'è tutt'altro che irrilevante il fatto che l'art. 2 dell'all. A al D.A. del 14.3.2001
(recante “Principi e criteri per l'adozione dell'atto aziendale da parte delle Aziende sanitarie”), stabilisce la composizione del Collegio di direzione delle Aziende sanitarie siciliane, indicando quale presidente il direttore generale.
Di tale previsione si trova un eco nell'art. 9 dell'atto aziendale dell'Azienda ospedaliera universitaria di Palermo, il quale ha individuato, oltre ai soggetti dell'art. N. 00808/2024 REG.RIC.
4, c. 5, d.lgs. n. 517/1999, anche il direttore generale quale presidente del Collegio di direzione (cfr. all. 2 al ricorso, p. 20).
Si evidenzia, peraltro, che l'atto aziendale in questione – pur risalendo al 2020 – nulla ha previsto in merito alla partecipazione al Collegio di direzione dei dirigenti delle professioni sanitarie.
Una simile composizione del Collegio di direzione, soprattutto in un contesto in cui si
è optato per un'applicazione evolutiva dell'art. 4, c. 5, d.lgs. n. 517/1999, non risulta tuttavia coerente né con il menzionato art. 7, l. n. 251/2000, né tantomeno con la normativa regionale medio tempore intervenuta.
In particolare, l'all. A al D.A. del 10.8.2012, recante il “Recepimento dei criteri per il funzionamento delle unità operative delle professioni sanitarie infermieristiche, ostetriche, riabilitative, tecnico-sanitarie, tecniche della prevenzione e del servizio sociale ai sensi del comma 2 dell'articolo 2 della legge regionale 15 gennaio 2010, n.
1”, ha previsto la possibilità, per le unità operative delle professioni sanitarie
(comunque istituite nell'ambito delle aziende del S.S.R., senza che si facesse menzione delle aziende ospedaliere universitarie; cfr. art. 1, c. 1, l.r. n. 1/2010) di partecipare al Collegio di direzione, in dichiarata applicazione del già visto art. 7, c.
3, l. n. 251/2000.
In un simile quadro, ben si comprende allora la ragione che ha portato all'introduzione, con il contestato art. 7 dell'impugnato protocollo di intesa, anche del rappresentante delle professioni sanitarie all'interno del Collegio di direzione dell'Azienda ospedaliera universitaria di Palermo.
Si è trattato, in altre parole, di aggiornare (a circa dodici anni dall'adozione del D.A. del 2012 e a circa 24 anni dalla promulgazione della legge nazionale che aveva per la prima volta previsto tale possibilità) la composizione del Collegio di direzione dell'anzidetta Azienda ospedaliera universitaria, allineandola alla composizione dell'omonimo organo degli altri Enti del servizio sanitario siciliano. N. 00808/2024 REG.RIC.
Volendo tirare le fila del discorso, l'impugnato protocollo di intesa ha fatto applicazione delle disposizioni regionali e nazionali in punto di composizione dei
Collegi di direzione delle Aziende sanitarie, ampliando la composizione del Collegio di direzione delle Aziende ospedaliere universitarie di cui all'art. 4, c. 5, d.lgs. n.
517/1999, ad altri due soggetti non previsti dalla menzionata disciplina nazionale ma, comunque, quantomeno individuabili in base alla normativa nazionale e regionale.
La questione, a questo punto, si sposta sulla contestazione di illegittimità mossa dai ricorrenti in ordine all'individuazione di un unico rappresentante delle professioni sanitarie nell'ambito del Collegio di direzione dell'Azienda ospedaliera universitaria di Palermo.
Siffatta doglianza non può essere condivisa.
Anzitutto, l'all. A al D.A. del 10.8.2012 non ha previsto, nemmeno per i Collegi di direzione degli enti del S.S.R., che tutti i dirigenti delle professioni sanitarie vi debbano prendere parte.
In secondo luogo, da un confronto con la disciplina sui Collegi di direzione “ordinari” di altre Regioni, risulta una pluralità di scelte in punto di partecipazione dei rappresentanti delle professioni sanitarie, che indicano l'esistenza di spazi di autonomia sulla composizione di detti Collegi. Autonomia, peraltro, espressamente riconosciuta alle Regioni dal menzionato art. 17, d.gs. n. 502/1992.
In Liguria, ad esempio, è stato previsto – analogamente a quanto disposto dal protocollo di intesa contestato nonché dalla menzionata disciplina primaria campana quanto ai Collegi di direzione degli enti del servizio sanitario – che al Collegio di direzione partecipa un responsabile per le professioni sanitarie (art. 21, l.r. Liguria n.
41/2006). La legge regionale piemontese, al pari della già vista legge regionale umbra, ha invece rinviato la composizione del Collegio di direzione a una delibera della
Giunta regionale (art. 12-bis, c. 5, l.r. Piemonte n. 10/1995). N. 00808/2024 REG.RIC.
Ne consegue che, dato il visto contesto legislativo (nazionale e regionale), le resistenti amministrazioni, all'atto della stipula del protocollo di intesa, hanno esercitato la loro discrezionalità nel senso di non appiattirsi sulla composizione del Collegio di direzione prevista dall'art. 4, c. 5, d.lgs. n. 517/1999 (che era pure un'opzione non escludibile a priori; e che è stata, come visto, concretamente praticata dal legislatore regionale campano).
La loro scelta è stata, piuttosto, nel senso di un ragionevole e non vietato coordinamento con l'omonimo organo previsto per gli Enti del servizio sanitario siciliano, consentendo – peraltro – una rappresentanza delle professioni sanitarie che avrebbe dovuto essere del tutto esclusa laddove si fosse optato per una letterale e formalistica applicazione dell'art. 4, c. 5, d.lgs. n. 517/1999.
2.6. Per completezza, va chiarito che non colgono nel segno nemmeno le ulteriori contestazioni di parte ricorrente sulla mancata attivazione presso l'Azienda ospedaliera universitaria di Palermo delle unità operative delle professioni sanitarie.
Va premesso, in termini generali, che tale mancata attivazione non è di per sé in grado di incidere sulla valutazione di legittimità del protocollo impugnato, perché reso nell'ambito di un non irrazionale esercizio della discrezionalità amministrativa.
A ciò si aggiunga che l'art. 27 dell'atto aziendale (all. 2 al ricorso) ha individuato le professioni sanitarie nell'ambito delle unità di staff, alle dirette dipendenze del direttore sanitario.
Scelta, quest'ultima, non incoerente con l'art. 1, c. 1, l.r. n. 1/2010 (“Le aziende del
Servizio sanitario regionale, con l'atto aziendale di cui all'articolo 9 della legge regionale 14 aprile 2009, n. 5, istituiscono in seno alla direzione aziendale, quali strutture di staff, le Unità operative di seguito elencate, stabilendo i criteri e le modalità per la loro trasformazione in strutture complesse secondo quanto previsto dal comma 3: a) Unità operativa delle professioni sanitarie infermieristiche ed ostetriche; b) Unità operativa delle professioni sanitarie di riabilitazione; c) Unità N. 00808/2024 REG.RIC.
operativa delle professioni tecnico-sanitarie; d) Unità operativa delle professioni tecniche di prevenzione, vigilanza ed ispezione; e) Unità operativa del servizio sociale professionale”), comunque non direttamente rivolto – come si è detto – alle Aziende ospedaliere universitarie.
Ciò tenuto, altresì, conto che solo a fronte precise condizioni tali unità possono essere trasformate in altrettante strutture complesse (art. 1, c. 3, l.r. n. 1/2010).
3. Stante quanto precede, il ricorso è infondato e va pertanto rigettato.
La complessità e novità delle questioni prospettate impongono di compensare le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
RE AN, Presidente
Francesco Mulieri, Consigliere
Fabrizio RD, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE N. 00808/2024 REG.RIC.
Fabrizio RD
RE AN
IL SEGRETARIO