Pubblicato il 30/03/2026

N. 05940/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02906/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2906 del 2025, proposto da
AM SC, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ettore Paolucci, Stefano Carmignoto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro-Settentrionale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefania Accardi, Gabriella Giacomantonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento:

- della nota prot. Uscita 001378, datata 20 agosto 2024, con cui veniva formalmente comunicato alla AM SC il divieto di attività di noleggio bus all’interno degli atti concessori presso Largo della Pace;

- di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguente ed esecutivo al decreto di cui sopra, tra cui la nota integrativa a chiarimento a firma del Dirigente Ufficio Demanio e Lavoro Portuale dott. Lelio Matteuzzi avente ad oggetto “Porto di Civitavecchia – Adempimenti successivi alla sottoscrizione degli atti concessori presso Largo della Pace;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro-Settentrionale e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 il dott. Marco AV e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente è iscritta nel registro di cui all’art. 68 C.N. per esercitare attività di agenzia di viaggio e tour operator ai sensi dell’art. 3, lett. z), del Decreto n. 77/2022 sino al 31 dicembre 2025, e possiede regolare R.E.N. N. 56714 per esercitare attività di trasporto persone.

2. In data 6 settembre 2023 è stato pubblicato il disciplinare ad evidenza pubblica per l’affidamento in concessione demaniale marittima ai sensi dell’art. 36 del Codice della navigazione, dell’art. 8 del Regolamento per l’esecuzione del Codice della Navigazione e dell’art. 6 del Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime nei Porti di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta, per l’occupazione, l’uso e la gestione di n.12 postazioni di 5,58 m quadrati ciascuna ed area asservita di ca. mq 20,00 situati nel Porto di Civitavecchia, in località Largo della Pace, per lo svolgimento delle attività di informazione, promozione e vendita di proposte turistiche e servizi correlati.

3. Le postazioni dalla 1 alla 8 sono state riservate alle imprese turistiche (tour operator, agenzie di viaggi, ecc.), mentre le postazioni 9 e 10 alle società autorizzate da Enti o Amministrazioni all’esercizio di servizio di trasporto pubblico, in grado di dimostrare il possesso in capo alla società di almeno un’autorizzazione correlata al Comune o al Porto di Civitavecchia e le postazioni 11 e 12 ad Amministrazioni pubbliche o Enti ed Enti Territoriali.

4. La ricorrente, in virtù del proprio oggetto sociale e delle attività esercitate, aveva interesse a partecipare sia per la postazione riservata ai Tour Operator (postazioni dal 1 al 8), sia per quelle riservate alle società di trasporto (postazioni dalla 9 alla 10). Alla luce di ciò, ha inviato all’AD una richiesta di delucidazioni sulla procedura, in riscontro alla quale l’Autorità ha evidenziato che “ non sarebbero state ammesse domande alla procedura pervenute dalla medesima società per richiedere più postazioni, anche nel caso in cui si riferiscano allo svolgimento delle differenti attività, in qualità di agenzia di viaggi e società di trasporti ”.

5. La ricorrente si è pertanto determinata a partecipare per l’assegnazione delle postazioni da 9 a 10 nella propria qualità di società di trasporto di persone.

6. In esito alla procedura, alla ricorrente è stata rilasciata la concessione di occupare una zona demaniale marittima nell’ambito della circoscrizione portuale di Civitavecchia in località Largo della Pace, allo scopo di mantenere una postazione ad uso commerciale, per lo svolgimento del servizio di trasporto pubblico e servizi ad esso correlati.

7. Ad attività iniziata, in data 2.7.2024 l’AD ha adottato una comunicazione in merito agli adempimenti conseguenti al rilascio degli atti concessori presso Largo della Pace, precisando, con interpretazione asseritamente novativa sull’utilizzo delle postazioni riservate allo svolgimento del servizio di trasporto, che l’attività consentita era costituita dal solo trasporto di linea.

8. La ricorrente ha chiesto conferma di tale indicazione e, in data 20.8.2024, l’AD ha ribadito il divieto di attività di noleggio bus all’interno degli atti concessori presso Largo della Pace, alla luce dell’interpretazione della dicitura “trasporto pubblico” da intendersi quale trasporto pubblico di linea.

9. La ricorrente ha quindi impugnato tale nota con il presente ricorso, affidato a un unico motivo con il quale si deduce “ Violazione e falsa applicazione di legge art. 83 comma 8 e 87 d.lgs 50/2016; violazione disciplinare art. 1 lett d); violazione art. 5 comma 4 l.r. lazio 23/2019 ”. La nota impugnata avrebbe offerto un’interpretazione novativa sull’utilizzo delle postazioni riservate allo svolgimento del servizio di trasporto, specificando che si trattava del solo trasporto di linea in violazione del Disciplinare e dell’atto concessorio, novazione peraltro estremamente limitante in quanto, in entrambi i documenti non sarebbe stato fatto alcun riferimento al trasporto di linea e tantomeno all’utilizzo esclusivo per il trasporto di linea. Lo stesso atto di concessione rilasciato alla ricorrente non farebbe alcun riferimento al trasporto pubblico di linea, ma consentirebbe l’utilizzo della postazione “ ad uso commerciale per lo svolgimento del servizio di trasporto pubblico e servizi ad esso correlati ”. Tali atti contradditori determinerebbero effetti distorsivi, in quanto vi sono Tour Operator che svolgono anche attività di trasporto pubblico, sia di linea (open bus) che non di linea, che nelle loro postazioni promuovono anche i servizi di trasporto pubblico esercitate con i propri mezzi di trasporto, mentre alla ricorrente, partecipante al bando di concessione in qualità di società di trasporti, è impedito di promuovere i suoi stessi mezzi non in servizio di linea.

10. In sostanza, il chiarimento in forza del quale è stato dato diniego alla ricorrente di poter utilizzare la postazione concessagli per lo svolgimento dell’attività di noleggio bus avrebbe concretizzato una modifica della lex specialis di gara, illegittima alla luce del costante orientamento della giustizia amministrativa, secondo cui “ ai fini dell’interpretazione delle clausole di una lex specialis di gara, vanno applicate le norme in materia di contratti e anzitutto il criterio letterale e quello sistematico ex art. 1362 e 1363 c.c. ”. Conseguentemente le stesse clausole non potrebbero essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta ad evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma andrebbero interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate (si veda per tutte Sentenza Consiglio di Stato n. 8966/2023). 11. Considerando che l’attività di noleggio autobus con conducente è equiparabile, secondo quanto disposto dall’art. 5 comma 4 della L. Regione Lazio n. 23/2019), all’autoservizio pubblico, seppur non di linea, l’interpretazione letterale del disciplinare consentirebbe l’utilizzo delle postazioni 9 e 10 per lo svolgimento anche del servizio di noleggio autobus, trattandosi esso di un trasporto pubblico a tutti gli effetti. Alla luce di ciò, in diniego contestato sarebbe illegittimo.

12. L’AD si è costituita eccependo preliminarmente l’irricevibilità del ricorso in ragione della sua tardività, nonché la sua inammissibilità per mancata notifica ad almeno un controinteressato e per la mancata impugnazione della nota del 2.7.2024, del bando, del disciplinare di gara, dei chiarimenti ricevuti e della stessa concessione all’esito dei chiarimenti forniti dall’Autorità, in cui venivano comunicati ambito e limiti del contenuto della futura concessione. Nel merito, ha concluso per il rigetto del ricorso.

13. Il Ministero si è costituito solo formalmente.

14. All’udienza pubblica del 25.3.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

15. Il ricorso è fondato.

16. Vanno preliminarmente rigettate le eccezioni pregiudiziali formulate dall’AD.

17. E’ ben vero, anzitutto, che la nota del 2.7.2024, lungi dal costituire un mero atto interlocutorio come sembrerebbe pretendere la parte ricorrente, assumesse connotati provvedimentali. Il predetto atto, infatti, recante “Adempimenti successivi alla sottoscrizione degli atti concessori presso Largo della Pace”, chiaramente prescriveva, a pena di decadenza dalla concessione, l’obbligo per gli assegnatari di svolgere attività in linea a quanto contenuto e sottoscritto nell’atto concessorio e nel disciplinare per l’affidamento e, per quanto specificamente riguarda gli assegnatari delle postazioni 9 e 10, attività di trasporto pubblico di linea.

18. La portata immediatamente lesiva di tale nota per la ricorrente è d’altra parte resa palese dalla stessa richiesta da questa presentata all’Autorità di confermare tale avviso laddove lamenta il danno economico subito in ragione dell’inattività derivante proprio da tale chiarimento.

19. Tuttavia, la nota del 20.8.2024, di riscontro a tale richiesta, non assume la natura di atto meramente conformativo, bensì di conferma in senso proprio, come tale autonomamente impugnabile e idonea, da un lato, a far decorrere ex novo il termine d’impugnazione e, dall’altro, a rendere irrilevante la mancata impugnazione della nota precedente.

20. E’ noto come, per costante giurisprudenza, la distinzione tra atti di conferma in senso proprio e meramente confermativi viene ravvisata nella circostanza che l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi, escludendosi che possa considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata; ricorre invece l’atto meramente confermativo, non impugnabile, allorché l’amministrazione si limiti a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (in termini, tra le tante, Cons. Stato, IV, 13 ottobre 2025, n. 8007; II, 18 luglio 2025, n. 6350; V, 28 maggio 2025, n. 4635).

21. La differenza tra i due tipi di atti (meramente confermativo, non impugnabile, e conferma in senso proprio, e dunque autonomamente lesiva e da impugnarsi nei termini) è correlata alla verifica se l’atto sia stato adottato o meno a seguito di una nuova istruttoria e di una nuova ponderazione degli interessi; in tale seconda ipotesi ogni nuovo provvedimento è innovativo e dotato di autonoma efficacia lesiva della sfera giuridica del suo destinatario; la conferma propria si ha dunque allorché l’amministrazione, all’esito di una rinnovata istruttoria e sulla base di una nuova motivazione, esprima l’intendimento di confermare la volizione espressa in un precedente provvedimento, anche se frutto di un riesame non spontaneo, ma indotto ab externo , che tuttavia rifletta nuove valutazioni dell’amministrazione (Cons. Stato, V, 7 maggio 2024, n. 4123).

22. Con riferimento al caso di specie, occorre rilevare che la nota del 20.8.2024, sebbene riproduca gran parte le ragioni già addotte a sostegno del precedente atto del 2.7.2024, diversamente da questo – che era rivolto a tutti gli assegnatari delle postazioni e assumeva, pertanto, una portata generale – prende specificamente in considerazione la posizione della ricorrente e introduce, sia pure parzialmente, nuove motivazioni, evidenziando che:

- “ Ai fini della dimostrazione del possesso dei requisiti previsti dal disciplinare, la AM scarl ha prodotto la specifica autorizzazione all’esecuzione del servizio pubblico di linea con capolinea Civitavecchia con nota in data 11 aprile 2024, per “il servizio di trasporto pubblico di linea a mezzo open bus ”;

- “ La AM scarl non può svolgere attività non riconducibili al predetto servizio pubblico, né vendere pacchetti turistici eterogenei o diversi. Detta ultima attività, che la AM scarl intende esercitare, costituisce un difforme utilizzo del bene concesso sulla base dell’errata interpretazione soggettiva, inesattamente associata alla formulazione “servizio pubblico”, attraverso la pretesa, unicamente semantica, di poter eseguire attività con l’utilizzo di BUS NCC perché annoverati nel servizio pubblico. In realtà, attraverso questo escamotage, la AM scarl si scosta dal vero scopo ammesso e svolge un’attività del tutto analoga a coloro che si giovano dei titoli concessi delle postazioni da n°01 a n°08 che, parimenti, nell’ambito del mero trasporto di persone, non possono che avvalersi di coloro che sono annoverati nel “trasporto pubblico”, come NCC, ecc, ma che, in verità, sono parte di un articolato prodotto turistico ”.

23. Vi si riscontra, pertanto, sia l’approfondimento istruttorio, con riguardo in particolare alla documentazione prodotta dalla ricorrente ai fini della partecipazione alla gara, sia un quid novi in punto di motivazione, con un’interpretazione finalistica del disciplinare di gara che viene resa per la prima volta nella predetta nota, laddove il risultato di tale interpretazione era solo apoditticamente affermato nella precedente nota di luglio.

24. In ragione di quanto sopra, essendo stato il ricorso straordinario notificato il 5.12.2024, entro il termine di 120 giorni dal 20.8.2024, il ricorso è tempestivo e l’eccezione di irricevibilità va rigettata, come pure quella di inammissibilità/improcedibilità per mancata impugnazione della nota del 2.7.2024, in quanto “ La conferma propria […] è di per sé impugnabile, e prescinde dall’impugnazione del primo atto, ed anche dalla sua eventuale inoppugnabilità, escludendo dunque che si ponga un problema di mancato rispetto del termine perentorio per proporre ricorso ” (Cons. Stato, V, 17.3.2026, n. 2210).

25. Parimenti infondata è l’eccezione di inammissibilità argomentata dalla parte pubblica con la mancata impugnazione del bando, del disciplinare di gara, dei chiarimenti ricevuti e della stessa concessione all’esito dei chiarimenti forniti dall’Autorità. La parte ricorrente, infatti, non contesta alcuno dei predetti atti, essendo il ricorso fondato sull’assunta portata novativa della nota del 20.8.2024 rispetto a quando previsto dalla legge di gara. Non vi era, pertanto, alcuna ragione per la quale tali provvedimenti dovessero essere censurati con il presente ricorso.

26. Infine, va rigettata anche l’eccezione di inammissibilità per mancata notifica ai controinteressati, che dovrebbero essere individuati, secondo l’AD, negli assegnatari delle postazioni da 1 a 8.

27. Nel processo amministrativo la nozione di controinteressato al ricorso si basa sulla contemporanea sussistenza dell'elemento formale, rappresentato dalla contemplazione nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato, tale da consentirne alla parte ricorrente l'agevole individuazione, e l'elemento sostanziale, derivante dall'esistenza in capo a tale soggetto di un interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l'azione impugnatoria ( ex multis , Cons. Stato, VI, 4.8.2023, n.7544).

28. Ebbene, difetta nel caso di specie, rispetto alla posizione degli assegnatari delle altre postazioni, il suddetto requisito sostanziale, non potendosi gli stessi, di conseguenza, ritenere controinteressati e parti necessarie del processo. Quest’ultimi non verrebbero, infatti, in alcun modo pregiudicati dall’eventuale accoglimento della domanda, non incidendo questo né sull’assegnazione della postazione, né sull’attività che essi sono abilitati a svolgere.

29. La circostanza addotta dall’AD (per cui l’accoglimento del ricorso comporterebbe per la ricorrente la possibilità di svolgere le stesse attività degli assegnatari delle postazioni da 1 a 8 pur non essendo stata inserita in una graduatoria e non aver formulato un’offerta in aumento in relazione al canone), oltre che infondata per le ragioni esposte di seguito, potrebbe al più configurare un interesse solo indiretto e mediato, insufficiente ai fini del riconoscimento della natura di controinteressato in senso proprio.

30. Tutto ciò premesso e passando al merito dell’impugnativa, va rilevato che, secondo quanto previsto dal Disciplinare di gara (art. 1):

“ Le postazioni da n. 1 a n. 8 di cui al sopracitato allegato “A” sono riservate alle imprese turistiche di cui all’art. 4 dell’Allegato 1 del D.Lgs. 23.05.2011, n. 79 (es. tour operator, agenzie di viaggi etc.) per lo svolgimento delle attività di informazione, promozione e vendita di proposte turistiche;

d. Le postazioni nn. 9 e 10, di cui al sopracitato allegato “A” sono riservate alle Società autorizzate da Enti o Amministrazioni allo svolgimento di servizio di trasporto pubblico (l’autorizzazione deve riportare come ambito per lo svolgimento del servizio il comune o il porto di Civitavecchia) ”.

31. Ai sensi del successivo art. 5, “ Sono legittimati a partecipare alla procedura oggetto del presente disciplinare i seguenti soggetti: […] b. Società autorizzate da Enti o Amministrazioni allo svolgimento di servizio di trasporto pubblico (l’autorizzazione deve riportare come ambito per lo svolgimento del servizio il comune o il porto di Civitavecchia (per le postazioni n. 9 e n. 10 dell’allegato “A”) ”.

32. In nessuna parte del Disciplinare, né degli atti propedeutici, è indicato che il servizio di trasporto pubblico consentito agli assegnatari delle postazioni 9 e 10 dovesse essere inteso come trasporto pubblico di linea.

33. La circostanza che la ricorrente, a seguito della richiesta di chiarimenti in ordine alla possibilità di partecipare anche per le postazioni da 1 a 8, abbia deciso di presentare domanda soltanto per le prime, allegando di essere titolare, tra le altre, di autorizzazioni per il trasporto pubblico di linea, è del tutto irrilevante, in quanto i requisiti di partecipazione e l’oggetto della gara vanno ricostruiti esclusivamente sulla base del tenore degli atti che ne regolano lo svolgimento, che non possono certo essere interpretati alla luce del contenuto della domanda presentata da un concorrente.

34. Sotto tale profilo, la restrizione delle attività consentite agli assegnatari delle postazioni 9 e 10 al solo trasporto pubblico di linea non si desume dagli atti di gara, né da un punto di vista letterale, posto che il servizio di linea non viene mai menzionato, né nella prospettiva di un’interpretazione finalistica, posto che l’attività di noleggio autobus con conducente, che la ricorrente vorrebbe svolgere, di per sé non ha nulla a che vedere con la vendita di proposte turistiche, la quale si caratterizza, oltre che nella “ 'organizzazione dell'attività di trasporto terrestre, marittimo, aereo, lacuale e fluviale ”, nell’assunzione diretta della “ organizzazione di viaggi, crociere, gite ed escursioni comprendendo prestazioni e servizi aggiuntivi rispetto a quelli strettamente necessari al trasporto ” (cfr. art. 18, co. 2, d.lgs. n. 79/2011).

35. E’ vero che la ricorrente, in ragione della postazione assegnatale, non può svolgere tale ulteriore attività, ma l’assunto dell’AD per cui questo accadrebbe senz’altro nella misura in cui le fosse consentito di svolgere l’attività di noleggio autobus con conducente si risolve in una mera petizione di principio e, in ogni caso, costituisce un novum rispetto alla disciplina di gara, che non lascia mai intendere la limitazione sostenuta, invece, dall’AD, la quale si pone peraltro in palese violazione del principio del favor partecipationis .

36. Per converso, l’attività di noleggio autobus con conducente costituisce autoservizio pubblico di trasporto (art. 1, co. 2, legge n. 21/1992; art. 5, co. 4, legge Regione Lazio n. 23/2019) e rientra senz’altro nella nozione di servizio di trasporto pubblico di cui al Disciplinare, mentre l’eventuale svolgimento di ulteriori e diverse attività potrà evidentemente essere contrastato mediante l’esercizio dei poteri di controllo spettanti al concedente.

37. In ragione di quanto sopra, il ricorso va accolto e gli atti impugnati vanno annullati.

38. Le spese di lite vanno poste a carico dell’AD e sono liquidate nel dispositivo, mentre tra le altre parti possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Condanna l’Autorità di sistema portuale del Mar Tirreno Settentrionale al pagamento delle spese di lite sostenute dalla parte ricorrente, quantificate in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge. Spese compensate tra le altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA ZI, Presidente

Eleonora Monica, Consigliere

Marco AV, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco AV	NA ZI

IL SEGRETARIO