Pubblicato il 27/11/2025

N. 01979/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01720/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1720 del 2025, proposto dal Comune di Agropoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Leoni, con domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia;

contro

NA Gruppo Fs Italiane, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;
NA Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Monica Cervone, Stefania Bianco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento e la declaratoria del silenzio/assenso formatasi sull'istanza del Comune di Agropoli volta ad ottenere da AS s.p.a. l'autorizzazione alla realizzazione di un'area di sosta in via Dante Alighieri di Agropoli, ovvero per l'annullamento, previa sospensiva:

della nota prot. CDG.ST NA. Registro Ufficiale. U. 0789890 del 12.09.2025, trasmessa a mezzo pec al Comune di Agropoli che l'ha acquisita al protocollo in data 15.09.2025 con il n. 0030095/2025 del 15.09.2025, con la quale la Struttura territoriale Campania dell'AS ha espresso parere negativo sul progetto per la realizzazione di un'area di sosta in via Dante Alighieri di Agropoli.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’NA Gruppo Fs Italiane e di NA Spa;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 il dott. ER AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Il Comune di Agropoli ha acquistato da RFI un fondo sito alla Via Dante Alighieri per la realizzazione di un parcheggio pubblico posto nelle vicinanze della locale stazione ferroviaria.

2) Effettuato l’acquisto l’Ente ha quindi proceduto all’affidamento dei lavori mediante gara d’appalto conclusasi con l’aggiudicazione in favore della ditta GEO. COS. GROUP s.r.l.

3) A seguito di segnalazione del personale AS (di seguito anche “Azienda”), il Comune, in data 5.08.2024, ha chiesto il necessario parere dell’Azienda tenendo conto che, come rilevato dall’Azienda, il parcheggio dovrebbe sorgere in area sottostante un viadotto stradale appartenente alla SS 18 sul quale la stessa è tenuta alla manutenzione e alla vigilanza. Di conseguenza, secondo quanto affermato nel corso del procedimento dalla stessa AS, l’area risulterebbe sottoposta a un vincolo di rispetto stradale definito dal Codice della Strada “ Art. 3 punto “22) Fascia di rispetto: striscia di terreno, esterna al confine stradale, sulla quale esistono vincoli alla realizzazione, da parte dei proprietari del terreno, di costruzioni, recinzioni, piantagioni, depositi e simili” .

4) In un primo tempo ai fini dell’emissione del parere l’Azienda ha chiesto un certificato dei Vigili del Fuoco (VV.FF): ma questi ultimi, sul presupposto che il parcheggio sia ubicato all’aperto, hanno riscontrato l’istanza ritenendo di non dover emettere alcun parere o attestazione non rientrando l’intervento in questione tra le attività soggette al loro controllo in quanto posto all’aperto e non recante un rischio intrinseco e oggettivo.

5) In seguito l’AS ha emesso l’atto di preavviso di diniego nel quale, dopo aver dato atto dei possibili elementi di pericolo e delle relative contromisure già allora indicate dal Comune ( “sono stati previsti una serie di accorgimenti per ridurre le probabilità che eventuali incendi e/o esplosioni di autoveicoli parcheggiate sull'area in questione, possano arrecare danni alle strutture della sovrastante S.S. 18 var”) :

- ha rilevato l’inidoneità delle predette misure “ in modo assoluto ” a dimostrare “ l'impossibilità per eventuali danni che potrebbero essere arrecati alle strutture della sovrastante arteria statale a seguito della propagazione di incendi e/o esplosioni che potrebbero avvenire sull'area adibita a parcheggio autoveicoli, per garantire l'incolumità sia degli utilizzatori del parcheggio che dei veicoli in percorrenza lungo la sovrastante S.S. 18 var”.

- ha richiamato: - senza commentarla, la nota con cui il Comando dei Vigili del Fuoco di Salerno aveva denegato la propria competenza trattandosi di parcheggio all’aperto; - la finalità di garanzia dell’incolumità pubblica e privata della propria attività e il rischio che “ la caduta di oggetti di qualsiasi natura e dimensione e/o di eventuali carichi trasportati dai veicoli in percorrenza sulla sovrastante arteria statale, comporterebbe la decadenza delle condizioni di sicurezza anche per coloro che andrebbero ad utilizzare le aree adibite al parcheggio oggetto della richiesta ;

- ha preannunciato il diniego pur affermando di aver preso atto “ delle esigenze del richiedente Comune ”.

6. Con la successiva nota di riscontro n. prot. 0019178 dell’11.06.2025 il Comune, a sua volta, ha controdedotto rispetto alle obiezioni mosse dall’AS, invitandola a rivedere la propria posizione “ in quanto nessun ulteriore pericolo si va a generare oltre quelli già oggi esistenti, ovvero derivanti dall’infrastruttura sovrastante (viadotto) in ambito urbano ”, ricordando “ che esistono in varie località parcheggi ubicati al di sotto di viadotti esistenti ” e rilevando, altresì, che “ nella relazione a firma congiunta dei tecnici comunali del 14 febbraio 2025 prot. n. 0005301 erano stati evidenziati una serie di accorgimenti, che qualora ritenuti insufficienti, possono essere integrati per la maggior tutela del viadotto ”. Ha inoltre manifestato la volontà di stipulare una polizza assicurativa idonea a tenere indenne l’AS da ogni eventuale richiesta risarcitoria.

7. Nonostante le rimostranze comunali, con l’impugnata nota prot. 0789890 del 12.9.2025 l’AS ha espresso il suo definitivo parere negativo: i) affermando la carenza di elementi a dimostrazione della sicurezza del progetto e in particolare rilevando che la relazione comunale “non sancisce in modo assoluto l'impossibilità di eventuali danni che potrebbero essere arrecati alle strutture della sovrastante arteria Statale a seguito della propagazione di incendi e/o esplosioni che potrebbero avvenire sull'area in questione”; ii) stigmatizzando l’inadeguatezza del riscontro dei VV.FF. al fine di garantire la sicurezza del parcheggio e osservando in particolare che “ le garanzie di sicurezza richieste da NA non sono state fornite neanche dal Comando dei Vigili del Fuoco di Salerno il quale, con nota del 08.05.2025 prot. O0014122 allegata alla suddetta relazione comunale, ha evidenziato la non competenza al controllo dell'area interessata, in quanto destinata a parcheggio all'aperto” ; iii) evidenziando la carenza di elementi di sicurezza per il caso di caduta di oggetti dalla sovrastante sede stradale” e in particolare rilevando che “ il Comune, nella progettazione redatta, non ha previsto misure di sicurezza avverso l'eventuale caduta sulla sottostante area da adibire a parcheggio di oggetti di qualsiasi natura e dimensione e/o di eventuali carichi trasportati dai veicoli in percorrenza sulla sovrastante arteria Statale, con la consequenziale decadenza delle normali condizioni di sicurezza per coloro che andrebbero ad utilizzare la suddetta area” e che inoltre “ non risultano garantite completamente le normali condizioni di sicurezza per gli utilizzatori del parcheggio, né per i veicoli in percorrenza lungo la sovrastante S.S. 18 "Cilentana" di cui questa Struttura Territoriale, istituzionalmente, è responsabile” .

8. A questo punto il Comune è insorto con l’odierno gravame affidandolo ai seguenti motivi di illegittimità così rubricati: “I. Violazione di legge (art. 17-bis della legge n. 241/1990; art. 3, L. 241/90, in relazione agli artt. 22 e ss. C.d.S.) - Eccesso di potere (carenza d’istruttoria, erroneità, sviamento, carenza di motivazione, perplessità) - Violazione del giusto procedimento; II - Violazione di legge (art. 3, L. 241/90) - Eccesso di potere (violazione del principio di leale collaborazione e di buona fede, carenza d’istruttoria, erroneità, sviamento, carenza di motivazione, perplessità) - Violazione del giusto procedimento; III - Violazione di legge (art. 10 bis L. 241/90) - Eccesso di potere (violazione del principio di leale collaborazione e di buona fede, carenza d’istruttoria, erroneità, sviamento, carenza di motivazione, perplessità) - Violazione del giusto procedimento”.

In estrema sintesi, nel primo motivo il Comune ha affermato sussistere i presupposti per la formazione del silenzio assenso nei rapporti tra PP.AA. ai sensi dell’art. 17 bis L. 241/1990; nei due successivi motivi ha invece diretto le censure avverso il difetto di motivazione e nel terzo si è soffermato, in particolare, sulla violazione dell’art. 10 bis L. 241/1990 sull’assunto che le motivazioni di preavviso sarebbero state incongruenti rispetto a quelle definitivamente inglobate nell’atto impugnato.

8.1 L’AS si è costituita in giudizio con il patrocinio dell’Avvocatura interna e dell’Avvocatura dello Stato, sostenendo, invece, la legittimità del provvedimento impugnato.

8.2 All’odierna udienza, sentite le parti alle quali è stato dato preavviso di possibile emissione di sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm. la causa è stata posta in decisione.

9. Il ricorso è manifestamente infondato quanto alla domanda di accertamento di intervenuto silenzio assenso ex art. 17 bis L. 241/1990, viceversa è manifestamente fondato nella sua parte impugnatoria. Il che consente senz’altro al Collegio di emettere la preannunciata sentenza in forma semplificata.

10. Preliminarmente va esclusa la formazione del silenzio assenso mercè l’applicazione dell’art. 17 bis L. 241/1990. Difatti, come più volte sottolineato da costante giurisprudenza “ La normativa di cui all'art. 17 bis della l. n. 241/1990 riguarda i procedimenti tra Pubbliche Amministrazioni e non trova applicazione nei procedimenti nei quali il rapporto intersoggettivo tra Pubbliche Amministrazioni si inserisce in un procedimento ad istanza di parte. Il predetto art. 17 bis, comma 3, l. n. 241/1990 regola e governa i rapporti procedimentali (per così dire in orizzontale) tra Amministrazioni, e non anche quelli ad iniziativa di parte, come in via paradigmatica è quello afferente alla domanda concessoria del caso di specie” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, n.8238/2022). E del resto “ L'ambito di operatività del silenzio-assenso c.d. orizzontale attiene ai procedimenti (e decisioni) pluristrutturati, quando all'emanazione di un provvedimento finale partecipino più Amministrazioni, ciascuna portatrice di un peculiare interesse pubblico, che cura nell'esercizio delle proprie funzioni, ascritte dalla legge, in tal guisa che l'avviso espresso, con parere, o altra formula di assenso, da un'Amministrazione è parimenti vincolante, ai fini dell'emanazione della decisione finale. L'istituto di semplificazione, introdotto dall'art. 17 bis, l. n. 241 del 1990, del silenzio tra Amministrazioni, concerne invece la fase decisoria (e precisamente quella pre-decisoria) del procedimento, quando cioè vi è uno schema, o bozza di provvedimento amministrativo (o di atto normativo) da adottarsi. Tant'è che l'art. 17 bis, l. n. 241 del 1990 prevede che, qualora debba acquisirsi l'assenso (o concerto o nulla osta) per l'adozione di provvedimenti amministrativi (o anche di atti normativi) di competenza di altre Amministrazioni, le Amministrazioni interpellate comunicano l'assenso, ove lo ritengano, entro trenta giorni dal ricevimento di uno schema già elaborato, che deve essere corredato dalla relativa documentazione, evidentemente istruttoria)” (T.A.R. Napoli, (Campania) sez. III, 06/11/2020, n.5049).

10.1 Viceversa nella vicenda odierna si è in presenza di un procedimento di parte, ancorchè avviato da un’Amministrazione pubblica e scevro da un meccanismo di codecisione, posto che l’unica Amministrazione chiamata a decidere è l’AS. L’ambito di operatività di tale istituto di semplificazione attiene ai procedimenti (e decisioni) pluristrutturati, diversi da quello oggetto di causa, allorquando all'emanazione di un provvedimento finale partecipino più amministrazioni, ciascuna portatrice di un peculiare interesse pubblico, che cura nell’esercizio di proprie funzioni, ascritte dalla legge, in tal guisa che l'avviso espresso, con parere, o altra formula di assenso, da una amministrazione è parimenti vincolante, ai fini dell'emanazione della decisione finale. In altri termini, il meccanismo semplificatorio di cui all’art. 17 bis si applica solo nel caso in cui le due amministrazioni coinvolte nel procedimento condividano la funzione co-decisoria, nel senso che entrambe devono essere titolari di una funzione decisoria sostanziale, ipotesi che non ricorre nel caso di specie.

11. Al contrario è invece fondato il secondo motivo lì dove parte ricorrente ha censurato il difetto di istruttoria e di motivazione. Va premesso che come sottolineato dal Consiglio di Stato “ Il vincolo di inedificabilità delle aree site nella fascia di rispetto stradale deve essere interpretato e applicato in modo ragionevole in quanto, altrimenti traducendosi in un divieto assoluto di costruire, renderebbe legalmente inedificabili dette aree indipendentemente dalle caratteristiche dell'opera realizzata e da qualunque necessità di accertamento in concreto. Il vincolo, pertanto, non trova applicazione nel caso in cui, per le particolari modalità dell'intervento programmato, la limitazione alla proprietà privata risulti scissa da qualunque interesse pubblico salvaguardato con il vincolo suddetto, in quanto non eccede l'originaria sagoma di ingombro dell'immobile ” (Cons. Stato, Sez. I, 11 gennaio 2024 n. 38) .

11.1 Sulla base delle delineate coordinate ermeneutiche il Collegio rileva che a fronte dello specifico andamento dell’istruttoria, la soluzione negativa affermata dall’AS non trovi riscontro nella corretta applicazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità, così come correttamente censurato dal Comune ricorrente. Com’è noto, il principio di proporzionalità dell’attività amministrativa postula una coerenza tra valutazione compiuta e decisione presa, esigendo che gli atti amministrativi non vadano oltre quanto è opportuno e necessario per realizzare lo scopo cui è proteso l’intervento pubblicistico e imponendo alla P.A., qualora si presenti una scelta tra più opzioni, di ricorrere a quella meno restrittiva, anche attraverso, se del caso, l’imposizione di opportune prescrizioni alla parte istante. Nel caso di specie va evidenziato che alle ragioni di sicurezza opposte dall’AS si sarebbe potuto ovviare, come sottolineato dal Comune nel corso dell’istruttoria, mediante l’apposizione di pannelli o barriere, a meno di non voler sostenere che in presenza di un viadotto stradale non sia mai possibile realizzare un parcheggio. Opera, peraltro, vista la sua prossimità con la locale stazione F.S., recante un’indubbia utilità pubblica. In sostanza l’AS non ha nè indicato né, come argomentato dal ricorrente, reso “ intelligibili quali garanzie/misure di sicurezza dovrebbero essere prese in concreto per rendere l’intervento compatibile con lo stato dei luoghi (ossia con la sovrastante arteria stradale)”.

11.2 In particolare quanto sostenuto dal Ricorrente trova riscontro negli atti istruttori. Difatti, a seguito del preavviso di diniego il Comune, come rilevato dalla stessa AS, aveva previsto “ una serie di accorgimenti per ridurre le probabilità che eventuali incendi e/o esplosioni di autoveicoli parcheggiate sull'area in questione, possano arrecare danni alle strutture della sovrastante S.S. 18 var ”; tuttavia la resistente ha ritenuto, invero solo apoditticamente “ che le predette misure comunque non sarebbero state idonee “in modo assoluto” a sancire “l'impossibilità per eventuali danni che potrebbero essere arrecati alle strutture della sovrastante arteria statale a seguito della propagazione di incendi e/o esplosioni che potrebbero avvenire sull'area adibita a parcheggio autoveicoli” . Il provvedimento impugnato è dunque illegittimo per difetto di motivazione e, conseguentemente, va annullato.

12. Soltanto nella memoria difensiva l’AS ha richiamato la presunta riferibilità del diniego all’applicazione dell’art. 158 codice della strada rilevando che “ si evince la chiara interferenza tra la strada sovrastante e il parcheggio, posto al di sotto del Viadotto gestito da NA in evidente spregio dell’art. 158 del Codice della Strada che, intitolato “Divieto di fermata e di sosta dei veicoli”, espressamente vieta la fermata e la sosta, tra le altre ipotesi, a mente della lettera b) nelle gallerie, nei sottovia, sotto i sovrapassaggi, sotto i fornici e i portici (--)”.

12.1 Ebbene si tratta in primo luogo di un’inammissibile motivazione postuma che in alcun modo risultava riferibile a quelle indicate in sede istruttoria dall’AS. In disparte ciò, tuttavia, siccome dallo stesso frammento fotografico depositato nell’atto difensivo dell’Amministrazione si evidenzia che la S.S.n.18 sovrasta un ampio territorio abitato del Comune di Agropoli, non è ben chiaro, a questo punto, in che modo sia garantita la sicurezza sugli altri tratti di strada sottostanti. In ogni caso, in sede di riedizione del potere, lì dove effettivamente sorgessero elementi di concreto pericolo tali da inibire la realizzazione del parcheggio sarà la stessa AS a farli rilevare. Certo è che rispetto all’istruttoria in atti, non è presente alcun effettivo e concreto elemento decisivamente inibitorio.

13. Il dirimente motivo di accoglimento, unitamente alla circostanza che la decisione viene resa in forma semplificata, consente di ritenere assorbito ogni ulteriore motivo di ricorso.

14. Conclusivamente, per tutte le suesposte ragioni, va innanzitutto respinta la domanda di accertamento dell’intervenuto silenzio assenso ai sensi dell’art. 17 bis L. n. 241/1990. Il ricorso è invece fondato e va accolto nella sua parte demolitoria, stante la dirimente fondatezza delle censure di difetto di istruttoria e di motivazione riferita al parere negativo impugnato; ciò in forza di tutte le suelencate ragioni. Consegue all’accoglimento che l’Amministrazione dovrà nuovamente esprimersi sull’istanza del Comune, dovendosi rideterminare, tuttavia, secondo le coordinate ermeneutiche indicate nella suesposta motivazione e sulla base di un’istruttoria effettivamente compiuta e partecipata.

15. La peculiarità della vicenda e la qualità delle parti conducono a disporre l’integrale compensazione delle spese di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

-respinge la domanda di accertamento dell’avvenuta formazione del silenzio assenso ai sensi dell’art. 17 bis L. 241/1990;

- accoglie la domanda di annullamento del parere negativo impugnato nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, fermi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione resistente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Gaetana Marena, Primo Referendario

ER AR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER AR	Nicola Durante

IL SEGRETARIO