Pubblicato il 22/12/2025

N. 04217/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01327/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1327 del 2025, proposto da -OMISSIS-S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alfredo Passaro, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, corso XXII Marzo, 5;

contro

U.T.G. - Prefettura di Milano, Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l'annullamento

- del provvedimento emesso dalla Prefettura di Milano – Ufficio Ordine e Sicurezza Pubblica - Antimafia prot. N. -OMISSIS-/2025 dell’11.02.2025 relativo al fascicolo n. -OMISSIS- Area 1 bis di inammissibilità della richiesta di iscrizione di -OMISSIS-spa nella nell’elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa c.d. “White list”;

- ogni altro atto, antecedente, concomitante e successivo, ivi compreso quello per il quale nessuna motivazione era stata addotta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Milano e di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. CA ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

-OMISSIS-s.p.a. è una società che svolge prevalentemente l’attività di vigilanza privata non armata.

In data 15.1.2024 la -OMISSIS-ha avanzato alla Prefettura di Milano richiesta di iscrizione nell’elenco dei fornitori, prestatori di servizi e degli esecutori di lavori non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa per l’attività di «portineria e controllo accessi».

La Prefettura con pec del 23.2.2024 ha poi dichiarato l’istanza di iscrizione alla White List «inammissibile per mancanza di documentazione richiesta».

In data 4.11.2024 -OMISSIS-ha stipulato con la società -OMISSIS- contratto di subappalto per lo svolgimento di diverse attività e prestazioni, tra cui il «il servizio di guardiania ai cantieri e controllo accessi» presso il -OMISSIS-.

In data 30.1.2025 la società ha avanzato richiesta di riesame verso la reiezione dell’istanza del 23.2.2024 deducendo di avere appreso «per le vie brevi» che la documentazione carente era rappresentata dalla «licenza ex art. 134 del r.d. 18 giugno 1931 n. -OMISSIS-… per lo svolgimento di attività privata rilasciata da pare della Prefettura competente». Nell’istanza di riesame si precisa che la società «svolge servizi di guardiania non armata, portierato e controllo accessi non soggetta ad alcuna licenza prefettizia» e che «a seguito della modifica normativa … che ha abrogato l’art. 62 TULPS … l’attività di portierato e custodia è stata liberalizzata e conseguentemente è sottratta ai vincoli cui invece sono soggetti gli istituti di vigilanza e ciò in ragione della specificità e peculiare natura del servizio svolto. L’attività di portierato o guardiania si svolge con servizi connaturati da prestazioni non implicanti un obbligo di difesa attiva degli immobili … In altre parole, l’attività di vigilanza meramente passiva, come nel caso di specie, non è soggetta all’autorizzazione ex art. 134 tulps, cui invece sono tenuti gli istituti di vigilanza che offrono servizi di vigilanza attiva».

Con provvedimento prot. -OMISSIS- del 11.2.2025 la Prefettura di Milano ha dichiarato nuovamente l’inammissibilità della richiesta di iscrizione nella white list per l’attività di «portierato, reception, controllo accessi e servizi di assistenza».

Ha dato atto che nella comunicazione del 23.2.2025 la declaratoria di inammissibilità della domanda era dovuta alla mancata produzione della «licenza per lo svolgimento di attività di guardiania ai cantieri di cui all’art. 134 del r.d. 18 giugno 1931 n. -OMISSIS-». Ha precisato poi che «l’art. 1, comma 52 e 53, della legge n. 190/2012 … prevede esclusivamente l’iscrizione per la custodia dei cantieri pubblici». Quindi ha respinto la domanda «considerata la mancata produzione della licenza de quo da parte della -OMISSIS-S.p.a., il 23/02/2024».

La società ha impugnato il provvedimento di diniego dell’iscrizione nella White List dell’11.2.2025 affidando il gravame ad un unico articolato motivo.

Secondo parte ricorrente la Prefettura ai fini dell’iscrizione nella White List è tenuta a verificare due presupposti: «- assenza di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all'art. 67 del D. Lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (Codice Antimafia); - assenza di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi dell'impresa di cui all'art. 84, comma 3, del Codice Antimafia».

Diversamente da quanto posto a fondamento del provvedimento gravato, «non vi è alcuna disposizione normativa che contempli l’obbligo di possedere la licenza ex art. 134 RD 1931 n. -OMISSIS-ai fini dell’iscrizione nella c.d. White list», né è possibile rinvenire la norma che attribuisce al Prefetto il potere di effettuare «nell’ambito della indicata attività antimafia, una valutazione della tipologia dei servizi svolti e della presenza o meno di una guardia particolare giurata presente nel cantiere ai fini della sua sicurezza».

Peraltro, «l’eventuale accertamento della presenza di una guardia giurata … non è affatto desumibile dal possesso da parte dell’appaltatore/subappaltatore della licenza per gestire un istituto di vigilanza privata, ai sensi dell’art. 134 del TULPS, bensì dalla presenza in concreto di una guardia giurata che può essere nominata anche da soggetti diversi».

Ad oggi, inoltre, «l’attività di portierato e custodia è stata liberalizzata e conseguentemente è sottratta ai vincoli cui invece sono soggetti gli istituti di vigilanza e ciò in ragione della specificità e peculiare natura del servizio svolto» in quanto non è richiesta una «difesa attiva degli immobili», ma si tratta di una «attività di vigilanza meramente passiva» per la quale non è chiesta l’autorizzazione ex art. 134 TULPS.

La Prefettura di Milano e il Ministero dell’Interno si sono costituiti in giudizio eccependo che il ricorso proposto avverso la nota del 11.2.2025 «è irricevibile in quanto tardivo». In particolare, secondo le resistenti, «L’archiviazione dell’istanza in quanto inammissibile per la mancata produzione dell’autorizzazione di pubblica sicurezza prescritta dalla legge risale al 23.2.2024 (cfr. doc. 1); il ricorso è stato notificato solo dopo oltre tredici mesi (28.3.2025) e pertanto, quand’anche si dovesse ritenere diretto anche contro il provvedimento del 23.2.2024 (ciò che non risulta in alcun modo), sarebbe irrimediabilmente tardivo. La nota prot. n. -OMISSIS- in data 11.2.2025 (doc. 3), formalmente impugnata in questa sede, è in realtà una mera comunicazione che si limita a confermare quanto determinato in precedenza e non consente la riapertura dei termini in favore della ricorrente».

La Sezione con ordinanza collegiale n. -OMISSIS- del 5.5.2025 ha ordinato l’acquisizione dei seguenti documenti: «i) la visura camerale della ricorrente da cui evincere l’oggetto sociale della società e gli atti di natura privatistica (d.i.a.) o pubblicistica (autorizzazioni) in virtù dei quali la società è abilitata a svolgere la propria attività; iii) una relazione esplicativa e documentata in ordine alla natura e alle caratteristiche del servizio di subappalto affidato alla ricorrente dall’appaltatrice -OMISSIS- s.r.l.».

In data 22.3.2025, la ricorrente ha ottemperato all’ordinanza istruttoria.

Con ordinanza n. -OMISSIS- del 12.6.2025, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare sospendendo gli effetti del provvedimento gravato. Il Consiglio di Stato con ordinanza n. -OMISSIS-/2025 ha respinto l’appello cautelare, proposto dal Ministero dell’interno, sotto il profilo del periculum.

Le parti si sono scambiate articolate memorie difensive.

All’udienza del 17.12.2025 la causa è stata trattenuta in giudizio.

Preliminarmente va esaminata l’eccezione di tardività formulata dal Ministero e dalla Prefettura.

L’eccezione non è fondata.

Parti resistenti ritengono che l’atto lesivo della posizione giuridica della ricorrente sia la nota del 23.2.2024 con cui è stata dichiarata inammissibile la domanda di iscrizione nella white list e non la successiva nota dell’11.2.2025, che è una «mera comunicazione che si limita a confermare quanto determinato in precedenza». Pertanto, la ricorrente avrebbe dovuto tempestivamente impugnare la nota del 23.2.2024 in quanto atto lesivo della propria posizione.

La tesi non può essere condivisa.

Nella nota del 23.2.2024 l’amministrazione ha atto che l’istanza della ricorrente del 15.1.2024 è «inammissibile per mancanza di documentazione richiesta», senza nulla aggiungere.

Soltanto nella successiva nota dell’11.2.2025, adottata a seguito dell’istanza di riesame del 30.1.2025 avente ad oggetto la nota del 23.2.2024, la Prefettura ha indicato per la prima volta la ragione dell’inammissibilità evocata nella nota del 23.2.2024, ravvisandola nel mancato possesso della licenza di cui all’art. 134 del TULPS.

La nota dell’11.2.2025 non è un atto meramente confermativo del precedente diniego, ma ha portata innovativa della nota del 23.2.2024 in quanto indica, integrandone il contenuto, la motivazione posta a sostegno del diniego. È soltanto con il provvedimento dell’11.2.2025 che la ricorrente è venuta a conoscenza delle ragioni del diniego frapposto il 23.2.2024, sicché l’interesse ad agire non poteva che sorgere dalla comunicazione del provvedimento dell’11.2.2025 sulla base del quale la ricorrente ha avuto «conoscenza del contenuto degli atti» da cui inferire la consapevolezza della lesione della propria posizione giuridica soggettiva (Adunanza Plenaria n. 12/2020).

Occorre passare all’esame del merito ricorso.

Il ricorso non è fondato e, pertanto, il provvedimento di rigetto della domanda del 15.1.2024 risulta essere legittimo e corredato da adeguata motivazione.

La -OMISSIS- -OMISSIS- S.p.a. è la società di progetto che si è aggiudicata la gara indetta dalla Provincia di Como per l’affidamento della concessione di costruzione e gestione di una struttura polifunzionale sita nel Comune di -OMISSIS- denominata «-OMISSIS-» e comprensiva, tra l’altro, di un nuovo palazzetto dello sport e delle strutture accessorie e funzionali alla migliore fruibilità dello stesso.

La -OMISSIS- -OMISSIS- S.p.a. ha stipulato con la -OMISSIS- s.r.l. un contratto d’appalto per la realizzazione della predetta opera pubblica.

Conseguentemente, la -OMISSIS- ha stipulato in data 4.11.2024 con la ricorrente un contratto di subappalto che prevede «servizi di guardiania e controllo accessi» presso il cantiere in cui deve sorgere la «-OMISSIS-» di -OMISSIS-. In particolare, le prestazioni oggetto del contratto di subappalto concernono la fornitura del sistema di controllo delle presenze di cantiere, del cablaggio per la guardiola, dell’attrezzatura per la guardiola, del tornello a tripode e del software controllo accessi, nonché il «servizio di guardiania e controllo accessi».

La ricorrente ha presentato domanda di iscrizione nella white list in data 15.1.2024. La domanda è stata respinta in data 23.2.2024 sebbene le ragioni della reiezione sono state rese note soltanto in data 11.2.2025.

La documentazione acquisita nel corso del giudizio, in ottemperanza all’ordinanza istruttoria n. -OMISSIS-/2025, consente al Collegio di poter meglio inquadrare la fattispecie di causa nella disciplina di riferimento le cui coordinate fondamentali sono state delineate nella successiva ordinanza cautelare n. -OMISSIS-/2025.

La legge n. -OMISSIS-/1982 prevede all’art. 22, rubricato «custodia dei cantieri installati per la realizzazione di opere pubbliche», che «l’eventuale custodia dei cantieri installati per la realizzazione di opere pubbliche deve essere affidata a persone provviste della qualifica di guardia particolare giurata», sanzionando la violazione della disposizione con l'arresto o con l'ammenda.

Ne deriva che l’attività di vigilanza presso i cantieri pubblici è necessariamente di natura attiva in quanto si esplica tramite «guardia particolare giurata» che implica la difesa attiva degli immobili.

L’art. 134 TULPS prevede che «senza licenza del prefetto è vietato ad enti o privati di prestare opere di vigilanza o custodia di proprietà mobiliari od immobiliari e di eseguire investigazioni o ricerche o di raccogliere informazioni per conto di privati».

La disciplina dell’art. 134 cit. si riferisce all’attività di vigilanza o custodia di proprietà in capo a terzi e, in questo senso, si distingue dalla omologa vigilanza o custodia di cui all’art. 133 cit. che ha ad oggetto la vigilanza o custodia di proprietà che fanno capo allo stesso soggetto che richiede la vigilanza privata.

La ricorrente, come precisato nella relazione illustrativa del 22.5.2025 e da ultimo nella memoria del 14.11.2025, intende svolgere l’attività di guardiania e controllo accessi del cantiere pubblico destinato ad ospitare la «-OMISSIS-».

Nel corso dell’istruttoria, -OMISSIS- ha confermato che “l’attività di guardiania”, oggetto del contratto di subappalto in essere con la ricorrente, consiste nella “vigilanza di un cantiere pubblico” (adempimento istruttorio del 22.5.2025, risposta di -OMISSIS- alla richiesta di chiarimenti di -OMISSIS-del 20.5.2025).

In questo caso, la ricorrente in tanto potrà svolgere l’attività in esame in quanto risulti poter disporre di guardie particolari giurate. E in tanto la ricorrente può disporre di guardie particolari giurate (da adibire alla custodia del cantiere pubblico) in quanto sia titolare di una licenza per vigilanza privata ai sensi dell’art. 134 TULPS.

L’art. 1, commi 52 e 53, della legge n. 190/2012 stabilisce a sua volta che «per le attività imprenditoriali» consistenti nella “guardiania di cantieri” pubblici «è obbligatoriamente acquisita» la comunicazione e l’informazione antimafia tramite la «la consultazione, anche in via telematica, di apposito elenco di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa operanti nei medesimi settori … istituito presso ogni prefettura».

L’art. 1, commi 52 e 53, cit., non richiede espressamente che per svolgere l’attività di «guardiania di cantieri» pubblici occorre il possesso dell’autorizzazione di polizia ex art. 134 cit..

Ciò non toglie che l’iscrizione nella lista possa avvenire soltanto in favore di chi possiede tale titolo in quanto l’iscrizione nell’elenco in uno dei settori ivi previsti presuppone che colui che richiede l’iscrizione si trovi nelle condizioni giuridiche di poter svolgere in concreto quella determinata attività, ottemperando quindi i presupposti di legge stabiliti per poter svolgere l’attività.

Diversamente ragionando, ossia ove si consentisse l’iscrizione nella white list a chi non abbia titolo per svolgere quella attività, l’iscrizione si tramuterebbe da strumento di controllo preventivo (ex ante) e acceleratorio per l’affidamento e realizzazione delle commesse, a strumento di controllo astratto e generalizzato poiché diretto a verificare l’affidabilità dell’impresa a prescindere dalla sua effettiva idoneità professionale o possibilità giuridica di svolgere l’attività in relazione alla quale chiede l’iscrizione.

Per questa ragione, non può essere condiviso l’assunto di parte ricorrente secondo cui «è evidente che non vi è alcuna disposizione normativa che contempli l’obbligo di possedere la licenza ex art. 134 RD 1931 n. -OMISSIS-ai fini dell’iscrizione nella c.d. White list. La richiesta della Prefettura di possedere tale licenza è infatti del tutto ultronea e non prevista dalla normativa specifica di settore».

Come si è rilevato, l’iscrizione nella white list non richiede in via espressa il possesso della licenza ex art. 134 cit., ma lo presuppone quale condizione implicita per l’iscrizione. E ciò in linea con la ratio della disposizione che non è quella di consentire una verifica astratta e generalizzata di assenza di controindicazioni nelle imprese, bensì quella di iscrivere nella lista imprese che sono già in grado di potere operare nel mercato, al fine di consegnare alle amministrazioni un elenco di soggetti idonei a svolgere in concreto l’attività in quanto privi ex ante di controindicazioni.

Né assume rilievo l’assunto di parte ricorrente secondo cui «l’attività di portierato e custodia è stata liberalizzata e conseguentemente è sottratta ai vincoli cui invece sono soggetti gli istituti di vigilanza e ciò in ragione della specificità e peculiare natura del servizio svolto», per cui le società di portierato e di global service possono svolgere attività di vigilanza passiva (che non implica un intervento diretto per la difesa dell’immobile) anche senza l’autorizzazione ex art. 134 cit.

L’attività di vigilanza passiva in tanto è ammissibile in quanto non si risolve in attività che richiedono, per legge, il possesso di specifici titoli abilitativi, come avviene appunto per le attività di vigilanza presso cantieri pubblici per le quali, ai sensi dell’art. 22 della legge n. -OMISSIS-/1982, si prevede l’impiego di guardie particolari giurate previa rilascio della prescritta autorizzazione ex art. 134 cit. in capo all’istituto di vigilanza.

Né infine ha valenza il richiamo all’orientamento secondo cui non è escluso «che, in relazione a procedure selettive concernenti altre tipologie di lavorazioni [diverse da quella di cui ai commi 52 -57 dell’art. 1 della L. n. 190/2012], la lex specialis possa individuare il requisito in questione [iscrizione nella white list] come elemento di valutazione dell’offerta» (Consiglio di Sato, Sez. V, n. 10256/2024).

Si tratta infatti di un orientamento non pertinente poiché espresso con riferimento ai criteri di valutazione dell'offerta basati su aspetti «sociali» connessi all'oggetto dell'appalto ai sensi dell’art. 108, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, ritenendosi che l’iscrizione nella white list abbia valenza «sociale» in quanto garantisce una maggiore affidabilità degli operatori.

Nel caso in esame tuttavia non viene in rilievo il giudizio sull’offerta di un concorrente, semmai quello sulla capacità d’agire di un’impresa a svolgere l’attività, fermo restando che, secondo l’orientamento citato dal ricorrente, «ai fini della partecipazione alle gare aventi a oggetto le attività contemplate dal comma 53, è necessariamente richiesta l’iscrizione nella white list».

Tirando le fila del discorso, la Prefettura ha correttamente respinto la domanda di iscrizione nella white list di cui all’art. 1, commi 52 e 53, della legge n. 190/2012 in quanto la ricorrente è priva del titolo giuridico, rappresentato dalla licenza di polizia ex art. 134 TULPS, per poter svolgere l’attività di guardiania di cantieri pubblici che costituisce presupposto per l’iscrizione nella white list.

In conclusione, il ricorso è infondato e va pertanto respinto.

La novità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di giudizio, rimanendo confermata la liquidazione delle spese già delibata per la fase cautelare.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite relative alla fase di trattazione di merito della causa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IO NC, Presidente

CA ER, Primo Referendario, Estensore

Federico Giuseppe Russo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA ER	IO NC

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.