Pubblicato il 29/12/2025

N. 03753/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01915/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1915 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da EV Guercio, rappresentata e difesa dall'avvocato Sebastiano Stefano Astuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Carlentini, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Claudio Battaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum:
di RA AL, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Innocenti ed Elio Piscitello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

degli atti indicati nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti, debitamente specificati nella parte motiva della presente decisione.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Carlentini;

Visto l’atto di intervento ad opponendum di RA AL

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il dott. EL AM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato e depositato in data 23 settembre 2025. La ricorrente, titolare dell’impresa individuale “Ottica Sicily”, ha impugnato:

- i provvedimenti del Comune di Carlentini con i quali sono è stata negata l’autorizzazione all’esercizio dell’attività di ottico (atto del 21 agosto 2025, n. 18980) ed è stata rigettata la segnalazione certificata di inizio attività presentata in data 21 luglio 2025 per l’avvio dell’esercizio (atto del 17 settembre 2025, n. 21023/2025);

- i preavvisi di rigetto in data 21 agosto 2025 e 11 luglio 2025.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in fatto e in diritto quanto segue.

Parte ricorrente rappresentava di essere abilitata all’esercizio della professione di ottico dal 25 giugno 2011 e iscritta nel registro speciale degli esercenti tale attività; intendeva aprire un punto vendita all’interno della struttura di vendita "La Vela" , ubicata in contrada Madonna Marcellino.

In data 27 giugno 2025, la ricorrente aveva stipulato un contratto di locazione con la società proprietaria della struttura e, successivamente, in data 21 luglio 2024, aveva depositato la segnalazione certificata di inizio attività, avviando così contestualmente l’attività.

Veniva rappresentato che l’Amministrazione, con provvedimento del 21 agosto 2025, aveva negato l’autorizzazione, preavvisando l’interessata in ordine al rigetto della segnalazione certificata di inizio attività, adducendo come motivazione il superamento del limite numerico di esercizi di ottica ammessi nel territorio comunale in rapporto alla popolazione residente.

Le osservazioni presentate dalla ricorrente, che richiamavano il bacino intercomunale tipico delle grandi strutture e lo studio di impatto allegato alla pratica edilizio-commerciale della galleria, erano state disattese, con il conseguente rigetto della segnalazione certificata di inizio attività in data 17 settembre 2025.

Secondo la difesa di parte ricorrente, la legge regionale n. 12/2004 aveva introdotto un regime autorizzatorio con contingentamento numerico e distanza minima fra gli esercizi. Successivamente, l’art. 4 della legge regionale n. 7/2024 aveva sostituito l’autorizzazione con la segnalazione certificata di inizio attività, confermando i limiti quantitativi (un esercizio ogni cinquemila abitanti) e la distanza minima di trecento metri, prevedendo che l’insediamento dovesse soddisfare “le esigenze degli abitanti della zona” . Tale clausola – secondo la prospettazione di parte ricorrente - imponeva un vaglio sostanziale relativo alla distribuzione razionale del servizio e al bacino reale di utenza, soprattutto nel caso di esercizi collocati in grandi strutture di vendita.

Veniva così dedotta la violazione di plurime disposizioni normative, tra cui gli artt. 43 e 49 del Trattato UE, l’art. 3 del decreto-legge n. 138/2011, convertito in legge n. 148/2011, l’art. 31 del decreto-legge n. 201/2011, convertito in legge n. 214/2011, l’art. 4 della legge regionale n. 7/2024 e l’art. 3 della legge n. 241/1990. Veniva rappresentato che il Comune avrebbe fondato il proprio diniego sul semplice superamento del rapporto demografico, senza compiere alcuna valutazione concreta sulla necessità del servizio nell’ambito del territorio, disattendendo così le pronunce della Corte di Giustizia e della giurisprudenza amministrativa in merito al dovere di motivare con riferimento alle deroghe e alla razionale distribuzione del servizio.

In via gradata, la difesa di parte ricorrente sollevava anche una questione di legittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 41 e 117 della Costituzione, in riferimento agli artt. 6, 8 e 10 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale. La restrizione quantitativa era ritenuta irragionevole e sproporzionata rispetto alla tutela della salute, risultando anche in contrasto con i principi relativi alla libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi.

In ulteriore subordine, parte ricorrente chiedeva il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia per verificare se il limite di densità demografica di cui alla legge regionale n. 7/2024 fosse riconducibile a un motivo imperativo di interesse generale, adeguato e proporzionato allo scopo, soprattutto in assenza di un sistema di deroghe strutturato e di criteri trasparenti e oggettivi.

Veniva dedotto, altresì, la violazione dell’art. 97 della Costituzione e il vizio di eccesso di potere, considerando che lo studio d’impatto allegato alla pratica relativa alla grande struttura di vendita, esaminato dal Comune in data 11 luglio 2024, contemplava espressamente la destinazione “ottica” di una delle botteghe.

Tale circostanza, unitamente agli ingenti investimenti effettuati e ai titoli professionali e abilitativi posseduti dalla ricorrente, aveva generato in capo alla stessa un affidamento qualificato che l’Amministrazione aveva disatteso, senza fornire adeguata motivazione al riguardo.

Parte ricorrente, mediante motivi aggiunti notificati in data 1 ottobre 2025, sollevava ulteriori censure. In primis , veniva rilevato che il provvedimento n. 21023 in data 17 settembre 2025 violava l’art. 4 della legge regionale n. 7/2024 e l’art. 19, comma 3, della legge n. 241/1990 ed era affetto dal vizio di eccesso di potere. La segnalazione certificata di inizio attività, infatti, abilita direttamente allo svolgimento dell’attività e l’Amministrazione, in caso di carenza dei presupposti, avrebbe potuto esercitare soltanto poteri interdittivi o conformativi entro il termine perentorio, non potendo adottare un provvedimento di rigetto o diniego.

Secondo la prospettazione di parte ricorrente, ne conseguiva la nullità dell’atto ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990. Veniva poi evidenziato che il diniego n. 18980 in data 21 agosto 2025 violava anch’esso l’art. 4 della legge regionale n. 7/2024 ed era affetto dal vizio di eccesso di potere. Inoltre, risultava nullo ex art. 21- septies della legge n. 241/1990, in quanto l’istanza in data 4 luglio 2025 era fondata sulla previgente disciplina della legge regionale n. 12/2004, abrogata dall’art. 92 della legge regionale n. 3/2024. Con l’abrogazione, l’avvio dell’attività risultava ora soggetto a segnalazione certificata di inizio attività.

Per parte ricorrente, dopo la presentazione della segnalazione certificata, il Comune non avrebbe potuto adottare un diniego non contemplato dalla disciplina vigente.

L'interveniente "ad opponendum" , mediante memoria depositata in data 20 ottobre 2025, osservava che l’art. 4 della legge regionale n. 7/2024, in vigore dal 5 aprile 2024, prevedeva un esercizio ogni 5.000 abitanti e una distanza minima di 300 metri tra esercizi, nonché l’introduzione del regime della segnalazione certificata di inizio attività in luogo del previgente regime autorizzatorio.

Veniva rilevato che nel Comune di Carlentini, con popolazione pari a 17.123 abitanti al 31 dicembre 2024, già operavano quattro esercizi, sicché il limite massimo risultava superato. Secondo la prospettazione dell'interveniente, il criterio legale del contingentamento era ancorato alla popolazione residente del Comune e non a bacini commerciali sovracomunali.

Si richiamava, a tal proposito, la sentenza di questo Tribunale n. 887/2025, resa in fattispecie ritenuta analoga, nonché la circolare assessoriale n. 9 del 27 agosto 2024. L’interveniente riteneva che la legge regionale n. 7/2024 fosse compatibile con gli artt. 43 e 49 TFUE e con la sentenza della Corte di giustizia UE C-539/11 del 26 settembre 2013.

Veniva evidenziato che la Corte non aveva imposto l’obbligo di prevedere clausole espresse di deroga al contingentamento e, inoltre, un sistema di deroghe discrezionali sarebbe stato incoerente con il regime della segnalazione certificata di inizio attività, che si fondava su criteri verificabili ex ante .

Si contestava, infine, la tesi della ricorrente relativa al bacino intercomunale del centro commerciale “Le Vele” , poiché la norma imponeva un calcolo da effettuare in relazione al territorio comunale. Anche volendo considerare un bacino sovracomunale, il contingentamento risultava comunque superato.

Per l'interveniente, il provvedimento n. 21023 in data 17 settembre 2025, al di là del nomen juris , costituiva un ordine di cessazione dell’attività conforme all’art. 19, comma 3, della legge n. 241/1990. Quanto al provvedimento n. 18989 in data 21 agosto 2025, veniva osservato che la ricorrente aveva presentato un’istanza riferita alla previgente disciplina (legge regionale n. 12/2004), abrogata dall’art. 92 della legge regionale n. 3/2024. Il Comune si era limitato a respingere la domanda, che risultava essere impropriamente formulata.

Parte ricorrente, con memoria in data 20 ottobre 2025, ribadiva le proprie difese e osservava preliminarmente che l’intervento ad opponendum risultava tardivo e che, in ogni caso, gli esercenti di ottica operanti nel Comune non erano controinteressati nel presente giudizio, ma meri portatori di un interesse di fatto. Veniva evidenziato che, nei giudizi impugnatori avverso dinieghi o atti inibitori riferiti a segnalazioni certificate di inizio attività o ad autorizzazioni, di regola non si configuravano controinteressati in senso proprio, poiché l’aspettativa a evitare nuova concorrenza non integrava una posizione giuridica qualificata.

Parte ricorrente rilevava al riguardo che qualora il Collegio avesse ritenuto l’interveniente quale soggetto controinteressato, il Tribunale avrebbe dovuto disporre l’integrazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 49 c.p.a.

Veniva poi rilevato che il giudice nazionale doveva interpretare il diritto interno alla luce del diritto europeo e che la precedente disciplina regionale sul contingentamento degli esercizi di ottica, di cui all’art. 7 della legge regionale n. 12/2004, era stata scrutinata dalla Corte di Giustizia. Quest’ultima aveva evidenziato profili di incompatibilità, con particolare riferimento al rischio di non garantire una ripartizione equilibrata del servizio e un livello equivalente di tutela della salute sull’intero territorio.

Secondo la difesa di parte ricorrente, una disciplina di contingentamento priva di deroghe finalizzate a realizzare una distribuzione armonica del servizio si porrebbe in contrasto con il diritto europeo e con i principi costituzionali in materia di libertà di iniziativa economica e di tutela della salute.

Per parte ricorrente, infine, il Comune non avrebbe dovuto applicare in modo automatico il limite quantitativo previsto dall’art. 4 della legge regionale n. 7/2024, ma avrebbe dovuto verificare se l’apertura dell’esercizio e la sua collocazione fossero idonee a soddisfare le esigenze degli abitanti della zona.

L’Amministrazione, con memoria in data 14 novembre 2025, ribadiva le proprie difese e osservava che l’attuale normativa, a differenza della previgente legge regionale n. 12/2004, non contemplava alcuna deroga né in termini di numero massimo degli esercizi in rapporto alla popolazione né in termini di distanza tra gli esercizi. Veniva rilevato che risultava pertanto non rilevante la circostanza che, in passato, il Comune avesse rilasciato due autorizzazioni in deroga ai sensi della disciplina previgente.

Veniva evidenziato che l’autorizzazione commerciale rilasciata in data 11 luglio 2024 alla ditta VE.DI. per la grande struttura di vendita prevedeva un locale potenzialmente destinato a esercizio di ottica e non l’apertura di un negozio di ottica, la cui effettiva presenza restava subordinata al rispetto dei limiti di contingentamento previsti dalla normativa vigente.

Secondo la difesa dell’Amministrazione, i limiti quantitativi e di distanza costituivano espressione del potere di programmazione regionale in materia di servizi incidenti sulla salute e sull’assetto del territorio e non determinavano una compressione irragionevole della libertà di iniziativa economica. Tali limiti risulterebbero proporzionati e giustificati dalla necessità di assicurare un’equilibrata distribuzione degli esercizi di ottica sul territorio e la tutela dell’utenza.

Parte ricorrente, con memoria in data 2 dicembre 2025, ribadiva le proprie difese e osservava che, secondo la giurisprudenza formatasi sulla previgente legge regionale n. 12/2004, come risultava dalle sentenze del T.A.R. Sicilia, Palermo n. 2447/2023, n. 2723/2015 e n. 1330/2021, era illegittimo il diniego di apertura di un esercizio di ottica fondato sul solo superamento del contingente numerico, in assenza di un’adeguata istruttoria sulle esigenze degli abitanti della zona e sulla distribuzione degli esercizi. Veniva rilevato che tale interpretazione si era formata alla luce della sentenza della Corte di Giustizia del 26 settembre 2013, n. 539, la quale aveva ritenuto compatibile con il diritto europeo il contingentamento numerico degli esercizi di ottica soltanto se accompagnato da deroghe e da una valutazione in concreto delle esigenze territoriali.

Secondo la prospettazione di parte ricorrente, la medesima ratio avrebbe dovuto trovare applicazione anche con riferimento all’art. 4 della legge regionale n. 7/2024, il quale richiedeva espressamente che fossero soddisfatte le esigenze degli abitanti della zona. Ciò avrebbe imposto lo svolgimento di una istruttoria effettiva e una motivazione non limitata al solo dato numerico, ma estesa alla situazione concreta, con particolare riferimento alla zona di insediamento e al bacino di utenza.

Veniva evidenziato che l’esclusione di ogni deroga avrebbe reso la disciplina incompatibile con il diritto europeo, come già segnalato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato con parere del 21 novembre 2018. Per parte ricorrente, risultava inoltre significativo il richiamo in via analogica all’art. 1-bis della legge n. 475/1968 in materia di farmacie, che consentiva l’istituzione di sedi aggiuntive proprio al fine di tener conto dei bacini sovracomunali e delle specifiche esigenze territoriali.

Veniva poi rilevato che il Comune non aveva svolto alcuna valutazione sul bacino di utenza e che aveva invocato in giudizio ricostruzioni relative a un bacino intercomunale non contemplate nei provvedimenti impugnati, in violazione del divieto di integrazione postuma della motivazione. Parte ricorrente contestava altresì il riferimento alla circolare n. 7/2024, la quale si limitava a far salvi gli esercizi di ottica già autorizzati in deroga sotto il vigore della legge regionale n. 12/2004, senza esprimersi sulla concessione di nuove deroghe né vietare di tener conto della collocazione degli esercizi all’interno di centri commerciali.

Secondo la difesa di parte ricorrente, risultava contraddittorio il comportamento del Comune che, nell’autorizzare l’apertura della grande struttura di vendita, aveva espressamente previsto che uno dei negozi di vicinato fosse destinato a esercizio di ottica, ingenerando così un legittimo affidamento circa la possibilità di aprire tale esercizio in quella sede.

Per parte ricorrente, a seguito della presentazione della segnalazione certificata di inizio attività, l’Amministrazione avrebbe potuto intervenire esclusivamente mediante ordine inibitorio o conformativo ai sensi dell’art. 19 della legge n. 241/1990. Veniva evidenziato che il provvedimento di diniego non poteva qualificarsi come ordine inibitorio, poiché quest’ultimo presupponeva un’attività già avviata e comportava anche la valutazione sulla rimozione degli effetti già prodotti, come risultava dal comma 3 del medesimo art. 19. Con il diniego di autorizzazione, infine, il Comune avrebbe esercitato un potere ormai abrogato dalla legge regionale n. 7/2024.

L’interveniente, con memoria in data 4 dicembre 2025, ribadiva le proprie difese e osservava che la clausola di cui all’art. 4 della legge regionale n. 7/2024 si riferiva esclusivamente al requisito della distanza minima tra esercizi, mentre il criterio demografico doveva essere applicato in modo rigido. Veniva rilevato che la nuova disciplina aveva ampliato l’accesso al mercato, passando dal rapporto di un esercizio ogni 8.000 abitanti al rapporto di un esercizio ogni 5.000 abitanti, e che tale incremento rafforzava la compatibilità della normativa con il diritto europeo.

Secondo la prospettazione dell’interveniente, risultava infondato il richiamo al regime previsto per le farmacie, poiché tale disciplina non imponeva soluzioni analoghe per gli esercizi di ottica e non poteva essere trasposta in via interpretativa in assenza di una espressa previsione di legge. Veniva evidenziato che l’art. 4 della legge regionale n. 7/2024 faceva esclusivo riferimento al territorio di ciascun Comune e non consentiva di estendere la valutazione a bacini sovracomunali.

Per l’interveniente, anche considerando il bacino complessivo dei comuni limitrofi, la capacità risultava comunque satura. Veniva inoltre evidenziato che il requisito della distanza minima di 300 metri tra esercizi, pur temperato dalla possibilità di una deroga motivata, risultava idoneo a evitare concentrazioni eccessive.

Secondo la difesa dell’interveniente, l’unico atto effettivamente lesivo risultava essere il provvedimento di rigetto della segnalazione certificata di inizio attività.

All’udienza pubblica del 18 dicembre 2025, sentite le parti, la causa veniva trattenuta in decisione.

Sul quadro normativo di riferimento - la legge regionale n.7/2024.

Il quadro normativo di riferimento è dettato dall’art. 4 della legge regionale 2 aprile 2024, n. 7, recante la disciplina dell’esercizio dell’attività di ottico nel territorio della Regione Siciliana.

In particolare, la suddetta disposizione stabilisce quanto segue:

1. Ai fini dell’apertura degli esercizi di ottica nel territorio siciliano si applica la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni e all’articolo 27 della legge regionale 21 maggio 2019, n. 7, da presentarsi presso lo sportello unico delle attività produttive (SUAP) del comune territorialmente competente.

2. Costituiscono requisiti di accertamento per l’attività di cui al comma 1 il rispetto dei seguenti limiti: a) ogni comune può avere un numero di esercizi di ottica in rapporto di un negozio per ogni 5.000 abitanti; b) ogni nuovo esercizio di ottica deve essere situato ad una distanza dagli altri non inferiore a 300 metri e comunque in modo da soddisfare le esigenze degli abitanti della zona. La distanza è misurata per la via pedonale più breve tra soglia e soglia di tali attività.

3. In applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono apportate le conseguenti modifiche al decreto del Presidente della Regione 1 giugno 1995, n. 64, di cui all’articolo 71, comma 5, della legge regionale 1 settembre 1993, n. 25.

Tale disposizione ha innovato in modo significativo la materia, introducendo, in luogo del previgente regime autorizzatorio, il modello della segnalazione certificata di inizio attività, da presentarsi allo Sportello Unico per le Attività Produttive del Comune territorialmente competente, ai sensi dell’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e dell’art. 27 della legge regionale 21 maggio 2019, n. 7.

La normativa regionale individua, quali requisiti di accertamento per l’esercizio dell’attività, il rispetto di due limiti oggettivi e predeterminati: il primo è rappresentato dal criterio demografico, in forza del quale ogni Comune può avere un numero massimo di esercizi di ottica pari a un esercizio ogni cinquemila abitanti; il secondo consiste nel requisito della distanza minima, stabilito in almeno trecento metri tra un esercizio e l’altro, da misurarsi lungo la via pedonale più breve tra le rispettive soglie, con l’ulteriore precisazione che il nuovo insediamento deve comunque risultare idoneo a soddisfare le esigenze degli abitanti della zona.

La scelta legislativa si inscrive nell’ambito del potere regionale di programmazione dei servizi incidenti sulla salute pubblica e sull’assetto del territorio e si caratterizza per l’individuazione di criteri puntuali e verificabili ex ante , coerenti con il modello semplificato della SCIA, che presuppone un controllo successivo dell’Amministrazione.

Sulla compatibilità con il diritto europeo e sulla dedotta illegittimità costituzionale della legge regionale n.7/2024.

La disciplina regionale deve essere valutata alla luce dei principi affermati dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella sentenza 26 settembre 2013, causa C-539/11, che ha affrontato il tema della compatibilità con il diritto dell’Unione delle misure di pianificazione territoriale applicabili agli esercizi di ottica.

In tale pronuncia, la Corte ha chiarito che le restrizioni alla libertà di stabilimento possono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale, tra i quali rientra la tutela della sanità pubblica, che può legittimamente tradursi anche nell’obiettivo di garantire una distribuzione equilibrata dei prestatori di servizi sanitari sul territorio. È stato, altresì, precisato che i principi elaborati in materia di farmacie possono estendersi agli ottici, nei limiti in cui le prestazioni offerte incidano sulla protezione della salute, pur riconoscendo che l’esigenza di prossimità risulta meno intensa rispetto alla dispensazione dei medicinali.

La Corte ha, inoltre, affermato che il criterio del rapporto tra numero di esercizi e popolazione residente, unitamente al requisito della distanza minima, è astrattamente idoneo a favorire una distribuzione equilibrata del servizio e l’accesso dell’utenza, demandando agli Stati membri la scelta discrezionale del livello di tutela della salute ritenuto adeguato e degli strumenti necessari per perseguirlo. È stato, tuttavia, chiarito che le misure di pianificazione territoriale risultano compatibili con il diritto dell’Unione solo ove riflettano in modo coerente e non contraddittorio la finalità dichiarata di assicurare un livello equivalente di tutela sull’intero territorio.

È stato precisato che laddove emergano eventuali rischi di incoerenza (quando la disciplina attribuisce alle autorità locali un potere discrezionale ampio e poco regolato o quando l’accesso all’autorizzazione dipende da passaggi procedimentali che possono creare distorsioni nell’accesso al mercato), la verifica in concreto è rimessa al giudice nazionale, il quale deve accertare, anche con dati e elementi oggettivi, se i poteri discrezionali siano esercitati secondo criteri trasparenti e obiettivi e in modo coerente con l’obiettivo dichiarato.

Con specifico riferimento al profilo che in questa sede ci occupa, il diritto europeo non impone la presenza di clausole di deroga al criterio del rapporto fra numero di esercizi e popolazione residente, ma, qualora deroghe siano normativamente previste, le autorità devono avvalersi della relativa facoltà secondo criteri trasparenti e oggettivi e il potere discrezionale non deve essere configurato in modo che non vi sia la garanzia di autorizzare un secondo esercizio anche quando le esigenze di tutela della salute imporrebbero tale soluzione (la verifica in concreto è rimessa al giudice nazionale).

Alla luce di tali principi, la disciplina introdotta dalla legge regionale n. 7/2024 appare conforme al diritto europeo, in quanto l’intervenuta riduzione del rapporto tra numero di esercizi e popolazione, passato da un esercizio ogni ottomila abitanti a un esercizio ogni cinquemila abitanti, da un lato amplia l’accesso al mercato e, dall’altro, assicura il concreto soddisfacimento delle esigenze di tutela della salute.

Il Collegio osserva che la suddetta normativa garantisce un sistema equilibrato e proporzionato, senza determinare alcun sacrificio eccessivo della libertà di iniziativa economica.

Sotto tale profilo – ad avviso del Collegio – non vi sono, infatti, ragioni per dubitare della legittimità costituzionale della disciplina che realizza un opportuno bilanciamento fra la libertà di iniziativa economica e la tutela della salute, alla luce della vincolante disciplina europea.

Ne consegue, in conclusione, che non emergono profili di manifesta irragionevolezza o sproporzione tali da fondare dubbi di legittimità costituzionale, risultando la disciplina frutto di un equilibrato bilanciamento tra libertà economica e tutela della salute, anche in relazione ai vincoli derivanti dall’ordinamento europeo.

Sul regime di autorizzazione – sulla legittimità del provvedimento espresso di diniego all’esercizio dell’attività di ottico – provvedimento n. 18980 del 21 agosto.

La legge regionale n. 7/2024 ha sostituito il previgente regime autorizzatorio “espresso” con quello della segnalazione certificata di inizio attività, con conseguente applicazione del meccanismo del controllo successivo delineato dall’art. 19 della legge n. 241 del 1990.

Ne deriva che, a far data dall’entrata in vigore della nuova disciplina, l’Amministrazione non è più titolare del potere di rilasciare o negare un’autorizzazione espressa all’esercizio dell’attività di ottico.

Pertanto, il provvedimento adottato in data 21 agosto 2025, con il quale il Comune ha formalmente negato l’autorizzazione all’esercizio dell’attività, risulta illegittimo in quanto espressione di un potere non più previsto dall’ordinamento.

Tuttavia, al riguardo, mette conto evidenziare che – come è noto – il provvedimento amministrativo deve essere qualificato in base al suo contenuto sostanziale e agli effetti prodotti, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato; sotto tale profilo, dunque, il diniego espresso avrebbe dovuto essere ricondotto, nella sua sostanza, all’esercizio del potere inibitorio previsto dall’art. 19, comma 3, della legge n. 241 del 1990, adottato in esito alla verifica della carenza dei presupposti richiesti dalla normativa vigente. In ogni caso, l’adozione del successivo provvedimento di rigetto della SCIA in data 17 settembre 2025 rende improcedibile l’impugnazione del precedente diniego, in quanto quest’ultimo risulta assorbito e superato dal provvedimento di inibizione e diniego dell’esercizio dell’attività.

Sulla legittimità della SCIA presentata in data 21 luglio 2025 per l’avvio dell’esercizio – provvedimento n. 21023 del 17 settembre 2025.

Dagli atti di causa risulta che la segnalazione certificata di inizio attività è stata presentata in data 21 luglio 2025 e che il termine di sessanta giorni previsto per l’esercizio dei poteri inibitori e conformativi dell’Amministrazione veniva a scadere il 21 settembre 2025.

Il provvedimento di rigetto della SCIA e di immediata cessazione dell’attività è stato adottato in data 17 settembre 2025 e risulta, pertanto, tempestivo.

Il contenuto del provvedimento integra espressamente un ordine di cessazione dell’attività conforme allo schema dell’art. 19, comma 3, della legge n. 241 del 1990, in quanto dispone l’immediata chiusura dell’esercizio a seguito dell’accertata mancanza dei requisiti richiesti.

Deve al riguardo rilevarsi che, sotto il profilo sostanziale, il provvedimento si fonda su presupposti di fatto non contestati.

In particolare, deve osservarsi che la popolazione residente nel Comune era pari a 17.123 abitanti e nel territorio comunale risultavano già operanti quattro esercizi di ottica, sicché il limite massimo consentito dal rapporto di un esercizio ogni cinquemila abitanti risultava già integralmente raggiunto.

In tale contesto, l’Amministrazione ha esercitato correttamente il potere ad essa riconosciuto dalla legge regionale in parola non consentendo l’avvio dell’attività di ottico (bene della vita) aspirato dalla ricorrente in presenza del superamento del contingente numerico stabilito dalla legge.

Ne consegue la legittimità del provvedimento impugnato (SCIA) e la conseguente infondatezza dei gravami proposti con il presente giudizio.

Sulla posizione dell’interveniente ad opponendum.

Il Collegio osserva in generale che, ai sensi dell’art. 19, comma 6-ter, della legge n. 241 del 1990, il terzo che intenda contestare una segnalazione certificata di inizio attività ha l’onere di sollecitare l’esercizio dei poteri di verifica dell’Amministrazione e, in caso di inerzia, può proporre esclusivamente l’azione avverso il silenzio di cui all’art. 31 c.p.a.

Ciò premesso in termini generali, si rileva che il soggetto intervenuto non rivestiva la qualifica di controinteressato in senso tecnico, non essendo contemplato negli atti impugnati, sicché non era necessaria la notificazione del ricorso nei suoi confronti.

Tuttavia, egli risultava titolare di un interesse qualificato all’intervento nel giudizio, in quanto l’eventuale accoglimento del ricorso avrebbe potuto incidere negativamente sulla sua posizione economica, con conseguente ammissibilità dell’intervento ad opponendum .

Sul regime delle spese del giudizio.

Il Collegio, avuto riguardo alla complessità della disciplina applicabile, alla novità della normativa regionale e alla peculiarità della fattispecie, ritiene equo disporre la compensazione integrale delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, in parte dichiara improcedibile il ricorso introduttivo del giudizio (con specifico riferimento al provvedimento n. 18980 del 21 agosto 2025) e per il resto rigetta il ricorso introduttivo del giudizio e il ricorso per motivi aggiunti.

Spese del giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN EL, Presidente

EL AM, Primo Referendario, Estensore

Cristina Consoli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL AM	AN EL

IL SEGRETARIO