Pubblicato il 08/04/2026

N. 00487/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01112/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1112 del 2025, proposto da
AL LI, rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Bonomi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI ZANDOBBIO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Yvonne Messi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento del responsabile del Settore Tecnico datato 04.06.2025 prot. n. 3568 e spedito con prot. n. 4718 del 30.07.2025, recante “ Dichiarazione di inottemperanza all'ingiunzione di demolizione di opere abusive n. 3/2019 Prot. 1565 del 26.02.2019 adottata i sensi dell'art. 31 del DPR 380/2001. Acquisizione al patrimonio comunale delle opere con relative aree di pertinenza site in Comune di Zandobbio, Via Sommi n. 10, da stralciare dall'area più ampia censita nel NCT al foglio 9 con il mappale 4018 ”;

- della relazione di calcolo e di individuazione dell'area da confiscare, con relativi allegati, notificata in data 21.08.2025;

- nonché di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Zandobbio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 la dott.ssa ST PP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio il ricorrente agisce per l’annullamento del provvedimento del responsabile del Settore Tecnico del Comune di Zandobbio di data 4 giugno 2025 prot. n. 3568, recante “ Dichiarazione di inottemperanza all’ingiunzione di demolizione di opere abusive n. 3/2019 Prot. 1565 del 26.02.2019 adottata i sensi dell’art. 31 del DPR 380/2001. Acquisizione al patrimonio comunale delle opere con relative aree di pertinenza site in Comune di Zandobbio, Via Sommi n. 10, da stralciare dall’area più ampia censita nel NCT al foglio 9 con il mappale 4018 ”. È impugnata anche la relazione di calcolo e di individuazione dell’area da confiscare, con i relativi allegati, notificata in data 21 agosto 2025.

2. La vicenda da cui origina il presente giudizio può essere così sinteticamente ricostruita.

In data 15 luglio 2014, l’Amministrazione comunale accertava la realizzazione di opere abusive su un terreno di proprietà del ricorrente, consistenti in “ piccoli volumi disposti sul terreno circostante adibiti a deposito di legna, locale ricovero animali, ripostiglio attrezzi e accessorio agricolo ”, per una superficie complessiva pari a 142,98 mq, insistenti su una più ampia area censita al NCT al foglio 9 mappale 4018.

A seguito di tale accertamento, il ricorrente presentava istanza di sanatoria ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001, respinta dall’Amministrazione con provvedimento prot. n. 2296 del 29 aprile 2015 sia perché carente del requisito della doppia conformità sia perché sprovvista dell’accertamento di compatibilità paesaggistica (denegato dalla Comunità Montana dei Laghi Bergamaschi).

Con ricorso rubricato al n. 1526/2015, il ricorrente impugnava dinanzi a questo T.A.R. il predetto diniego di sanatoria , chiedendone l’annullamento.

Successivamente, nelle more del giudizio, con ordinanza n. 3/2019 del 26 febbraio 2019, il Comune ingiungeva la demolizione delle opere abusive non sanate. Tale provvedimento veniva impugnato con ricorso per motivi aggiunti.

Con sentenza n. 983/2021 del 22 novembre 2021 il TAR respingeva integralmente il gravame; la statuizione di primo grado veniva confermata dal Consiglio di Stato, che con sentenza n. 2973/2025 pubblicata in data 7 aprile 2025 rigettava l’appello del ricorrente, sancendo in via definitiva la legittimità del diniego di sanatoria e della conseguente ordinanza di demolizione.

Successivamente, l’Ufficio Tecnico comunale, con verbale di accertamento prot. n. 3413 del 24 maggio 2025, constatava la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione.

Pertanto, con provvedimento prot. n. 3568 del 4 giugno 2025, notificato il 21 agosto 2025, il responsabile del Settore Tecnico, in applicazione dell’art. 31, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001, accertava l’inottemperanza e dichiarava l’acquisizione di diritto al patrimonio comunale delle opere abusive e dell’area di pertinenza, quantificata in mq 1.488,00.

Con istanza del 28 agosto 2025 il ricorrente, dichiarandosi disponibile alle operazioni di rimessione in pristino, chiedeva all’Amministrazione il riesame del predetto provvedimento anche con riferimento all’estensione dell’area da acquisire (da ritenersi individuata in una superficie complessiva di soli 150,58 mq, e non già in 1.488,00 mq).

A seguito di istanza del ricorrente, l’Amministrazione, provvedeva al riesame con provvedimento n. 94 del 1° settembre 2025, disponendo l’annullamento parziale del provvedimento di acquisizione, limitatamente alla parte in cui l’area acquisita veniva estesa da 150,58 mq a 1.488,00 mq.

3. Impugnando la restante parte del provvedimento di acquisizione, il ricorrente si è affidato a tre motivi di doglianza, con i quali è dedotta:

i) VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 31, D.P.R. N. 380/2001 E DELL’ART. 324 C.PC. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI CORRETTEZZA, BUONA FEDE E LEALE COLLABORAZIONE. ECCESSO DI POTERE SUB SPECIE DI ABNORMITÀ, DIFETTO DI RAGIONEVOLEZZA E PROPORZIONALITÀ, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO : ritiene il ricorrente che nessuna inottemperanza potesse prodursi fino al compimento del termine di novanta giorni dal passaggio in giudicato della sentenza del Consiglio di Stato pubblicata in data 07 aprile 2025, in ragione della non frazionabilità del termine, in quanto posto a presidio di attività complesse e, comunque, in favore dell’ingiunto. In caso di rigetto del gravame, dunque, tale ultimo arresto sarebbe l’unica fonte di regolazione del rapporto tra privato destinatario del provvedimento e amministrazione, con la conseguenza che solo dalla formazione di tale titolo andrebbe calcolata la decorrenza del termine per dare esecuzione all’ordine di ripristino.

ii) VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 31 D.P.R. N. 380/2001. ECCESSO DI POTERE SUB SPECIE DI DIFETTO DI ISTRUTTORIA E ABNORMITÀ. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEALE COLLABORAZIONE, LEALTÀ E BUONA FEDE. NON POTEVA ESSERE RILEVATA L’INOTTEMPERANZA ALL’ORDINE DI DEMOLIZIONE IN ASSENZA DELLA VOLONTÀ OPPOSITIVA DEL DESTINATARIO DELLA SANZIONE E IN PRESENZA DI UN PRINCIPIO DI ESECUZIONE : afferma il ricorrente che l’acquisizione sarebbe illegittima, in quanto adottata senza tenere in alcuna considerazione la disponibilità a una demolizione tardiva.

iii) VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 27 E 31, D.P.R. N. 380/2001 E DEGLI ARTT. 7, SS., L. N. 241/1990 : sostiene il ricorrente che il provvedimento di acquisizione sarebbe viziato anche a causa della mancata notifica del verbale di accertamento dell’inottemperanza, e comunque a causa della mancata partecipazione del privato alla formazione di tale atto.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Zandobbio, chiedendo il rigetto del ricorso per infondatezza.

5. Con ordinanza n. 406 del 23 ottobre 2025, resa all’esito della camera di consiglio per l’esame dell’istanza cautelare, il Collegio accoglieva la domanda cautelare e sospendeva l’esecuzione del provvedimento impugnato, concedendo un termine perentorio e ultimativo di 30 giorni per provvedere all’integrale e completa esecuzione all’ordinanza comunale di demolizione n. 3 del 26 febbraio 2019, e invitando l’amministrazione comunale a verificare, alla scadenza di detto termine, l’esatto adempimento.

Il termine di grazia veniva concesso per le seguenti ragioni: “(i) il termine di esecuzione dell’ordinanza di demolizione era già interamente decorso prima della pronuncia del Consiglio di Stato n. 2973 del 7 aprile 2025 che, rigettando l’impugnazione del ricorrente, ha sancito in via definitiva la legittimità dell’ordine di demolizione, senza che nelle more fosse stato adottato un provvedimento di accertamento dell’inottemperanza. La maggior parte della contestata inottemperanza si colloca quindi in un periodo anteriore alla formazione della certezza del diritto; (ii) è stata documentata la disponibilità del ricorrente a provvedere ora, tempestivamente e senza riserve, alla demolizione dei manufatti abusivi; (iii) nel contemperamento degli interessi in gioco, la demolizione spontanea, seppure tardiva, potrebbe avere, in relazione al contesto e alla tipologia di abuso, la medesima utilità dell’acquisizione del sedime al patrimonio comunale ai fini della demolizione”.

6. In vista dell’udienza pubblica, fissata per la discussione del merito, il Comune di Zandobbio depositava in giudizio verbale prot. 7385 del 25 novembre 2025 di accertamento dell’avvenuta ottemperanza all’ordinanza n.3/2019 mediante integrale demolizione delle opere abusive e ripristino dello stato die luoghi.

7. All’udienza pubblica dell’8 gennaio 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

8. Il ricorso è fondato, alla stregua delle motivazioni che seguono.

8.1. Giova premettere che l’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, prevede, quale conseguenza della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, un’automatica fattispecie acquisitiva al patrimonio del comune dell’opera abusiva e della relativa area di sedime, subordinata però all’accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire, previa notifica all’interessato. Infatti i commi 3 e 4 così dispongono: « 3. Se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita. 4. L’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all’interessato, costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente. ».

8.2. Secondo quanto di recente chiarito in argomento dall’ Adunanza Plenaria n. 16/2023, l'accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione si limita a prendere atto di un effetto che si è già prodotto alla scadenza del termine indicato nell'ordinanza di demolizione, essendo funzionale agli adempimenti successivi al già avvenuto trasferimento (immissione dell'amministrazione nel possesso del bene e trascrizione dell'acquisto nei registri immobiliari).

Come chiarito dalla richiamata sentenza dell'Adunanza Plenaria, infatti, alla scadenza del termine di novanta giorni previsto dall'ordinanza di demolizione l'amministrazione diviene ipso iure proprietaria del bene abusivo.

Con la notifica dell'accertamento «il bene si intende acquisito a titolo originario al patrimonio pubblico - con decorrenza dalla scadenza del termine fissato dall'art. 31, salva la proroga eventualmente disposta - e di conseguenza eventuali ipoteche, pesi e vincoli preesistenti vengono caducati unitamente al precedente diritto dominicale, senza che rilevi l'eventuale anteriorità della relativa trascrizione o iscrizione (cfr. Cons. St., Sez. VII, 8 marzo 2023, n. 2459). L'accertamento della inottemperanza certifica il passaggio di proprietà del bene al patrimonio pubblico e costituisce il titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente».

8.3. A tanto va tuttavia anche soggiunto che secondo un recente orientamento giurisprudenziale (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, n. 806/2024), che il Collegio intende condividere, il principio di diritto enunciato dalla Plenaria, ove rigidamente applicato, finirebbe per generare implicazioni debordanti dalla ratio al medesimo sottesa, in termini di pregiudizio sia per le esigenze di certezza permeanti il regime di circolazione dei beni (immobili) sia per le elettive finalità ripristinatorie del sistema sanzionatorio edilizio.

Secondo questo orientamento, l’automatismo dell’acquisizione richiede dei temperamenti, precipuamente allorquando, dopo l’infruttuoso decorso termine di 90 giorni ex art. 31, comma 3, del d.p.r. n. 380/2001, si sia, da un lato, verificato l’adempimento spontaneo da parte del soggetto sanzionato, così da ricondurre, sia pure in ritardo, lo stato dei luoghi alla condizione di legittimità edilizia primariamente salvaguardata dall’ordinamento, e non sia stata, d’altro lato, ancora formalmente acclarata, mediante apposito atto di acquisizione ricognitivo, l’inottemperanza all’ingiunzione demolitoria, ai fini della trascrizione dell’effetto acquisitivo e, quindi, dell’opponibilità di quest’ultimo nei confronti degli eventuali terzi aventi causa dell’immobile ormai depurato della res abusiva. Sul punto, la citata sentenza n. 806/2024 sottolinea quanto segue: «in linea generale … il proprietario non ha più alcun diritto a porre in essere la demolizione dopo la scadenza del termine dei 90 giorni, spettando alla discrezionalità dell’amministrazione di valutare se coinvolgerlo ulteriormente nella stessa … Le possibili variabili a tale – condiviso – schema ricostruttivo generale conseguono alle difficoltà dei Comuni di dare seguito alle sanzioni ripristinatorie, come dimostrato dalla sempre denunciata scarsa incidenza casistica degli abusi concretamente demoliti rispetto a quelli effettivamente accertati. Nella prassi, cioè, accade sovente che i provvedimenti ripristinatori rimangano lettera morta per incapacità, semplice inerzia, ovvero addirittura scelta consapevole dell’amministrazione procedente. La meccanicistica applicazione dei principi di diritto poc’anzi enunciati finirebbe dunque per determinare un incredibile quantitativo di situazioni nelle quali, a prescindere da qualsivoglia analisi del caso concreto, lo stato di diritto non corrisponde allo stato di fatto, a discapito delle più elementari esigenze di certezza delle situazioni giuridiche. Vero è che la formulazione della norma non sembra lasciare spazio a momenti interruttivi della sequenza procedimentale che consegue all’avvenuta adozione dell’ingiunzione a demolire. Il Collegio ritiene tuttavia che l’effetto acquisitivo, seppure immediato, sia da considerare sottoposto ad una sorta di ineludibile condizione sospensiva, da ravvisare nel formale accertamento dell’inottemperanza, notificato “all’interessato” (art. 31, comma 4). L’applicazione della sanzione ablatoria, peraltro, in ragione della sua massima afflittività, presuppone necessariamente l’apertura di una parentesi accertativa/informativa che da un lato consente all’amministrazione di verificare l’elemento materiale dell’illecito, dall’altro mette il suo autore in condizione di difendersi, potendo trattarsi del nudo proprietario, estraneo e finanche inconsapevole della prima fase del procedimento. Essa risponde dunque ad esigenze di garanzia di difesa, ma anche a logiche di risparmio, stante che l’avvenuta demolizione spontanea, seppure tardiva, soddisfa pienamente e a costo zero le esigenze di buon governo del territorio dell’amministrazione vigilante.».

Dunque, se il privato ottempera anche tardivamente ma comunque prima che il Comune abbia adottato il provvedimento di acquisizione, non si procede all’acquisizione, poiché lo scopo principale cui l'acquisizione è finalizzata, cioè la demolizione delle opere abusive, è stato comunque raggiunto (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 24/09/2025, n. 7516; sez. II, 24/01/2025, n. 558).

In tal modo, il privato responsabile dell’illecito ripara spontaneamente, con il proprio comportamento, il vulnus causato al paesaggio, all’ambiente ed all’ordinato assetto del territorio. L’esecuzione spontanea tardiva esonera il Comune dal dover sopportare i costi di demolizione delle opere abusive in danno e dall’attività di recupero della spesa nei confronti del responsabile dell’abuso.

La valorizzazione di tale comportamento risponde ad una logica di autoresponsabilità, utile per gestire il conflitto tra cittadino e pubblica amministrazione in chiave collaborativa, dando rilevanza alle condotte post factum idonee a riparare l’offesa. Il paradigma sanzionatorio è efficacemente sostituito da quello riparativo, con maggiore beneficio per l’interesse pubblico.

8.4. Un’ulteriore mitigazione dell’automatismo acquisitivo si ritiene vada applicata allorquando, come nel caso di specie, la legittimità dell’ordine di demolizione sia stata contestata in giudizio e sia quindi rimasta incerta fino al passaggio in giudicato della sentenza di rigetto del gravame.

In tal caso, la scadenza del termine per l’ottemperanza nelle more del giudizio diventa irrilevante. Se la condotta inadempiente si colloca in tutto o in parte in un periodo anteriore alla formazione della certezza del diritto, l’adempimento spontaneo può arrivare anche ad anni di distanza dall’ordine di ripristino, ed estinguere ugualmente la pretesa del Comune di dare corso all’acquisizione della proprietà.

Altrimenti detto, la condizione di incertezza in cui si trova il procedimento sanzionatorio nelle more della definizione del giudizio, che è tale anche nel caso di mancata sospensione cautelare dell’ordine di rimessione in pristino, preserva la facoltà del privato di avviare successivamente al giudicato un’interlocuzione con l’Amministrazione per concordare una demolizione spontanea, in ossequio ai principi di correttezza e buona fede che devono ispirare la dinamica relazionale dei rapporti tra cittadino e Amministrazione.

Se nonostante la dichiarazione di disponibilità a effettuare la demolizione tardiva interviene un intempestivo (ossia prima dei 90 giorni dal giudicato) o immotivato (perché non tiene conto della suddetta disponibilità) provvedimento di accertamento dell’inottemperanza, il privato può ottenere dal giudice amministrativo la sospensione dello stesso, come è avvenuto nella fase cautelare del presente giudizio, e poi l’annullamento del provvedimento acquisitivo. In questo modo, viene restituita precedenza logica all’adempimento spontaneo, che permette la conservazione della proprietà garantendo allo stesso tempo, in un’ottica riparativa, la primaria finalità perseguita dalla sanzione edilizia, ossia la rapida eliminazione dell’abuso contestato.

8.5. Nel caso di specie, il verbale di accertamento dell’inottemperanza (24 maggio 2025) e la dichiarazione di acquisizione dell’area (4 giugno 2025, seppure con notifica in data 21 agosto 2025) sono intempestivi, in quanto si collocano prima dei 90 giorni dalla pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 2973 del 7 aprile 2025. Il ricorrente, una volta conosciuta l’intenzione del Comune, ha subito tentato di avviare un’interlocuzione tramite la nota del 28 agosto 2025 (chiedendo la riduzione dell’area coinvolta nell’abuso, e comunque la concessione di un tempo tecnico per provvedere alla demolizione). Tutto questo avrebbe dovuto condurre l’Amministrazione a valutare la reale necessità dell’acquisizione a fronte della disponibilità a demolire espressa dal ricorrente, a maggior ragione se si considera che l’area da acquisire è stata effettivamente ridimensionata in parziale autotutela (1° settembre 2025).

Sull’eventuale necessità implicita dell’acquisizione non sono stati forniti in giudizio argomenti decisivi, In realtà, gli abusi consistono in piccoli volumi dislocati su un’ampia superficie di terreno, ed è quindi evidente che, nel contemperamento degli interessi in gioco, la demolizione spontanea, seppure tardiva, avrebbe potuto facilmente restituire al contesto la fisionomia originaria, assicurando la medesima utilità dell’acquisizione del sedime ai fini della demolizione.

9. In conclusione, ritiene il Collegio che il ricorso sia fondato sulla base della ragione più liquida, sussistendo i vizi di difetto di istruttoria e di errata applicazione dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, come sopra specificato.

Dall’accoglimento del ricorso consegue l’annullamento del provvedimento di acquisizione e degli altri atti impugnati.

La condizione dei luoghi rimane quella risultante dalla demolizione spontanea già eseguita sulla base della pronuncia cautelare del TAR.

10. La complessità della questione e la peculiarità in fatto della vicenda giustificano la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RO ED, Presidente

ST PP, Referendario, Estensore

Laura Marchio', Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ST PP	RO ED

IL SEGRETARIO