Pubblicato il 19/03/2026

N. 00129/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00494/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 494 del 2025, proposto dalla Cooperativa Progettambiente, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Francesco Buscicchio, PEC buscicchio.francesco@cert.ordineavvocatipotenza.it, con domicilio fisico in Potenza Piazza della Costituzione Italiana n. 42;

contro

-Comune di Oppido Lucano, in persona del Sindaco p.t., non costituito in giudizio;
-Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Potenza e domiciliata ex lege in Potenza Corso XVIII Agosto 1860 n. 46;

nei confronti

-Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Orazio Abbamonte, PEC orazioabbamonte@pec.giuffre.it, Daniela Brienza, PEC brienza.daniela@cert.ordineavvocatipotenza.it, ed Elena De Bonis, PEC debonis.elena@cert.ordineavvocatipotenza.it, domiciliata ai sensi dell’art. 82 R.D. n. 37/1934 presso la Segreteria di questo Tribunale;
-Ecological Systems S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;

per l'annullamento:

-della Determinazione n. 305 del 13.11.2025, con la quale il Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Oppido Lucano non ha aderito e dato esecuzione al parere precontenzioso ex art. 220, comma 1, D.Lg.vo n. 36/2023, espresso dall’ANAC con Del. n. 418 del 22.10.2025, ed ha confermato la precedente Determinazione n. 204 dell’8.8.2025, di aggiudicazione dell’appalto del servizio di raccolta rifiuti e di igiene urbana sul territorio comunale, avente la durata di 5 anni, in favore della Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente;

-del predetto provvedimento di aggiudicazione, in favore della Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente, unitamente alla presupposta Relazione del Responsabile del procedimento del 5.8.2025, con la quale è stata ritenuta congrua, attendibile e sostenibile l’offerta dell’aggiudicataria Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente;

nonché per la declaratoria

dell’inefficacia del contratto di appalto, stipulato dal Comune di Oppido Lucano con la Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente, con il conseguente subentro della Cooperativa Progettambiente;

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ANAC e della Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il Cons. AS TR e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con Determinazione n. 135 del 22.5.2025 il Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Oppido Lucano ha indetto una procedura aperta per l’affidamento del servizio di raccolta rifiuti e di igiene urbana sul territorio comunale (CIG B6F8E88082), avente la durata di 5 anni e l’importo a base di gara di € 2.520.000,00, con il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

All’esito della gara si sono classificati:

-al 1° posto la Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente;

-al 2° posto la Ecological Systems S.r.l.;

-ed al 3° posto la Cooperativa Progettambiente.

Dopo che il Responsabile del procedimento con Relazione del 5.8.2025 aveva ritenuto congrua, attendibile e sostenibile l’offerta dell’aggiudicataria Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente, con Determinazione n. 204 dell’8.8.2025 il Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Oppido Lucano ha aggiudicato il suddetto appalto in favore della Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente.

Ma con istanza dell’8.9.2025 la Cooperativa Progettambiente, ai sensi dell’art. 220, comma 1, D.Lg.vo n. 36/2023, ha chiesto all’ANAC, di esprimere un parere sull’illegittima ammissione alla gara sia della Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente, sia della Ecological Systems S.r.l., perché entrambe avevano offerto per l’esecuzione dell’appalto l’impiego di personale, inferiore al dimensionamento minimo, prescritto dalla lex specialis di gara, di 5,93 Full Time Equivalenti (FTE), cioè un impiego di personale pari ad un numero 5,93 lavoratori, utilizzati a tempo pieno per 40 ore settimanali (precisamente, la Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente e la Ecological Systems S.r.l. avevano offerto rispettivamente 5,61 FTE e 5,17 FTE), mentre la Cooperativa Progettambiente aveva offerto 6,19 FTE.

L’ANAC con Del. n. 418 del 22.10.2025 (notificata il 31.10.2025) ha invitato il Comune di Oppido Lucano ad escludere le offerte della Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente e della Ecological Systems S.r.l., in quanto:

-l’art. 16 del Disciplinare di gara aveva previsto che le offerte tecniche dovevano rispettare, a pena di esclusione, le caratteristiche minime stabilite nei documenti di gara;

-la Relazione tecnica del Capitolato Speciale: 1) all’art. 3 precisava che i partecipanti alla gara non potevano formulare offerte in diminuzione sotto il profilo sia quantitativo che qualitativo; 2) mentre nella tabella in calce all’art. 6 veniva indicato come totale dei lavoratori, da impiegare nell’esecuzione dell’appalto, il valore di 5,93 FTE;

-tale valore costituiva un requisito minimo, di ammissibilità alla gara.

Con Determinazione n. 305 del 13.11.2025 il Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Oppido Lucano non ha aderito e dato esecuzione al predetto parere precontenzioso ex art. 220, comma 1, D.Lg.vo n. 36/2023, espresso dall’ANAC, ed ha confermato il precedente provvedimento di aggiudicazione in favore della Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente.

La Cooperativa Progettambiente con il presente ricorso, notificato il 15.12.2025 e depositato il 27.12.2025, ha impugnato:

A) la predetta Determinazione n. 305 del 13.11.2025, deducendo l’errata applicazione della lex specialis di gara, condividendo il suddetto parere dell’ANAC;

B) ad anche il precedente provvedimento di aggiudicazione di cui alla Determinazione n. 204 dell’8.8.2025, unitamente al presupposto giudizio di congruità dell’offerta economica dell’aggiudicataria Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente, espresso dal Responsabile del procedimento con la citata Relazione del 5.8.2025, deducendo l’inattendibilità:

1) sia del computo delle spese generali, pari ad un costo annuale di € 27.216,22, della stima di 0,94 FTE per il personale, addetto ai servizi di direzione e controllo e di comunicazione agli utenti, in quanto il costo annuo di tale personale ammonta a € 39.318,14;

2) sia degli altri costi, in quanto la controinteressata CICLAT nelle giustificazioni dell’offerta economica aveva precisato che ogni singola voce di costo era stata determinata in base a specifici rapporti commerciali con fornitori fidelizzati, puntualizzando che, trattandosi di informazioni riservate, potevano essere successivamente dettagliate solo su esplicita richiesta della stazione appaltante.

Si è costituita in giudizio l’ANAC, la quale ha eccepito la carenza di legittimazione passiva, sia perché il parere precontenzioso ex art. 220, comma 1, D.Lg.vo n. 36/2023, espresso con Del. n. 418 del 22.10.2025, non è vincolante, sia perché aveva deciso di non impugnare, ai sensi del comma 3 dello stesso art. 220 D.Lg.vo n. 36/2023, la suddetta Determinazione del Comune di Oppido Lucano n. 305 del 13.11.2025, di non adesione al suo parere del 22.10.2025.

Si è pure costituita l’aggiudicataria Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente, la quale ha:

-eccepito l’irricevibilità dell’impugnazione del provvedimento di aggiudicazione di cui alla Determinazione n. 204 dell’8.8.2025 e del presupposto giudizio di congruità dell’offerta economica dell’aggiudicataria, espresso dal Responsabile del procedimento con la Relazione del 5.8.2025;

-ed ha sostenuto l’infondatezza dell’impugnazione della successiva Determinazione n. 305 del 13.11.2025.

Con memoria del 28.2.2026 la ricorrente ha replicato alla predetta eccezione di irricevibilità ed alle argomentazioni difensive della controinteressata.

All’Udienza Pubblica dell’11.3.2026 il ricorso è passato in decisione.

In via preliminare, va dichiarata l’irricevibilità dell’impugnazione del giudizio di congruità dell’offerta economica dell’aggiudicataria Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente, espresso dal Responsabile del procedimento con la Relazione del 5.8.2025 e recepito dal provvedimento di aggiudicazione di cui alla Determinazione n. 204 dell’8.8.2025, in quanto tale giudizio di congruità, tenuto pure conto della sospensione feriale dei termini processuali dal 1° al 31 agosto, avrebbe dovuto essere impugnato entro il termine decadenziale ex art. 120, comma 2, cod. proc. amm. di 30 giorni, che è scaduto il 30.9.2025, mentre il ricorso in esame è stato notificato in data 15.12.2025.

Al riguardo, va precisato che il punto 3 della successiva Determinazione n. 305 del 13.11.2025, con la quale il Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Oppido Lucano ha confermato la precedente Determinazione n. 204 dell’8.8.2025, di aggiudicazione dell’appalto in favore della Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente, va qualificato come atto meramente confermativo del predetto provvedimento di aggiudicazione, che non determina la riapertura del termine decadenziale ex art. 29 cod. proc. amm., con riferimento a tutte le altre questioni, non dedotte dalla Cooperativa ricorrente all’ANAC con l’istanza ex art. 220, comma 1, D.Lg.vo n. 36/2023 dell’8.9.2025, in quanto il Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Oppido Lucano si è limitato ad esaminare esclusivamente la tassatività o meno del valore di 5,93 FTE, relativo al totale dei lavoratori, da impiegare nell’esecuzione dell’appalto, indicato nella tabella in calce all’art. 6 della Relazione tecnica del Capitolato Speciale, non riesaminando mediante una nuova istruttoria il giudizio di congruità dell’offerta della controinteressata.

Invece, va affermata la ricevibilità dell’impugnazione della Determinazione n. 305 del 13.11.2025, in quanto, come già detto, tale Determinazione esamina esclusivamente la tassatività o meno del valore di 5,93 FTE, relativo al totale dei lavoratori, da impiegare nell’esecuzione dell’appalto, indicato nella tabella in calce all’art. 6 della Relazione tecnica del Capitolato Speciale, cioè l’unica questione dedotta dalla Cooperativa ricorrente all’ANAC con l’istanza ex art. 220, comma 1, D.Lg.vo n. 36/2023 dell’8.9.2025, anche perché il predetto art. 220, comma 1, D.Lg.vo n. 36/2023 statuisce che, se la stazione appaltante non intende conformarsi al parere dell’ANAC, deve comunicare a tale Autorità le relative motivazioni, contenute in un nuovo provvedimento.

Sempre in via preliminare, va accolta l’eccezione dell’ANAC, volta ad ottenere l’estromissione dal giudizio per la carenza di legittimazione passiva, in quanto, poiché, nella specie, il Comune di Oppido Lucano non ha aderito al parere precontenzioso ex art. 220, comma 1, D.Lg.vo n. 36/2023, l’unico atto, che lede l’interesse della ricorrente Cooperativa Progettambiente, ad eseguire l’appalto in esame, è l’impugnata Determinazione n. 305 del Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Oppido Lucano del 13.11.2025.

L’impugnazione della Determinazione n. 305 del 13.11.2025, di non adesione al parere precontenzioso ex art. 220, comma 1, D.Lg.vo n. 36/2023, espresso dall’ANAC con Del. n. 418 del 22.10.2025, è infondata, in quanto è condivisibile quanto rappresentato dal Comune di Oppido Lucano:

-l’art. 3 della Relazione tecnica del Capitolato Speciale, nella parte in cui prevede che non possono essere formulate offerte in diminuzione sotto il profilo sia quantitativo che qualitativo, si riferisce esclusivamente alla qualità e quantità del servizio e non alla quantità del personale necessario, per espletarlo;

-la misura di 5,93 FTE, indicata nella tabella in calce all’art. 6 della Relazione tecnica del Capitolato Speciale, deve intendersi come valore di stima del personale necessario per l’espletamento del servizio, ai fini del calcolo del costo della manodopera, in quanto non può essere compromessa indebitamente l’autonomia imprenditoriale di organizzazione in modo più efficiente dei lavoratori e dei mezzi ed attrezzature, che devono essere utilizzati nell’esecuzione dell’appalto;

- il richiamo al principio di equivalenza di cui all’art. 16 del disciplinare di gara è indicativo del riconoscimento dell’autonomia imprenditoriale;

- l’art. 10 del capitolato speciale di appalto si limita a prevedere che l’operatore deve avere alle dipendenze personale sufficiente a garantire l’esecuzione del servizio; l’unico obbligo riguarda la clausola sociale di riassunzione del personale uscente (corrispondente a FTE 4,67); non si afferma affatto, nella lex specialis, che deve essere obbligatoriamente garantito un FTE pari a 5,93 unità a pena di esclusione;

- l’art. 18 del Capitolato Speciale, oltre a prescrivere che l’impresa appaltatrice deve utilizzare un numero di dipendenti sufficiente ed idoneo all’esecuzione dell’appalto, rispettando i contratti collettivi, qualifica espressamente il predetto valore di 5,93 FTE come “organico minimo stimato per l’esecuzione” dell’appalto: si tratta di un mero valore di stima sul quale calcolare i costi per il personale e non un valore vincolante;

-ad ulteriore riprova di ciò, va rilevato che la lex specialis della controversia in esame non contempla un monte ore minimo vincolante;

-inoltre, l’impugnata Determinazione n. 305 del 13.11.2025 evidenzia che il citato valore di 5,93 FTE comprende anche il personale con le mansioni di direzione e controllo dell’appalto e di comunicazione agli utenti, il cui costo può essere coperto con le spese generali, come previsto anche nell’art. 31, comma 4, lett. d) e p), dell’Allegato I.7 al D.Lg.vo n. 36/2023;

-l’art. 16 del Disciplinare di gara, nel prevedere che le offerte tecniche devono rispettare, a pena di esclusione, le caratteristiche minime stabilite nei documenti di gara, facendo salvo il principio di equivalenza ed il riconoscimento dell’ammissione di soluzioni diverse, che garantiscono prestazioni equivalenti, poiché disciplina le offerte tecniche, non comprende nel suo ambito oggettivo la stima del personale, necessario per l’espletamento del servizio;

-l’impresa aggiudicataria aveva, comunque, adempiuto all’obbligo, stabilito dall’art. 10 del Capitolato Speciale, di assumere a tempo indeterminato il personale, impiegato nel precedente appalto, pari al valore di 4,67 FTE.

A quanto sopra consegue l’irricevibilità dell’impugnazione del giudizio di congruità dell’offerta economica dell’aggiudicataria Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente, espresso dal Responsabile del procedimento con la Relazione del 5.8.2025 e recepito dal provvedimento di aggiudicazione di cui alla Determinazione n. 204 dell’8.8.2025, e la reiezione dell’impugnazione della Determinazione n. 305 del 13.11.2025 e della connessa domanda di declaratoria dell’inefficacia del contratto di appalto, stipulato dal Comune di Oppido Lucano con la Cooperativa CICLAT Trasporti e Ambiente, con il conseguente subentro della Cooperativa Progettambiente.

Sussistono eccezionali motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio, eccetto il Contributo Unificato, che rimane definitivamente a carico della parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, previa estromissione dal giudizio dell’ANAC, in parte dichiara irricevibile ed in parte respinge il ricorso in epigrafe, nei sensi indicati in motivazione.

Spese compensate, con l’irripetibilità del Contributo Unificato nella misura versata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN RI, Presidente

AS TR, Consigliere, Estensore

Benedetto Nappi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AS TR	AN RI

IL SEGRETARIO