Pubblicato il 19/12/2025

N. 23277/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05992/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5992 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Yousave s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani e Giovanni Corbyons, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocato Giovanni Corbyons, con studio in Roma, via Cicerone, 44;

contro

Gestore dei Servizi Energetici (GSE) s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Segato e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocato Andrea Segato, con studio in Roma, via Panama n. 68;
Agenzia Nazionale nuove tecnologie energia e sviluppo economico sostenibile (ENEA), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell'atto del Gestore dei Servizi Energetici (GSE) s.p.a., prot. GSE/P20180020914 del 8 marzo 2018, avente per oggetto « rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0357995016717R260, presentata da OU SP» nonché di ogni altro atto antecedente, susseguente o connesso con quelli impugnati e, in particolare, dell''atto GSE/P20170090600 del 22 novembre 2017 con il quale il GSE ha comunicato che «il preavviso di rigetto, ai sensi dell''art. 10 bis della Legge n. 241 del 1990, della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) N. 0357995016717R260 presentata da OU SP »;

per quanto riguarda i motivi aggiunti, presentati dalla ricorrente il 21 ottobre 2020:

- dell'atto del Gestore dei Servizi Energetici (GSE) s.p.a., prot. GSE/P20180020914 del 8 marzo 2018, avente per oggetto « rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0357995016717R260, presentata da OU SP » nonché di ogni altro atto antecedente, susseguente o comunque connesso a quelli impugnati e, in particolare, dell'atto GSE/P20170090600 del 22 novembre 2017, con il quale il GSE ha comunicato « il preavviso di rigetto, ai sensi dell''art. 10 bis della Legge n. 241 del 1990, della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) N. 0357995016717R260 presentata da OU SP »;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici (GSE) s.p.a. e dell’Agenzia Nazionale nuove tecnologie energia e sviluppo economico sostenibile (ENEA);

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del 10 ottobre 2025 il dott. CA PA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il 29 luglio 2017 la ricorrente ha presentato al GSE la Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) per l’esecuzione della « Concessione – mediante finanza di progetto – del servizio energia e gestione elettrica degli edifici, degli impianti e della rete di illuminazione pubblica del Comune di Carpenedolo e della progettazione definitiva ed esecutiva e realizzazione degli interventi di riqualificazione energetica mediante un contratto di rendimento energetico ai sensi del D. Lgs 115/2008 » a favore del Comune di Carpenedolo.

2. In particolare, in data 8 marzo 2018, a seguito di un complesso iter procedimentale l’istanza è stata respinta sia perché dalla documentazione inviata non si desumerebbe la data della prima attivazione degli impianti, con un dettaglio almeno per singolo tratto stradale, sia alla luce del fatto che la liberatoria fornita non risulterebbe riconducibile agli interventi effettuati in quanto « non è stato fornito ii dettaglio dei singoli tratti stradali oggetto di richiesta di rendicontazione ».

3. Con ricorso, notificato il 7 maggio 2018 e depositato il successivo 17 maggio la ricorrente ha impugnato il provvedimento de quo chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare, perché asseritamente illegittimo; il ricorso è stato successivamente integrato con motivi aggiunti, notificati il 15 ottobre 2020 e depositati il 27 ottobre 2020.

4. In data 8 giugno 2018 si è costituita l’Agenzia nazionale nuove tecnologie energia e sviluppo economico sostenibile eccependo (ENEA), tra l’altro il proprio difetto di legittimazione passiva.

5. All’udienza camerale del 13 giugno 2018 la trattazione della controversia è stata rinviata e, in quella successiva del 24 ottobre 2018, la ricorrente ha rinunciato alla propria istanza cautelare.

6. All’esito dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 24 gennaio 2025 il Collegio ha disposto un’istruttoria a carico del GSE.

In particolare, è stato evidenziato che mentre la società sosteneva, tra l’altro, che la prova della prima attivazione del progetto, dei tratti stradali interessati dagli interventi nonché la data di ultimazione dei lavori sarebbero ricavabili da un’attestazione del 18 gennaio 2018 e dai vari SAL che erano stati forniti all’amministrazione in sede di controdeduzioni ex art. 10- bis della legge 241/90, il GSE aveva depositato in giudizio tali dichiarazioni senza, però, includervi gli allegati.

Per tale ragione, questo Tribunale aveva ordinato alla resistente di depositare in « giudizio le controdeduzioni prodotte dalla ricorrente e tutta la documentazione ad esse allegata entro 60 giorni dalla notificazione o comunicazione della presente ordinanza » (ord. 2983/25).

7. Il 7 marzo 2025 l’amministrazione resistente ha depositato la documentazione richiesta.

8. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 10 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

9. Con il proprio ricorso la ricorrente censura:

- la violazione del d.m. 28 dicembre 2012; delle relative linee guida e del d.m. 11 gennaio 2017 nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente perché, a suo dire, ai sensi del regime transitorio del d.m. 11 gennaio 2017 la propria istanza avrebbe dovuto essere analizzata secondo le regole previste dal previgente dato normativo, a ciò si aggiungerebbe che, a prescindere dalla disciplina applicabile, la domanda possiederebbe tutti i requisiti previsti per il suo accoglimento;

- la violazione dell’art. 1 delle linee guida e del d.m. 28 dicembre 2012 nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente in quanto dalla documentazione allegata all’istanza e alle proprie controdeduzioni ex art. 10- bis della legge 241/90 sarebbe chiaramente evincibile la data di prima attivazione del progetto;

- la violazione dell’art. 43 del d.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445; dell’art. 1, comma 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241; dell’art. 16 delle linee guida; dei principi di economicità, di efficacia, di imparzialità dell’azione amministrativa nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente perché la dichiarazione del Sindaco sarebbe idonea all’accoglimento dell’istanza.

Con i propri motivi aggiunti la ricorrente evidenza invece che alla luce dell’art. 56, comma 3, del d.l. 76/20 il provvedimento dell’amministrazione dovrebbe rispettare i requisiti di cui all’articolo 21- nonies della legge 241/90, ipotesi che, però, non ricorrerebbe nel caso di specie.

10. In via preliminare, il Collegio deve dichiarare il difetto di legittimazione passiva dell’Agenzia nazionale nuove tecnologie energia e sviluppo economico sostenibile (ENEA) in quanto la ricorrente non ha impugnato alcun provvedimento direttamente riconducile all’Agenzia.

11. Tanto premesso, il ricorso introduttivo è complessivamente fondato per le ragioni che seguiranno.

12. Come precedentemente evidenziato, il provvedimento di rigetto della RVC presentata dalla ricorrente si fonda sul fatto che dalla documentazione inviata non si potrebbe desumere la data di prima attivazione degli impianti, con un dettaglio almeno per singolo tratto stradale nonché sull’idoneità della liberatoria fornita perché « non è stato fornito il dettaglio dei singoli tratti stradali oggetto di richiesta di rendicontazione ».

13. Come noto, l’art. 16 del decreto del Ministero dello Sviluppo economico dell’11 gennaio 2017 prevede che « Entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto per i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del presente decreto hanno raggiunto la soglia minima di progetto, come definita dalle linee guida EEN 9/11 o hanno concluso il periodo di monitoraggio, è possibile presentare le rendicontazioni dei risparmi, secondo quanto definito dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012. Entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto per i progetti a consuntivo che alla data di entrata in vigore del presente decreto sono in corso di realizzazione, come attestato da idonea documentazione, è possibile presentare l'istanza per la richiesta dei Certificati Bianchi, secondo quanto definito dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012 ».

Ne consegue che la ricorrente era tenuta a trasmettere al GSE documentazione atta a comprovare il raggiungimento della soglia minima di progetto, coincidente con la "data di avvio" così come definita dal D.M. 28 dicembre 2012 e dalle Linee Guida EEN 9/11 (cfr. art. 16, comma 1, del D.M. del 2017).

Come noto, infatti, il d.m. 28 dicembre 2012 non contiene una specifica definizione di "data di avvio" e di "data di prima attivazione", dovendosi fare riferimento a quanto precisato nelle Linee Guida EEN 9/11 richiamate dallo stesso d.m. 28 dicembre 2012 le quali prevedono, all’articolo 1 dell’allegato A che esso « è una qualsiasi attività o insieme di attività che produce risparmi di energia primaria certi e quantificabili attraverso la realizzazione presso uno o più clienti partecipanti di uno o più interventi valutabili con il medesimo metodo di valutazione, ovvero attraverso la realizzazione presso un unico cliente partecipante di interventi valutabili con metodi di valutazione diversi ».

La data di avvio del progetto è, invece, « la data in cui il progetto ha raggiunto la dimensione minima di cui al successivo articolo 10» mentre quella della sua attivazione «è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili; a titolo esemplificativo essa può coincidere con la prima data di entrata in esercizio commerciale e con la data di collaudo per impianti termici o elettrici, oppure con la data di installazione o vendita della prima unità fisica di riferimento, di cui al successivo articolo 4, comma 4.1 ».

Il menzionato articolo prevede, poi, che nei metodi di valutazione standardizzata, in cui rientra il progetto oggetto del presente ricorso, la quantificazione del risparmio specifico lordo annuo dell'intervento deve avvenire « attraverso la determinazione dei risparmi relativi ad una singola unità fisica di riferimento (di seguito: UFR), senza procedere a misurazioni dirette ».

In base alle richiamate Linee Guida ai fini dell'individuazione della "data di prima attivazione", occorre quindi fare riferimento alla data di installazione della prima UFR e, dunque, alla sua idoneità a generare risparmi, fermo restando l'obbligo di raggiungere, entro un anno, la dimensione minima di risparmio dei 20 tep.

Detto altrimenti, le RVC-S non prevedono la misurazione diretta del risparmio, ma la sua definizione sulla base degli indicatori prestabiliti, contenuti in una apposita scheda tecnica, che si basa sull'installazione delle unità fisiche di riferimento (UFR); intese come il prodotto, l'apparecchio, il componente di impianto o la grandezza fisica definita ai fini della valutazione del risparmio indicata nelle schede tecniche di valutazione standardizzata" (v. art. 1.1 Linee Guida n. 9/11 cit.). Ne consegue che la "data di prima attivazione" coincide con l'installazione della prima UFR, mentre "la data di avvio" corrisponde a quella in cui avviene l'installazione della UFR che consenta il raggiungimento della "soglia minima" ( ex multis T.A.R. Roma, Lazio sez. V, 6 giugno 2024, n. 11543).

Inoltre, per giurisprudenza pacifica, « il sistema di accesso ai meccanismi incentivanti si fonda sul principio di autoresponsabilità e dunque costituisce onere dell'interessato fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l'ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (cfr., ex multis, TAR Lazio, Roma, questa sez. III-ter, sentt. nn. 7295 e 9807 del 2017 e nn. 5340 e 11621 del 2016); di conseguenza la produzione di documentazione non conforme, lungi dal configurare una violazione meramente formale, integra una violazione rilevante che osta all'erogazione degli incentivi in quanto impedisce all'amministrazione di riscontrare, in capo all'impianto, la presenza dei requisiti indispensabili per il riconoscimento del beneficio » ( ex multis T.A.R. Roma, Lazio sez. V, 6 giugno 2024, n. 11543).

Tanto premesso, il Collegio ritiene che l’articolo 13 delle linee guida non possa essere oggetto di un’interpretazione che attribuisce efficacia probatoria al solo certificato di collaudo, posto che « il dato testuale della richiamata previsione per i progetti standardizzati (quale quello di specie) si limita a prescrivere che dalla documentazione in questione possano desumersi informazioni o indicazioni (tra l'altro) relative alla data di avvio del progetto, senza indicare specifiche tipologie di atti necessari e senza distinguere tra interventi privati e/o pubblici, lasciando così al GSE un adeguato spazio interpretativo per distinguere, secondo logica e ragionevolezza, quale documentazione possa essere considerata adeguatamente probante rispetto alle situazioni concrete » (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 31 luglio 2024, n. 6866).

Ebbene, nel caso di specie la ricorrente ha allegato una dichiarazione del soggetto esecutore dei lavori (secondo cui essi erano iniziati il 4 marzo 2017); i documenti di trasporto del materiale; i vari SAL del lotto 1 (che certificano lo stato di avanzamento dei lavori al 3 aprile 2017) nonché la “notifica preliminare cantieri” del 3 marzo 201 (nel quale è stato indicato il 3 marzo 2017).

Inoltre, il contenuto della dichiarazione di inizio dei lavori, oltre che essere corroborato dalla documentazione indicata, non può neppure essere smentito dagli articoli di giornale allegati in quanto non è certo che essi si riferirebbero ai lavori oggetto del presente ricorso né è possibile avvalorare la legittimità del provvedimento impugnato sulla base della mera inferenza logica secondo cui non sarebbe ipotizzabile un’accensione simultanea di tutti i punti luce installati.

Il Collegio non reputa neppure legittimo pretendere l’accurata indicazione di tutti i punti luce sostituiti, senza contare che essi sarebbero comune evincibili dalla lettura dell’affidamento e dei progetti esecutivi a suo tempo inviati al GSE.

14. Per quanto concerne, poi, l’ulteriore motivo ostativo, ossia l’incompetenza della dichiarazione del Sindaco, il Collegio non ritiene condivisibile la tesi dell’amministrazione, secondo cui essa non risulta riconducibile agli interventi effettuati in quanto « non è stato fornito il dettaglio dei singoli tratti stradali oggetto di richiesta di rendicontazione ».

Dalla lettura dell’atto de quo si evince, infatti, che l’intervento è quello descritto all’articolo 6 del contratto rep. n. 5266, che l’amministrazione procedente poteva agevolmente reperire senza onerare la ricorrente di un’analitica descrizione dei singoli tratti stradali interessati.

15. Infine, l’asserita tardiva presentazione dell’istanza è contenuta in una mera memoria difensiva e non è menzionata nel provvedimento impugnato, sicché essa costituisce un’inammissibile motivazione postuma del provvedimento impugnato.

16. Alla luce di quanto esposto il ricorso introduttivo, così come integrato dai successivi motivi aggiunti, è fondato e merita accoglimento con conseguente annullamento del provvedimento impugnato e assorbimento di ogni ulteriore cesura non espressamente scrutinata, stante il carattere pienamente satisfattivo della presente decisione.

17. In virtù della peculiarità della controversia e del contenuto della presente decisione il Collegio reputa equo compensare integralmente le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

a) dichiara preliminarmente il difetto di legittimazione passiva dell’Agenzia nazionale nuove tecnologie energia e sviluppo economico sostenibile (ENEA);

b) accoglie il ricorso e i successivi motivi aggiunti, ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione;

c) compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 10 ottobre 2025 svoltasi da remoto ex art. 87 comma 4- bis cod. proc. amm., con l'intervento dei magistrati:

NA IN, Presidente FF

Domenico Gaglioti, Primo Referendario

CA PA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA PA	NA IN

IL SEGRETARIO