Pubblicato il 05/03/2026

N. 00727/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00254/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 254 del 2026, proposto da
Ortofrutticola Quartarone s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Dell'Arte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pachino, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della determinazione dirigenziale n. 127 del 30.01.2026 adottata dal Responsabile del Settore VIII “Entrate” del Comune di Pachino (SR), notificata in pari data, avente ad oggetto la revoca dei posteggi n. 4 e n. 5 presso il mercato ortofrutticolo all’ingrosso di c.da Pianetti di Pachino;

- di ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 il dott. RA CH e udito per la parte ricorrente il difensore come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. La società “Ortofrutticola Quartarone s.r.l.”, titolare, a seguito da trasferimento da parte del sig. Corrado Quartarone, di una concessione per l’uso dei box posteggio n. 4 e n. 5 siti nel mercato ortofrutticolo di Pachino (SR), in c.da Pianetti, riceveva, con prot. n. 27888 del 13.11.2025, la comunicazione di avvio del procedimento di revoca della predetta concessione, con la quale il Comune di Pachino – tenuto conto che mediante sopralluogo del 29.10.2025 eseguito dal Comando di Polizia municipale fosse stata accertata la presenza, nei suddetti locali, di n. 6 operai intenti alla lavorazione del pomodoro – evidenziava la violazione dell’art. 21, comma 7, del Regolamento comunale relativo al “Mercato all’ingrosso dei prodotti ortofrutticoli”, ai sensi del quale “ Gli stands e i punti vendita (magazzini attrezzati per il deposito dei prodotti e la distribuzione) dovranno essere usati per le funzioni a cui sono destinati, pertanto sarà tassativamente vietato adibirli a deposito di imballaggi vuoti o altro ”, a cui veniva correlata l’applicazione del comma 9 della medesima norma regolamentare comunale, secondo cui “ le assegnazioni degli stands saranno revocate (...) per gravi infrazioni alle leggi, ai regolamenti ed alle norme disposte per il funzionamento del mercato ”.

La società, dopo aver eseguito accesso agli atti del procedimento, formulava le proprie osservazioni in data 27.11.2025, le quali erano seguite dall’adozione della determinazione dirigenziale n. 127 del 30.01.2026, con cui il Responsabile del Settore VIII “Entrate” dell’Ente comunale, alla luce di quanto previsto dall’art. 21, comma 9, del predetto Regolamento, disponeva la revoca della concessione.

2. Con ricorso notificato in data 30.01.2026 e depositato in pari data la società “Ortofrutticola Quartarone s.r.l.” ha impugnato, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dei relativi effetti, anche in via monocratica: 1) la determinazione dirigenziale n. 127 del 30.01.2026, notificata in pari data, avente ad oggetto la revoca dei posteggi n. 4 e n. 5 presso il mercato ortofrutticolo all’ingrosso di c.da Pianetti di Pachino; 2) ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale.

Il ricorso è stato proposto per i seguenti motivi di diritto: 1) Eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza e contraddittorietà; difetto di motivazione violazione art. 21 quinquies Legge 241/90; violazione del principio costituzionale di proporzionalità dell’azione amministrativa; violazione art. 41 costituzione libertà dell’iniziativa privata ; 2) Violazione di legge; art. 5 della concessione in uso box mercato ortofrutticolo; violazione di legge in relazione alla chiusura dell’avvio del procedimento amministrativo di cui alla nota prot. n. 27888 del 13.11.2025; eccesso di potere per contraddittorietà e difetto d’istruttoria e motivazione ; 3) Violazione di legge; art. 1 e 35 della Costituzione; art. 7 Legge 241/1990; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21 del Regolamento .

2.1. Con il primo motivo la parte ricorrente lamenta, in particolare, che l’atto di revoca qui censurato si fondi su fatti diversi da quelli accertati dalla Polizia municipale in esito al sopralluogo del 29.10.2025, nel cui verbale non vi sarebbe menzione di un utilizzo dei box per una finalità diversa da quella prevista nella concessione, con conseguente sviamento di potere e difetto di motivazione.

In violazione dell’art. 21- quinques della L. 241/1990, l’Amministrazione procedente non avrebbe accertato alcun mutamento della situazione di fatto originaria tale da giustificare la revoca della concessione, non risultando, in particolare, che sia stato violato il divieto di adibire i box a deposito di imballaggi previsto dal suddetto Regolamento comunale relativo al “Mercato all’ingrosso dei prodotti ortofrutticoli”.

2.2. Con la seconda doglianza si deduce che l’Ente procedente non abbia tenuto conto delle osservazioni presentate dalla stessa parte ricorrente in seno al procedimento di revoca, mediante cui era stato evidenziato che i sei operai risultassero tutti contrattualizzati e che i materiali trovati in sede di sopralluogo fossero funzionali alla vendita dei prodotti ortofrutticoli, con conseguente deficit, anche sotto tale profilo, della motivazione.

2.3. Con la terza e ultima censura la parte che ricorre in giudizio asserisce che l’atto di revoca contestato riporti una motivazione differente rispetto a quella indicata nella comunicazione di avvio del relativo procedimento, rilevando, altresì, che nessuna delle fattispecie di cui all’art. 21 del già menzionato Regolamento comunale risulti integrata nel caso di specie.

3. Con decreto n. 38 del 31.01.2026 il Presidente della Sezione ha respinto l’istanza di misure cautelari monocratiche presentata dalla parte ricorrente, non ravvisandone i relativi presupposti di legge.

4. Il Comune di Pachino, Amministrazione intimata, non si è costituito in giudizio.

5. Alla camera di consiglio del 25.02.2026 il Presidente ha dato avviso alla parte presente della possibile definizione del ricorso con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., che nulla ha osservato, come da verbale. La causa, quindi, è stata posta in decisione.

6. Il ricorso, ad avviso del Collegio, è da ritenersi fondato alla luce dell’assorbente fondatezza del secondo motivo di ricorso.

6.1. La determinazione di revoca che qui si contesta origina dalle risultanze dei rilievi eseguiti mediante sopralluogo del 29.10.2025 dal personale del Comando di Polizia municipale, il quale ha riscontrato nei locali oggetto di concessione in favore della società ricorrente la presenza di sei operai “... intenti alla lavorazione del pomodoro ”.

Nel relativo verbale n. 26428 redatto in pari data si precisa, in particolare, che il box della ricorrente risultasse “... predisposto alla lavorazione di prodotti ortofrutticoli mediante piani e banchi sui quali sono posizionate bilance per il confezionamento dei prodotti ”.

Facendo proprie le risultanze di tale sopralluogo, il dirigente procedente ha comunicato l’avvio del procedimento di revoca della concessione “ per essere stata riscontrata la presenza di n. 6 operai intenti alla lavorazione del pomodoro ”, dando menzione, nello specifico:

- dell’art. 21, comma 7, del Regolamento relativo al “Mercato all’ingrosso dei prodotti ortofrutticoli”, il quale prevede che gli stands e i punti vendita “... dovranno essere utilizzati per le funzioni a cui sono destinati, pertanto sarà tassativamente vietato adibirli a deposito di imballaggi vuoti o altro ”;

- dell’art. 21, comma 9, del medesimo Regolamento, ai sensi del quale “ le assegnazioni degli stands saranno revocate (...) per gravi infrazioni alle leggi, ai regolamenti ed alle norme disposte per il funzionamento del mercato ”.

A seguito della comunicazione di avvio del procedimento di revoca la società ricorrente ha presentato specifiche osservazioni mediante nota prot. 29113 del 27.11.2025, con cui ha rilevato, in particolare, replicando a quanto riportato dall’Amministrazione comunale nel predetto atto di avvio, che “ Il personale impiegato con regolari contratti provvede al trasferimento del pomodoro dalla cassa con cui viene consegnato dal produttore alla confezione in cartone nel quale viene predisposto per poi essere commercializzato ” e che “... il prodotto non viene trasformato ma solo trasferito dall’imballaggio grezzo (tradizionale cassetta) in padelline di cartone regolarmente etichettate ciò al fine di assicurare la commercializzazione del prodotto nel rispetto delle direttive igienico sanitarie imposte dagli organi prepositi al controllo della filiera agroalimentare ”.

Nell’atto finale di revoca il dirigente comunale ha dato atto di aver ricevuto le predette osservazioni, limitandosi tuttavia ad affermare che gli scritti difensivi risultassero “... pertanto non meritevoli di accoglimento ”. La determinazione conclusiva del procedimento non contiene alcun elemento motivazionale ulteriore rispetto a quanto esposto, succintamente, in sede di comunicazione di avvio del procedimento, né riporta le ragioni per le quali l’Ente procedente abbia ritenuto superabili le osservazioni presentate dal privato inciso dal procedimento di revoca.

Tale condotta, ad avviso di questo Collegio, viola il principio secondo il quale le amministrazioni, pur non risultando tenute, in sede di provvedimento finale, a rispondere analiticamente a ogni singola osservazione presentata in seno al procedimento dal privato, devono dimostrare di averne tenuto conto, fornendo una motivazione che renda comprensibili le ragioni per le quali si sia ritenuto di propendere per il relativo superamento. È necessario, pertanto, che dalla giustificazione del provvedimento emerga la motivazione complessivamente resa a sostengo dell’atto stesso (cfr. ex multis , Cons. Stato, sez. II, 2 luglio 2023, n. 6420).

A fronte di osservazioni puntuali e volte ad esplicare, nel dettaglio, la tipologia di attività svolta nei locali oggetto di concessione, il Comune si è espresso, in sede di provvedimento finale, nei medesimi termini di quanto anticipato in seno alla comunicazione di avvio del procedimento di revoca, senza aggiungere alcun elemento da cui poter desumersi perché l’attività accertata mediante sopralluogo costituisse una “lavorazione” del pomodoro e risultasse tale da integrare una “violazione grave”, piuttosto che costituire un mero “trasferimento” del prodotto dall’imballaggio grezzo alle confezioni adibite per la sua commercializzazione (come invece è stato sostenuto mediante le proprie osservazioni dalla società ricorrente).

La condotta tenuta dall’Ente, evidentemente, frustra in concreto le garanzie di partecipazione procedimentale poste in favore del privato inciso dall’esercizio del potere autoritativo, atteso che, laddove quest’ultimo abbia apportato, come nel caso di specie, taluni elementi specifici all’istruttoria (peraltro suscettibili di incidere potenzialmente sul contenuto della determinazione conclusiva e, quindi, di orientarne l’esito), il provvedimento finale non può limitarsi a contenere una motivazione stereotipata, ma, al contrario, deve risultare adeguatamente esplicativo dell’iter logico-giuridico sulla base del quale le osservazioni del privato siano risultate “ non meritevoli di accoglimento ”.

Tale conclusione risulta avvalorata, altresì, dalla natura discrezionale dell’attività amministrativa qui in esame, la quale, come si evince dal tenore delle norme regolamentari di riferimento, postula, dapprima, il previo inquadramento della condotta accertata al di fuori del perimetro della destinazione d’uso della concessione (art. 21, comma 7) e, subito dopo, una valutazione in ordine alla “gravità” della violazione che è stata accertata (art. 21, comma 9).

Il suddetto duplice accertamento non può prescindere da un adeguato sforzo motivazionale, reso ancor più necessario dall’esigenza di salvaguardare l’effettività del contraddittorio in presenza di una condotta procedimentale “attiva” tenuta dall’interessato a tutela della propria sfera giuridica incisa dal potere amministrativo (lo si ribadisce, di natura discrezionale) esercitato dal Comune.

7. L’accoglimento di tale doglianza determina l’assorbimento delle altre censure sollevate dal ricorrente per ragioni di ordine logico-pregiudiziale, tenuto conto il loro esame non può prescindere dalla piena comprensione delle ragioni giuridiche sottese all’adozione dell’atto impugnato, che nel caso di specie, come rilevato, risultano insufficientemente argomentate.

8. Il ricorso, in conclusione, per quanto esposto e considerato deve essere accolto, attesa l’assorbente fondatezza del secondo motivo di gravame, con conseguente annullamento dell’atto impugnato.

9. In base al combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c., il Collegio ritiene che le peculiarità del giudizio e del suo esito giustifichino, eccezionalmente, l'integrale compensazione delle spese processuali tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie come da motivazione e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AU LE, Presidente

Daniele Profili, Primo Referendario

RA CH, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA CH	AU LE

IL SEGRETARIO