Pubblicato il 18/02/2026

N. 00487/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00196/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 196 del 2024, proposto da-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato-OMISSIS- con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

– il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Ufficio Circondariale Marittimo di Marsala, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico in Palermo, via Mariano Stabile, n. 184;

per l’annullamento

– del provvedimento del 14 settembre 2023 di revoca della patente nautica-OMISSIS-, rilasciata in data 31 luglio 2012 quale duplicato della patente nautica -OMISSIS- per la conduzione di natanti e imbarcazioni senza limiti dalla costa;

Visti il ricorso e i documenti allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio, con i relativi allegati, dell’Amministrazione resistente;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice la dott.ssa Anna AT;

Uditi, nell’udienza pubblica del 14 gennaio 2026, per le parti, i difensori presenti così come specificato nel verbale;

FATTO

Il ricorrente,-OMISSIS- è titolare di patente nautica per la conduzione di unità da diporto a motore senza limiti dalla costa, rilasciata dall’Ufficio Circondariale Marittimo di Marsala in data 31 luglio 2012,-OMISSIS-, quale duplicato della patente nautica n-OMISSIS- del 13 settembre 2007, a sua volta rilasciata in sostituzione della patente nautica n-OMISSIS- conseguita il 19 giugno 1998 presso il medesimo Ufficio.

Con provvedimento del 14 settembre 2023, notificato il 16 novembre 2023, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Ufficio Circondariale Marittimo di Marsala ha disposto la revoca del titolo abilitativo “senza limiti dalla costa”, ritenendo non dimostrata la legittima origine del titolo in relazione all’esame sostenuto nel 1998.

Il ricorrente espone che un procedimento di revoca era già stato avviato dall’Amministrazione nel luglio 2014, a seguito di accertamenti ispettivi, con comunicazioni recanti indicazioni e numerazioni di patenti che egli assume non riconducibili alla propria posizione; con scritti difensivi del 5 agosto 2014 aveva quindi ricostruito la sequenza dei titoli rilasciati nel tempo (patente n-OMISSIS- duplicato -OMISSIS- duplicato-OMISSIS-), segnalando errori materiali nei registri e chiarendo la continuità del titolo, senza che a tali difese facesse seguito l’adozione di un provvedimento conclusivo, sicché il procedimento del 2014 rimaneva privo di esito espresso.

Dopo un lungo intervallo temporale, con nota del 2 novembre 2022, l’Amministrazione avviava un nuovo procedimento, formalmente collegato all’istanza di rinnovo della patente presentata dal ricorrente il 19 ottobre 2022, fondato sulla medesima contestazione relativa alla presunta inesistenza dell’esame per il titolo “senza limiti”; seguivano ulteriori comunicazioni di avvio e integrazione procedimentale e una articolata interlocuzione tra le parti, con richieste di accesso agli atti e plurimi scritti difensivi del ricorrente depositati l’11 novembre 2022, il 5 dicembre 2022 e il 31 luglio 2023.

Nel corso di tale fase, il ricorrente deduceva il mancato rilascio di documentazione ritenuta essenziale ai fini della ricostruzione del fatto storico, in particolare il verbale d’esame del 19 giugno 1998, dichiarato non rinvenibile, la documentazione relativa al duplicato del 2007 e il registro integrale delle patenti nautiche dell’anno 1998, sostenendo che l’intera vicenda traesse origine da carenze e smarrimenti imputabili all’Amministrazione e non da elementi oggettivi idonei a dimostrare l’illegittimità del titolo.

L’Amministrazione, nel corso del procedimento, richiamava la relazione ispettiva del 6 giugno 2014 e ulteriori relazioni di servizio, valorizzando estratti di registri e dichiarazioni di disponibilità agli esami, dai quali avrebbe desunto che nel 1998 il ricorrente avrebbe sostenuto esclusivamente l’esame per la patente entro dodici miglia, non risultando alcun verbale relativo al titolo “senza limiti”, e rappresentando altresì irregolarità nella procedura di rilascio dei duplicati del 2007 e del 2012.

In pendenza del procedimento, su richiesta dell’interessato, veniva rilasciata in data 7 settembre 2023 una patente provvisoria entro dodici miglia, nelle more della definizione del procedimento di revoca.

Con il ricorso in epigrafe, ritualmente proposto, -OMISSIS- ha impugnato, al fine dell’annullamento, il provvedimento del 14 settembre 2023, notificatogli il 16 novembre 2023, deducendone l’illegittimità per i motivi di seguito esposti.

Con il primo motivo, rubricato “ difetto di motivazione ed illogicita’ del provvedimento adottato - incongruenza ed infondatezza delle ragioni presuntive, genericamente accennate, poste a fondamento del provvedimento impugnato ”, si deduce il difetto di motivazione e di istruttoria, nonché l’illogicità della ricostruzione del procedimento amministrativo, fondato, a suo dire, su supposizioni e documentazione incompleta, in contrasto con i precedenti atti ufficiali di rinnovo e duplicazione del titolo.

Con il secondo motivo, rubricato “ nullita’ del provvedimento impugnato per eccesso di potere ed illegittima emanazione per violazione dell’art. 41 decreto ministero dei trasporti 29.07.2008 n.146 regolamento attuazione art.65 d.lvo. 18.7.2005 n.171 – modificato dal decreto n.182 del 2.08.2016 codice della nautica da diporto ”, si lamenta la violazione dell’art. 41 del D.M. 29 luglio 2008, n. 146, sostenendo che la revoca sarebbe stata adottata al di fuori delle ipotesi tipizzate e che l’Amministrazione avrebbe illegittimamente riversato sul privato le conseguenze di carenze documentali interne.

Con il terzo motivo, rubricato “ nullita’ del provvedimento impugnato per violazione del principio del ne bis in idem e/o eccessiva durata del procedimento e tardivita’ nell’emanazione del provvedimento di revoca stesso ”, è dedotta la violazione del principio del ne bis in idem e dei principi di certezza del diritto e di ragionevole durata del procedimento, ritenendosi che il procedimento del 2022 costituisca una tardiva reiterazione di quello avviato nel 2014.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata, che, con memoria difensiva del 9 dicembre 2025, ha chiesto il rigetto del ricorso, ribadendo che il ricorrente avrebbe conseguito nel 1998 esclusivamente la patente entro dodici miglia, che i duplicati successivi (aventi efficacia oltre il limite delle dodici miglia dalla costa) sarebbero stati rilasciati sulla base di dichiarazioni dell’interessato e senza verifica del verbale d’esame originario e che il provvedimento impugnato costituirebbe legittimo esercizio del potere di autotutela, reso necessario da accertamenti più rigorosi e distinto, per presupposti e oggetto, dal procedimento avviato nel 2014.

Alla pubblica udienza del 14 gennaio 2026, su conforme richiesta delle parti, il ricorso è stato posto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato, nei sensi di seguito spiegati.

Va innanzitutto chiarito che il provvedimento impugnato, nonostante la formale intestazione, non ha natura di “revoca” di cui all'art. 21- quinquies della L. n. 241 del 1990 che si concreta nella rimozione, con efficacia ex nunc , di un provvedimento anteriore valido, ma ritenuto inopportuno per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o per mutamento della situazione di fatto e, dunque, postula la legittimità dell'atto revocato (Cons. Stato, Sez. V, 20/12/2024, n. 10265) ma deve ricondursi al paradigma generale dell'annullamento in autotutela, disciplinato dall'art. 21- nonies della L. n. 241 del 1990 – norma del resto espressamente richiamata nell’epigrafe e nel dispositivo dell’atto - ed è, pertanto, espressione di poteri pubblicistici di natura discrezionale soggetti alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Il provvedimento impugnato infatti muove dall’assunto secondo cui il ricorrente non avrebbe mai sostenuto, in data 19 giugno 1998, l’esame per il conseguimento della patente nautica senza limiti dalla costa, avendo conseguito esclusivamente il titolo “entro dodici miglia”.

Ciò posto, va osservato che tale ricostruzione, pur sorretta da una articolata attività istruttoria e da plurimi elementi documentali interni richiamati dall’Amministrazione, non risulta, tuttavia, assistita da un quadro probatorio completo e univoco idoneo a fondare, a distanza di oltre vent’anni, l’esercizio del potere di autotutela in senso demolitorio.

In base al consolidato orientamento giurisprudenziale, infatti, l’onere della prova dei presupposti di fatto posti a fondamento dell’esercizio del potere amministrativo grava sull’Amministrazione che tali presupposti afferma, secondo il principio di vicinanza della prova, che assume particolare rilievo quando gli elementi dimostrativi siano nella sua esclusiva disponibilità (Cons. Stato, III, 18 agosto 2025, n. 7058; Cons. Stato, VI, 7 gennaio 2025, n. 49).

Nel caso di specie, l’Amministrazione detiene – o avrebbe dovuto detenere – i registri, i verbali e la documentazione ufficiale relativa allo svolgimento degli esami e al rilascio dei titoli abilitativi, sicché su di essa incombeva l’onere di fornire una prova positiva, completa e univoca dell’inesistenza dell’esame per il titolo “senza limiti”.

Dall’istruttoria e dagli atti depositati nel fascicolo processuale emerge che l’Amministrazione ha valorizzato il registro delle dichiarazioni di disponibilità dei candidati, il registro di carico e scarico delle patenti, nonché le relazioni ispettive e di servizio, dai quali ha desunto che nel 1998 il ricorrente avrebbe sostenuto esclusivamente l’esame per la patente entro dodici miglia.

Tali elementi integrano una ricostruzione presuntiva coerente, ma non risultano corroborati dalla produzione del registro integrale dei verbali d’esame dell’anno 1998, né da una attestazione formale circa la completezza dell’archivio relativo a quella sessione.

In particolare, non risultano prodotti il verbale d’esame del 19 giugno 1998 relativo al titolo “senza limiti”, né il registro integrale dei verbali d’esame dell’anno 1998, né una certificazione archivistica attestante l’inesistenza di ulteriori verbali per la medesima sessione; l’Amministrazione ha dunque fondato la propria conclusione su estratti e ricostruzioni interne che, pur convergenti, non consentono di affermare in modo univoco la radicale inesistenza dell’esame contestato.

Secondo i principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa, l’assenza o incompletezza della documentazione nella disponibilità dell’Amministrazione non può automaticamente tradursi in prova dell’inesistenza del fatto, quando l’onere dimostrativo grava sull’ente procedente; in particolare, quanto più incisivo è l’effetto demolitorio del provvedimento e quanto più risalenti nel tempo sono i fatti oggetto di riesame, tanto più elevato deve essere lo standard probatorio richiesto a fondamento dell’autotutela (TAR Campania, Napoli, VIII, 24 giugno 2025, n. 4720; Cons. Stato, II, 2 febbraio 2022, n. 721).

In tale contesto si colloca l’argomento centrale valorizzato dall’Amministrazione, secondo cui l’esistenza del verbale d’esame contrassegnato come “E12”, relativo alla sessione d’esame del 19 giugno 1998, costituirebbe elemento dirimente nel senso dell’inesistenza dell’esame per la patente senza limiti.

Tale argomento, tuttavia, non assume valore decisivo.

Va infatti rilevato che il cosiddetto verbale d’esame “E12”, come documento autonomo in copia integrale, non è stato mai depositato nel fascicolo processuale dall’Amministrazione resistente.

Ciò che è allegato (n. 6) è soltanto la copia del “Registro delle istanze e dichiarazioni di disponibilità per ammissione patente nautica art. 14 DPR 09/10/97, n. 43”, intestato all’Ufficio Circondariale Marittimo – Guardia Costiera – Marsala, datato 19 dicembre 1998, ossia un registro amministrativo interno che contiene, per ciascuno dei 18 candidati ivi elencati, tra cui il ricorrente, la data della dichiarazione di disponibilità, la data e il protocollo dell’istanza, la tipologia di abilitazione “ENTRO 12” per tutti, l’esito dell’esame (idoneo, non idoneo, assente), il numero di patente e la data dell’esame.

Esso tuttavia non è un verbale d’esame che, strutturalmente, è un atto redatto dalla commissione, con indicazione dei commissari e da costoro sottoscritto, con intestazione della sessione, con attestazione dello svolgimento delle prove e del relativo esito.

All’esistenza di un verbale d’esame è fatto invece riferimento negli allegati facenti parte della produzione documentale del Ministero e specificamente nell’“All. 3 Relazione 2014 del Titolare dell’Ufficio Circondariale Marittimo”, a pagina 6, ove si fa riferimento alla “trascrizione nel retrofoglio del registro verbali d’esame indicante una sessione entro 12 miglia dalla costa”, nonché nell’“All. 1 Relazione ispettiva della commissione”, dove è affermato che manca proprio il verbale d’esame-OMISSIS-

Ciò conferma la ricostruzione amministrativa circa la partecipazione del ricorrente a tale tipologia di esame, ma non esclude in modo logicamente necessario, in assenza del registro completo della sessione, la possibilità che siano stati redatti ulteriori verbali o svolte ulteriori prove nella medesima giornata.

Né, d’altra parte, è stato dimostrato, mediante fonti normative o circolari dell’epoca, che la prassi organizzativa allora vigente imponesse necessariamente la redazione di un solo verbale per ciascuna sessione ovvero di verbali distinti in modo tale da escludere la possibilità di più esami nello stesso giorno.

In definitiva, l’Amministrazione, cui erano nella specie nella esclusiva disponibilità gli elementi documentali rilevanti ai fini della ricostruzione del fatto storico posto a fondamento dell’esercizio del potere, non ha assolto all’onere probatorio su di essa gravante, secondo il principio di vicinanza della prova, non potendo le carenze istruttorie e la mancata conservazione degli atti tradursi in un pregiudizio per il privato né giustificare l’adozione di un provvedimento di autotutela fondato su mere presunzioni o su ricostruzioni congetturali.

Ne consegue che la ricostruzione dell’Amministrazione, in quanto fondata su risultanze non esaustive e non assistite da attestazione di completezza archivistica, non soddisfa lo standard probatorio richiesto per l’esercizio dell’autotutela su titoli consolidati.

Nel caso di specie, il potere di autotutela è stato infatti esercitato a distanza di un considerevole lasso di tempo dal conseguimento del titolo originario e dal rilascio dei successivi duplicati, senza che nel provvedimento impugnato risulti adeguatamente esplicitato un interesse pubblico concreto e attuale idoneo a giustificare la rimozione del titolo, previo bilanciamento con l’interesse privato contrapposto.

Le relazioni ispettive richiamate, risalenti al 2014, evidenziano irregolarità amministrative e carenze documentali, ma non individuano profili di pericolo attuale, né esigenze di tutela di interessi pubblici sensibili tali da rendere necessaria, a distanza di oltre vent’anni, l’adozione di un provvedimento di annullamento del titolo abilitativo.

Il richiamo al generico ripristino della legalità, in assenza di una puntuale motivazione sull’attualità dell’interesse pubblico perseguito e sulla concreta incidenza della situazione sul presente, non soddisfa i requisiti richiesti dall’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990, né consente di supplire, mediante il ricorso a poteri istruttori officiosi, all’insufficiente dimostrazione dei presupposti fattuali dell’esercizio del potere, dovendo la parte che fonda su un fatto la propria difesa fornirne la prova in modo rigoroso e non meramente verosimile (Cons. Stato, III, 2 aprile 2024, n. 2992).

Va ribadito che l'esercizio del potere di annullamento d'ufficio presuppone, oltre all'originaria illegittimità della precedente determinazione favorevole, la sussistenza - e l'adeguata esplicazione in sede motivazionale - di un interesse pubblico effettivo ed attuale alla sua rimozione, che non può consistere nel mero ripristino della legalità violata e che deve essere comparato con gli interessi secondari e con le posizioni giuridiche soggettive acquisite dai destinatari dell'atto.

Il potere di autotutela deve inoltre essere esercitato entro un termine ragionevole (v. art. 21- nonies , comma 1, legge n. 241 del 1990), specialmente quando il privato, dopo un certo periodo, abbia fatto lecito affidamento sulla legittimità della determinazione favorevole annullata. La significativa discrezionalità di cui gode l'Amministrazione in sede di autotutela non la esime, insomma, dall'obbligo di giustificare, anche in modo sommario, l'esistenza dei suddetti requisiti (cfr. Cons. Stato, VI, 2 luglio 2024, n. 5830).

In tale quadro, il riferimento ai precedenti atti di rinnovo e di rilascio di duplicati del titolo, pur non assumendo valore decisivo ai fini della dimostrazione dell’avvenuto superamento dell’esame per il titolo “senza limiti”, contribuisce comunque a confermare che l’Amministrazione ha operato per un lungo arco temporale sulla base di una valutazione di legittimità del titolo, successivamente rimessa in discussione in assenza di un supporto documentale pienamente risolutivo.

In definitiva, l’Amministrazione, pur avendo svolto una ricostruzione istruttoria articolata, non ha fornito un supporto probatorio pienamente risolutivo e idoneo a giustificare, nei termini richiesti dall’art. 21- nonies , la rimozione del titolo abilitativo, con conseguente illegittimità del provvedimento impugnato.

Il ricorso va dunque accolto e, per l’effetto, l’atto impugnato va annullato.

Resta fermo che l’annullamento del provvedimento impugnato discende dal difetto di adeguata motivazione e dalla mancata dimostrazione dei presupposti richiesti per l’esercizio del potere di autotutela, sicché esso non preclude in astratto all’Amministrazione resistente la possibilità di riesercitare il medesimo potere, ove ne ricorrano i presupposti, mediante l’adozione di un nuovo provvedimento emendato dai vizi riscontrati e fondato su una istruttoria completa e su una motivazione conforme ai requisiti di legge.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio, in considerazione della peculiarità della vicenda, della risalenza nel tempo dei fatti, della complessità della ricostruzione istruttoria e della natura delle censure accolte, attinenti a profili di difetto di motivazione e di presupposti dell’autotutela, che non escludono in astratto il riesercizio del potere amministrativo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato, con salvezza degli eventuali ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NC NO, Presidente

Anna AT, Consigliere, Estensore

Luca Girardi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Anna AT	NC NO

IL SEGRETARIO