Pubblicato il 09/02/2026

N. 00058/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00503/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 503 del 2025, proposto da
DA ND, in proprio e in qualità di titolare della ditta individuale Azienda Agricola DA ND, rappresentato e difeso dall’Avvocato Matteo Fortelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione PE ME, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Carlo Masi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Carlo Masi in Parma, via Mistrali 4;
Comune di Montechiarugolo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Carlo Masi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Carlo Masi in Parma, via Mistrali 4;

per l'annullamento

A. del “ Provvedimento conclusivo con esito negativo del procedimento unico SUAP n. 407/2025/SUAP/UPP Rif. Prot. n. 5858 del 3.07.20 25”, notificato in pari data, con cui, all’esito del procedimento unico ai sensi del D.P.R. 160/2010 e L.R. 4/2010 veniva rigettata la domanda del 18.03.2025 prot. n. 5858 dell’Az. Agr. DA ND per la richiesta di Permesso di Costruire per la realizzazione di stalla per vacche da latte con relativi stoccaggi in Montechiarugolo (PR), via XXV Aprile, n. 25;

B. della “Nota” del Comune di Montechiarugolo prot. n. 0010046/2025 del 2.07.2025 (Prot. SUAP n. 13267 del 3.07.2025), da considerarsi “parte integrante e sostanziale” del provvedimento di rigetto;

C. del preavviso di diniego SUAP con nota prot. n. 8304 del 22.04.2025;

D. della nota del Comune di Montechiarugolo prot. n. 0005435/2025 del 14.04.2025 (prot. SUAP 8282 del 22.04.2025) di comunicazione dei motivi ostativi della domanda;

E. del PUG del Comune di Montechiarugolo approvato con delibera di Consiglio comunale nr. 26/2022 del 29.03.2022, con particolare ma non esclusivo riferimento all’art. 55 dell’elaborato NTA “ Norme di attuazione degli interventi diretti ”, rubricato “ Interventi di nuova costruzione, ampliamento, demolizione/ricostruzione per usi “E”: fabbricati di servizio all’agricoltura ”, quale atto presupposto, in parte qua e nei termini meglio specificati in ricorso;

F. dell’ulteriore elaborato parte del PUG comunale “ Strategia per la qualità urbana ed ecologico ambientale ”, con particolare ma non esclusivo riferimento al punto “ 6. Criteri e modalità per l’attuazione delle trasformazioni ”, quale atto presupposto, in parte qua e nei termini meglio specificati in ricorso;

G. di ogni altro atto, anche non cognito, preordinato, connesso o consequenziale a quello impugnato in via principale, ivi compresi pareri, proposte e valutazioni medio tempore adottati dagli uffici e/o servizi dell’Amministrazione resistente e che possano aver contribuito alla formazione del provvedimento definitivo;

… per la declaratoria …

dell’illegittimità dell’agire amministrativo, con accertamento della legittimità della richiesta di PDC con presentazione e approvazione di PRA per intervento edilizio in territorio rurale, presentato ai sensi dell’art. 36 L.R. 21.12.2017, nr. 24 ed esclusione dell’applicabilità dell’art. 53 L.R. 21.12.2017, nr. 24.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Unione PE ME e del Comune di Montechiarugolo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 la dott.ssa CA UP e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso proposto come in rito, il sig. DA ND, in proprio e in qualità di titolare della ditta individuale Azienda Agricola DA ND, ha impugnato il provvedimento prot. n. 5858 del 3 luglio 2025 con il quale l’Unione PE ME ha disposto la conclusione con esito negativo del procedimento unico SUAP n. 407/2025/SUAP/UPP, rigettando la sua istanza di permesso di costruire per la realizzazione di una stalla per vacche da latte con relativi stoccaggi presentata congiuntamente al Programma di riconversione o ammodernamento dell’attività agricola (in avanti PRA). Il provvedimento impugnato è motivato per relationem con riferimento al parere espresso dal Comune di Montechiarugolo, che ha ritenuto inammissibile l’intervento in questione, comportante un rilevante impatto ambientale e territoriale, in quanto non proposto tramite il procedimento unico di cui all’art. 53 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, ma con semplice richiesta di permesso di costruire e allegato PRA.

Sono stati inoltre impugnati atti connessi e presupposti (indicati in epigrafe).

Il ricorrente espone in punto di fatto che:

- con domanda depositata il 18 marzo 2025 ha proposto istanza di rilascio di permesso di costruire per la realizzazione di una stalla per vacche da latte con relativi stoccaggi, depositando anche il PRA, ai sensi dell’art. 36, comma 2, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, trattandosi di intervento di “rilevante impatto ambientale e territoriale”;

- la relazione tecnico-agronomica al PRA, al punto 3, illustra le ragioni per cui si è proceduto alla presentazione del PRA come segue: “ Nell’allegata tabella di verifica degli indici edificatori, si evidenzia che la superficie complessiva post-intervento è pari a 2.269 mq calcolata in conformità alle Definizioni Tecniche Uniformi (DTU) di cui all’All. II della DGR 922/2017, a fronte di una SC massima edificabile con intervento diretto pari a 1.492 mq. Al fine di realizzare la superficie eccedente a quanto realizzabile tramite intervento diretto, si procede alla presentazione di Programma di Riconversione o Ammodernamento dell’Attività Agricola (PRA) redatto ai sensi della LR 24/2017, degli Atti di coordinamento tecnico DGR n. 623/2019 e 713/2019 e formulato sulla base di adeguata analisi tecnico-economica ”;

- l’Atto di coordinamento tecnico approvato con la deliberazione di Giunta Regionale n. 623/2019 come modificata dalla deliberazione giuntale n. 713/2019, infatti, individua la sussistenza di fattispecie di “rilevante impatto” ogniqualvolta l’intervento di nuova costruzione in territorio rurale ecceda la densità massima consentita dal PUG per tale zona;

- gli interventi previsti nel progetto riguardano la costruzione e l’ampliamento di fabbricati per usi “ E2 ” ‐ “ Allevamenti produttivi agricoli ”, sottoposti alle prescrizioni e agli indici edilizio‐urbanistici normati dall’art. 55, comma 2, delle NTA al PUG;

- con comunicazione del 21 marzo 2025, il SUAP dell’Unione PE ME segnalava la sussistenza di possibili profili di improcedibilità della domanda, in quanto “ ad una prima analisi l’istanza non risulta assoggettabile ad intervento edilizio diretto, quanto piuttosto a Procedimento unico ai sensi dell’art. 53 della LR 24/2017 ”;

- con osservazioni del 27 marzo 2025, l’Azienda agricola ha insistito per la correttezza dell’avvio della pratica mediante intervento diretto con PRA, invocando l’applicabilità al caso di specie dell’art. 36, comma 2, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24 e dell’Atto di coordinamento tecnico di cui alla delibera di Giunta Regionale n. 623/2019, come modificata, e non dell’art. 53 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24;

- con comunicazione del 3 aprile 2025, il SUAP dell’Unione PE ME, accogliendo le osservazioni proposte, ha comunicato l’avvio del procedimento, a seguito del quale è stata poi attivata la conferenza di servizi decisoria in modalità semplificata e asincrona, ai sensi dell’art. 14 bis della Legge 7 agosto 1990 n. 241, con acquisizione del nullaosta di ARPAE;

- con nota prot. n. 0005435/2025 del 14 aprile 2025, il Comune di Montechiarugolo – ai sensi dell’art. 10 bis della Legge 7 agosto 1990 n. 241 – ha comunicato al SUAP dell’Unione PE ME e alla ditta richiedente i motivi ostativi al rilascio del permesso di costruire, segnalando che “ (...) Le norme di attuazione degli interventi diretti del PUG, relativamente alla nuova costruzione di edifici produttivi al servizio dell’imprenditoria agricola, prevedono all’art. 55 c.2 che “sono ammessi per gli usi E1.b, E2, E3, per intervento diretto, senza la presentazione del PRA, gli interventi che rientrano nei seguenti limiti...”. I limiti di cui sopra si riferiscono a quanto disposto dall’art. 36 c.2 della L.R.24/2017 e riguardano sia l’individuazione degli “interventi che non comportano gli impatti considerati rilevanti dal PUG” e pertanto “subordinati, ai fini urbanistici ed edilizi, alla presentazione unicamente del titolo abilitativo edilizio”, che l’individuazione di quei “fabbricati aziendali produttivi aventi un rilevante impatto ambientale e territoriale” per la realizzazione dei quali è necessario allegare il PRA. Il progetto è stato presentato con istanza di permesso di costruire (intervento diretto) e con allegato il PRA. Il medesimo progetto non rispetta dichiaratamente la soglia di cui all’art.36 c.2 lettera delle NTA del PUG e pertanto è assoggettato a procedimento unico di cui all’art.53 della L.R.24/2017. Il procedimento edilizio non può proseguire in quanto risulta manifesta la non conformità al disposto all’art.36 c.2 lettera delle NTA del PUG ”;

- alla luce della suddetta segnalazione, con nota del 22 aprile 2025 il SUAP dell’Unione PE ME ha comunicato alla società ricorrente il preavviso di rigetto dell’istanza;

- per il tramite di un tecnico incaricato, la ditta ricorrente ha successivamente richiesto al Settore Governo e Qualità del Territorio della Regione Emilia-Romagna un parere in ordine alla interpretazione degli articoli 36 e 53 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24;

- con parere prot. n. 10-6-2025.0574691.U, il Responsabile del Settore Governo e Qualità del Territorio - Area Disciplina del Governo del Territorio, Edilizia privata, Sicurezza e Legalità della Regione Emilia-Romagna, dopo una ampia e articolata motivazione, ha concluso che “ Si condivide dunque la posizione espressa nella richiesta di parere, considerando incongruo attivare un procedimento ex art. 53 in variante al PUG nei casi in cui si superino i limiti e le condizioni stabiliti dal piano urbanistico. Secondo quanto stabilito dalla disciplina regionale sopra sintetizzata, il superamento di eventuali livelli massimi di densità edilizia ammessi dal piano o delle altre condizioni di sostenibilità dell’intervento stabilite dal medesimo piano porta solo a dover considerare l’intervento stesso di rilevante impatto ambientale e territoriale e, per questo, subordinato anche alla presentazione del PRA ”;

- in riscontro al preavviso di rigetto, la ditta ricorrente ha trasmesso al SUAP dell’Unione PE ME il parere della Regione Emilia-Romagna, insistendo per l’accoglimento dell’istanza di permesso di costruire;

- con provvedimento prot. n. 5858 del 3 luglio 2025, l’Unione PE ME ha disposto la conclusione con esito negativo del procedimento unico SUAP n. 407/2025/SUAP/UPP, rigettando l’istanza di permesso di costruire e motivando tale decisione con richiamo per relationem al parere espresso dal Comune di Montechiarugolo prot. n. 0010046/2025 del 2 luglio 2025 ( rectius prot. n. 4253 del 26 giugno 2025).

Il ricorrente agisce in giudizio chiedendo l’annullamento del provvedimento prot. n. 5858 del 3 luglio 2025 e degli atti ad esso connessi e presupposti, nonché l’accertamento della legittimità della richiesta di permesso di costruire con presentazione e approvazione del PRA per intervento edilizio in territorio rurale, presentato ai sensi dell’art. 36, comma 2, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24.

Si sono costituiti in giudizio l’Unione PE ME e il Comune di Montechiarugolo, instando per la reiezione del ricorso.

Con ordinanza n. 157 del 9 ottobre 2025, questo Tribunale ha accolto l’istanza cautelare così motivando: « Ritenuto, sotto il profilo del periculum, il danno grave e irreparabile che parte ricorrente subirebbe dall’esecuzione del gravato provvedimento, in termini di inibizione della facoltà di partecipare alla procedura di finanziamento regionale “Investimenti produttivi agricoli per la competitività delle aziende agricole” indetta con avviso pubblico di cui alla deliberazione della Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna 22 aprile 2025 n. 595; Ritenuto, pertanto, di dover sospendere l’efficacia del provvedimento impugnato esclusivamente ai fini della presentazione della domanda di ammissione alla procedura di finanziamento regionale succitata, rimanendo per il resto il procedimento finalizzato al rilascio del titolo edilizio ‘congelato’ fino alla definizione del merito della controversia; Considerato che le questioni dedotte in giudizio necessitano di approfondimento nella più opportuna sede di merito ».

Alla pubblica udienza del giorno 28 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di diritto.

I. “ Violazione del principio del giusto procedimento e di non aggravamento, in particolare violazione e falsa applicazione degli artt. 1 comma 2 e dell’art. 10bis L. 241/1990. Violazione e falsa applicazione del principio di buona fede e collaborazione ex art. 1 L. 241/90. Violazione e falsa applicazione dell’art. 18 L.R. 30.07.2013, n. 15. Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 DPR 6.06.2001, n. 380. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 DPR 7.09.2010, n. 160. Eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità, buona amministrazione. Difetto di competenza ”.

Con un primo ordine di censure, parte ricorrente precisa di aver presentato, ad esito del primo preavviso di rigetto del 21 marzo 2025, osservazioni difensive, che il SUAP dell’Unione PE ME ha accolto, dando comunicazione dell’avvio del procedimento e, quindi, prestando “ acquiescenza ed accoglimento delle osservazioni, volte a superare i motivi ostativi ”.

Lamenta che il provvedimento impugnato e il richiamato parere comunale decidono per la conclusione con esito negativo della domanda di permesso di costruire facendo riferimento all’originario preavviso di rigetto, senza dar conto del rigetto delle osservazioni formulate, con ciò dovendosi ritenere violato l’art. 10 bis della Legge 7 agosto 1990 n. 241.

II. “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e dell’art. 36 L.R. Emilia-Romagna 21.12.2017, n. 24, dell’atto di coordinamento tecnico assunto con DGR 29.04.2019, n. 623 ed integrato con DGR 13.05.2019, n. 713. Violazione e falsa applicazione dell’art. 53 L.R. 24/017, e dell’atto di coordinamento tecnico applicativo assunto con DGR 8.07.2024, nr. 1577. Violazione del principio di proporzionalità, ragionevolezza e non aggravamento. Violazione del principio di buona amministrazione, sub specie di efficacia, efficienza ed economicità. Sviamento di potere. Eccesso di potere per contraddittorietà, in particolare col parere regionale (doc. 18). Falso supposto, illogicità manifesta, carenza di istruttoria, carenza motivazionale ”.

Il ricorrente formula, in punto di diritto, le seguenti considerazioni.

L’art. 36 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, in tema di pianificazione e governo del territorio rurale, prevede al comma 2 che “(...) La realizzazione di nuovi fabbricati è ammessa, nell'osservanza delle previsioni di piano, soltanto qualora sia necessaria alla conduzione del fondo, all'esercizio dell'attività agricola e di quelle ad essa connesse, secondo quanto disposto dalla presente legge e dalla disciplina di settore, e solo nel caso in cui non sussistano ragionevoli alternative consistenti nel riuso o nella trasformazione di fabbricati esistenti. L'esigenza della costruzione di nuovi fabbricati aziendali produttivi aventi un rilevante impatto ambientale e territoriale, secondo i criteri definiti dal PUG, è dimostrata attraverso la presentazione, in allegato alla richiesta del titolo abilitativo edilizio, di un Programma di riconversione o ammodernamento dell'attività agricola (PRA) asseverato da tecnico abilitato in conformità alla normativa di settore. (...) La Giunta regionale, con apposito atto di coordinamento tecnico emanato ai sensi dell'articolo 49, può stabilire criteri uniformi per l'individuazione dei fabbricati aziendali produttivi aventi un rilevante impatto ambientale e territoriale e per la definizione dei contenuti del PRA e dei criteri di valutazione dello stesso ”.

L’Atto di coordinamento tecnico, approvato con delibera della Giunta Regionale 29 aprile 2019 n. 623 (come modificata con deliberazione giuntale 13 maggio 2019 n. 713), definisce il PRA come un “ programma di riconversione o ammodernamento dei sistemi di produzione agricola che l’azienda intende realizzare per generare un miglioramento della competitività aziendale, attraverso interventi agronomici ed ambientali e collegati interventi di nuova costruzione di fabbricati produttivi ” (punto 3.1.1, comma 1), prevede che il PUG possa individuare, nel rispetto dei criteri uniformi stabiliti dallo stesso provvedimento regionale, “ i criteri per il riconoscimento del rilevante impatto ambientale e territoriale ” (punto 3.1.1., comma 3) e attribuisce agli strumenti urbanistici comunali la facoltà, ulteriore rispetto all’individuazione dei “ criteri ”, di “ individuare ambiti ” i quali “ in base al contesto territoriale in cui ricadono ... per la loro particolarità e fragilità necessitano di attente verifiche prima di essere interessati da nuove costruzioni anche di carattere rurale ” (punto 3.1.1., comma 5).

In ordine all’individuazione dei casi di intervento di nuova costruzione “ di rilevante impatto ” determinante la necessità di procedere a PRA, l’Atto di coordinamento tecnico formula un criterio generale (indicando che laddove il PUG abbia individuato “ livelli massimi di edilizia sostenibile ” nel territorio rurale, gli interventi eccedenti tale “livello” rientrino de iure nelle ipotesi di obbligatorietà di presentazione del PRA) e fornisce una elencazione puntuale degli interventi da considerarsi sempre “ di rilevante impatto ambientale o territoriale ” ai sensi dell’art. 36, comma 2, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, laddove si tratti di nuova costruzione in territorio rurale. L’Atto di coordinamento tecnico prevede, poi, al punto 3.1.1., comma 7, che “ I presenti criteri si applicano direttamente per determinare l’obbligatorietà del PRA, in ogni caso in cui manchi il PUG, o esso non specifichi gli interventi di rilevante impatto ambientale o territoriale. I presenti criteri trovano inoltre diretta applicazione prevalendo sulle indicazioni del PUG con essi incompatibili ”.

Dal delineato sistema normativo emerge, secondo la prospettazione attorea, che gli interventi di nuova costruzione in territorio rurale sono assentiti con intervento diretto o, in alternativa, mediante la presentazione, unitamente all’istanza di titolo edilizio, del PRA nel caso in cui l’intervento determini un “ rilevante impatto ambientale e territoriale ”, risultando il PRA idoneo a garantire la tutela del territorio rurale proprio sul profilo della tutela ambientale, del consumo del suolo, delle fragilità territoriali; e che l’Atto di coordinamento tecnico, nella parte in cui individua autonomamente specifiche ipotesi di rilevante impatto, si applica in via sussidiaria, laddove manchi il PUG o esso non specifichi, in tutto o in parte, gli interventi di rilevante impatto ambientale o territoriale, e in via diretta e sostitutiva, in quanto prevale sulle indicazioni del PUG con esso incompatibili.

Il ricorrente precisa, poi, che l’art. 55 delle NTA al PUG del Comune di Montechiarugolo, sovvertendo il criterio “regola-eccezione” su cui si fonda l’art. 36, comma 2, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, prevede in via generalizzata la presentazione del PRA, salvo le ipotesi eccezionali di impatto minore.

In particolare, poi, l’art. 55 citato, al comma 2, ricomprende fra gli interventi per cui è ammesso “ intervento diretto, senza la presentazione del PRA ” tutti gli usi connessi alla zona agricola, ossia “ gli usi E1.b, E2, E3 ” , mentre al comma 1 ricomprende nelle fattispecie necessitanti il PRA il solo “uso E1.b” ; e da tale disposizione il Comune inferisce che gli interventi di nuova costruzione connessi ad altri usi (diversi dall’uso E1.b) possano essere promossi unicamente attraverso il ricorso al procedimento unico di cui all’art. 53 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24.

Sarebbe pertanto errata la conclusione cui giunge il Comune di Montechiarugolo nel sostenere che “ Il PRA (...) ... non consente all’A.C. di esercitare le proprie prerogative in ordine al governo ed alla gestione del territorio di cui all’art.1 c.2 della L.R.24/2017 ”, mentre il procedimento unico ai sensi dell’art. 53 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24 consente “ per gli interventi che comportano un rilevante impatto ambientale e territoriale, un accurato ed approfondito esame dei vari interessi coinvolti (...) oltre che la possibilità di valutazione del documento di VALSAT ”.

Secondo la prospettazione attorea, invece, se gli interventi ammissibili in via diretta con presentazione di mero titolo abilitativo sono unicamente quelli di non rilevante impatto, per quelli di rilevante impatto è necessaria e sufficiente la presentazione del PRA.

D’altra parte, laddove gli strumenti di pianificazione urbanistica hanno voluto assoggettare gli interventi allo strumento del procedimento unico ex art. 53 cit. lo hanno fatto espressamente, come è dato ricavare dall’art. 36, comma 3, delle NTA al PUG secondo cui “ Tutti gli altri interventi di qualificazione e/o ampliamento degli edifici afferibili ad attività economiche già insediate sono comunque ammessi e potranno essere attuati tramite procedura semplificata (“Procedimento Unico”) di cui all’articolo 53 della L.R. 24/2017 ”.

Il ricorrente, poi, invoca la disciplina dell’art. 36, comma 2, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, secondo cui “(…) L'esigenza della costruzione di nuovi fabbricati aziendali produttivi aventi un rilevante impatto ambientale e territoriale, secondo i criteri definiti dal PUG, è dimostrata attraverso la presentazione, in allegato alla richiesta del titolo abilitativo edilizio, di un Programma di riconversione o ammodernamento dell'attività agricola (PRA) (…)”, dovendosi ritenere, quindi, il PRA strumento sufficiente a conseguire la tutela del territorio rurale, in caso di interventi che possano configurare un rilevante impatto ambientale.

Peraltro è lo stesso PUG del Comune di Montechiarugolo, all’art. 55, comma 1, delle NTA, a definire il PRA come volto a documentare l’esigenza dell’intervento nonché “ le condizioni di sostenibilità e le mitigazioni per l’inserimento paesaggistico ”.

Precisa, ulteriormente, che il procedimento unico ai sensi dell’art. 53 cit. ha natura speciale e “ in ragione della sua specialità e quindi dei particolari effetti acceleratori e di semplificazione che questo procedimento comporta, esso trova applicazione unicamente nei casi espressamente previsti ” (cita l’Atto di coordinamento tecnico approvato con delibera di Giunta Regionale 8 luglio 2024 n. 1577) e che non può designarsi a tale strumento un ruolo ed una funzione sostitutiva del PRA.

Il ricorrente richiama, infine, il parere del Responsabile del Settore Governo e Qualità del Territorio - Area Disciplina del Governo del Territorio, Edilizia privata, Sicurezza e Legalità della Regione Emilia-Romagna che, dopo articolata analisi della disciplina normativa, conclude ritenendo che “ il superamento di eventuali livelli massimi di densità edilizia ammessi dal piano o delle altre condizioni di sostenibilità dell’intervento stabilite dal medesimo piano porta solo a dover considerare l’intervento stesso di rilevante impatto ambientale e territoriale e, per questo, subordinato anche alla presentazione del PRA ”.

III. “ Medesime censure di cui al motivo I rivolte avverso il PUG (NTA e Relazione di strategia) quale atto presupposto ”.

Con il terzo motivo di diritto, il ricorrente impugna l’art. 55 delle NTA al PUG nell’ipotesi in cui esso sia da interpretare in contrasto con l’Atto di coordinamento tecnico approvato con delibera della Giunta Regionale 29 aprile 2019 n. 632 (come modificato), nel senso di imporre l’utilizzo del procedimento unico in via residuale e generalizzata; e impugna anche la Relazione di strategia, laddove, al punto 6 (pag. 48), precisa che « Le attività economiche già insediate posso realizzare interventi di qualificazione e ampliamento degli edifici, nell’area di pertinenza o in lotti contigui o circostanti, con procedure semplificate di cui all’art.53 della L.R. 24/2017 (“Procedimento Unico”), attraverso la Val.S.A.T. verranno definite le opportune opere di accessibilità e mitigazione di effetti ambientali negativi e dell’impatto visivo dei manufatti. Sono sempre ammessi ampliamenti con aumento di SU all’interno della SCO esistente nel rispetto dei parametri di altezza utile definiti dalle NTA del Piano per le zone D », se da interpretare nel senso dell’obbligatorietà del procedimento unico ex art. 53 cit.

Ribadisce quanto in precedenza già esposto a sostegno della sufficienza per l’intervento di che trattasi dell’istanza di permesso di costruire unitamente alla presentazione del PRA.

Sostiene che una diversa interpretazione dell’art. 55 delle NTA si porrebbe in contrasto con le fonti sovraordinate di legge e di regolamento e sarebbe viziata da contraddittorietà, difetto di proporzionalità e di economicità, sviamento di potere, falso supposto, illegittimamente imponendo in via generalizzata lo strumento del procedimento unico ex art. 53 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24.

Riprende, poi, il parere del Responsabile del Settore Governo e Qualità del Territorio - Area Disciplina del Governo del Territorio, Edilizia privata, Sicurezza e Legalità della Regione Emilia-Romagna nella parte in cui precisa che “ Si condivide dunque la posizione espressa nella richiesta di parere, considerando incongruo attivare un procedimento ex art. 53 in variante al PUG nei casi in cui si superino i limiti e le condizioni stabiliti dal piano urbanistico. Secondo quanto stabilito dalla disciplina regionale sopra sintetizzata, il superamento di eventuali livelli massimi di densità edilizia ammessi dal piano o delle altre condizioni di sostenibilità dell’intervento stabilite dal medesimo piano porta solo a dover considerare l’intervento stesso di rilevante impatto ambientale e territoriale e, per questo, subordinato anche alla presentazione del PRA ”.

IV. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 e dell’art. 53 L. 24/2017, nonché dell’art. 18 L.R. 30.07.2013, n. 15. Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 DPR 6.06.2001, n. 380. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 DPR 7.09.2010, n. 160. Violazione e falsa applicazione dell’Atto di Coordinamento Tecnico 623 e 713 del 2019, del Regolamento Edilizio e delle NTA del Comune, in particolare dell’art. 52. Eccesso di potere per falso supposto in fatto e diritto. Violazione del principio di legalità e trasparenza. Violazione del principio di proporzionalità e non aggravamento. Contraddittorietà manifesta ”.

Con l’ultimo motivo di diritto, il ricorrente deduce che, in violazione delle norme sul procedimento amministrativo e del principio di legalità, l’Amministrazione conclude il procedimento con una serie di prescrizioni “ al fine di collaborare ad una più coerente produzione dei contenuti progettuali ”, prescrizioni volte a modificare il progetto, pur già respinto.

Eccepisce, in particolare, la nullità di tali prescrizioni, giacché contenute in un provvedimento di rigetto dell’istanza per inammissibilità.

In via subordinata, poi, eccepisce l’illegittimità di tali prescrizioni, dal momento che, da un lato, richiedono il procedimento unico ex art. 53 cit., dall’altro pretendono l’applicazione di norme delle NTA al PUG, espressamente indicate come “ Norme di attuazione degli interventi diretti ”.

Conclude contestando nel merito la portata delle citate prescrizioni.

Di qui, in definitiva, alla luce delle molteplici doglianze formulate, la domanda di annullamento degli atti impugnati.

Il Collegio, in virtù del principio della ragione più liquida, ritiene di principiare dallo scrutinio del secondo motivo di diritto, la cui fondatezza consente l’accoglimento del ricorso, con assorbimento delle ulteriori censure.

Giova preliminarmente delineare il quadro normativo di riferimento.

L’art. 36, comma 2, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, prevede che “ Nel territorio rurale il piano persegue altresì il recupero del patrimonio edilizio esistente per soddisfare le esigenze abitative e produttive delle aziende agricole ivi insediate, promuovendo gli interventi di qualificazione edilizia e di ristrutturazione urbanistica dei fabbricati aziendali con le misure previste dall'articolo 8, comma 1, lettera d). La realizzazione di nuovi fabbricati è ammessa, nell'osservanza delle previsioni di piano, soltanto qualora sia necessaria alla conduzione del fondo, all'esercizio dell'attività agricola e di quelle ad essa connesse, secondo quanto disposto dalla presente legge e dalla disciplina di settore, e solo nel caso in cui non sussistano ragionevoli alternative consistenti nel riuso o nella trasformazione di fabbricati esistenti. L'esigenza della costruzione di nuovi fabbricati aziendali produttivi aventi un rilevante impatto ambientale e territoriale, secondo i criteri definiti dal PUG, è dimostrata attraverso la presentazione, in allegato alla richiesta del titolo abilitativo edilizio, di un Programma di riconversione o ammodernamento dell'attività agricola (PRA) asseverato da tecnico abilitato in conformità alla normativa di settore. Il Comune effettua il controllo a campione dei PRA presentati. Gli interventi che non comportano gli impatti considerati rilevanti dal PUG sono subordinati, ai fini urbanistici ed edilizi, alla presentazione unicamente del titolo abilitativo edilizio. La Giunta regionale, con apposito atto di coordinamento tecnico emanato ai sensi dell'articolo 49, può stabilire criteri uniformi per l'individuazione dei fabbricati aziendali produttivi aventi un rilevante impatto ambientale e territoriale e per la definizione dei contenuti del PRA e dei criteri di valutazione dello stesso ”.

Con deliberazione della Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna 29 aprile 2019, n. 623 (come integrata dalla deliberazione della Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna 13 maggio 2019 n. 713) è stato approvato l’« Atto di coordinamento tecnico sull’ambito di applicazione, i contenuti e la valutazione dei programmi di riconversione o ammodernamento dell’attività agricola (PRA), nonché sui fabbricati abitativi dell’imprenditore agricolo (articoli 36 e 49, L.R. n. 24/2017) », che al punto 3.1.1., in tema di “ Natura, obbligatorietà e ambito di applicazione del PRA: gli interventi edilizi soggetti a PRA ”, stabilisce quanto segue: « Il PRA rappresenta un programma di riconversione o ammodernamento dei sistemi di produzione agricola che l’azienda intende realizzare per generare un miglioramento della competitività aziendale, attraverso interventi agronomici ed ambientali e collegati interventi di nuova costruzione di fabbricati produttivi. Finalità del PRA è la dimostrazione dell’effettiva necessità dei nuovi edifici, o dell’ampliamento degli esistenti, e della coerenza tra l’intervento edilizio e l’organizzazione e le economie aziendali. L’articolo 36, commi 2 e 7, lettera b), della nuova legge urbanistica regionale (LR 24/2017), stabilisce che il PRA occorre obbligatoriamente in due casi: 1) per interventi di nuova costruzione di edifici produttivi agricoli aventi un rilevante impatto ambientale e territoriale. Nel concetto di nuova costruzione, come già evidenziato, rientra anche l’ampliamento degli edifici esistenti. I criteri per il riconoscimento del rilevante impatto ambientale e territoriale sono definiti dal PUG, nel rispetto dei criteri uniformi di seguito stabiliti; 2) per interventi di nuova costruzione funzionale all’esigenza dell’attività agricola e di quelle connesse, riguardanti unità poderali agricole alle quali erano asserviti edifici produttivi agricoli che hanno perduto la caratteristica di ruralità per effetto di usi diversi da quelli agricoli o per essere in possesso di figure diverse dall’imprenditore agricolo, qualora siano decorsi i dieci anni di vincolo di inedificabilità di nuovi manufatti, dalla data di trascrizione del vincolo presso la competente conservatoria dei registri immobiliari (art. 36, co. 7, lettera b), LR 24/2017). Nel rispetto dei seguenti criteri uniformi, il Piano urbanistico generale (PUG), del Comune o dell’Unione dei Comuni e il Piano Territoriale Metropolitano (PTM), specificano gli interventi edilizi di nuova costruzione di rilevante impatto ambientale e territoriale, relativi alla costruzione di fabbricati agricoli, per i quali l’articolo 36, comma 2, LR 24/2017, stabilisce l’obbligatorietà del PRA, a dimostrazione della necessità degli interventi. In particolare, il PUG e il Piano Territoriale Metropolitano (PTM) possono stabilire, in base al contesto territoriale in cui ricadono, ulteriori rilevanti interventi da assoggettare a PRA, individuando ambiti che per la loro particolarità e fragilità necessitano di attente verifiche prima di essere interessati da nuove costruzioni anche di carattere rurale. Il PUG e il Piano Territoriale Metropolitano (PTM) possono, inoltre, definire livelli massimi di densità edilizia sostenibile nel territorio rurale, comprensivi dell’edificato esistente, assoggettando a PRA la realizzazione di nuovi manufatti edilizi funzionali all’esercizio dell’attività agricola e di quelle ad essa connesse che eccedano tali livelli, anche all’interno del centro aziendale. I presenti criteri si applicano direttamente per determinare l’obbligatorietà del PRA, in ogni caso in cui manchi il PUG, o esso non specifichi gli interventi di rilevante impatto ambientale o territoriale. I presenti criteri trovano inoltre diretta applicazione prevalendo sulle indicazioni del PUG con essi incompatibili. Si definiscono di rilevante impatto ambientale o territoriale, ai sensi dell’art. 36, comma 2, LR 24/2017, i seguenti interventi: a) realizzazione o ampliamento di impianti per la produzione di energia elettrica da biogas, per la produzione di biometano e per la produzione di energia elettrica da combustione diretta di biomasse, di cui ai capitoli 3 e 4 dell’Allegato I della deliberazione dell’Assemblea legislativa regionale 26.07.2011, n. 51 (Individuazione delle aree e dei siti per l´installazione di impianti di produzione di energia elettrica mediante l´utilizzo delle fonti energetiche rinnovabili eolica, da biogas, da biomasse e idroelettrica); b) interventi edilizi rientranti in progetti soggetti a valutazione dell’impatto ambientale (VIA), a norma dell’articolo 4 della legge regionale 20.04.2018, n. 4 (Disciplina della valutazione dell'impatto ambientale dei progetti); c) realizzazione di nuovi fabbricati isolati (non realizzati cioè all’interno del centro aziendale o nelle strette adiacenze dello stesso; d) realizzazione di nuovi fabbricati, anche all’interno del centro aziendale e nelle strette adiacenze dello stesso, ricadenti: 1. nelle aree naturali protette e nei siti della Rete natura 2000 di cui alla LR 6/2005 (5); 2. nelle aree di notevole interesse pubblico di cui all’art. 136 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42; 3. nelle aree di particolare tutela paesaggistica di cui agli articoli 10, 17, 19, 20, 21, 23 e 25 del vigente PTPR come perimetrate nel medesimo piano regionale ovvero nei piani provinciali che abbiano provveduto a darne attuazione; 4. nelle aree caratterizzate da fenomeni di dissesto, individuate dalle cartografie della pianificazione territoriale o settoriale; 5. nelle aree individuate nella cartografia della pericolosità sismica locale come: 5.1. aree suscettibili di liquefazione o densificazione; 5.2. aree di versante instabili e potenzialmente instabili; 5.3. aree con rapide variazioni della profondità del bedrock sismico, come ad esempio le valli strette e profondamente incise, nelle quali il modello geologico non può essere assimilato ad un modello fisico monodimensionale; in questo caso sono raccomandate analisi bidimensionali; 5.4. aree suscettibili di effetti differenziali (zone di contatto laterale tra litotipi con caratteristiche fisico – meccaniche molto diverse, zone di faglia attiva e capace, zone con cavità sepolte); e) interventi di demolizione e ricostruzione e interventi di ampliamento superiori al 20 per cento della superficie coperta di fabbricati isolati (non realizzati cioè all’interno del centro aziendale o nelle strette adiacenze dello stesso). Ai fini del presente atto per centro aziendale si intende la sede legale dell’azienda agricola, nonché le sedi operative e le unità locali nelle quali sono esercitate stabilmente e continuativamente le attività imprenditoriali, con l’esclusione, in ogni caso, dei singoli fabbricati isolati. In ogni caso non costituiscono interventi di rilevante impatto ambientale e territoriale, e non sono quindi soggetti all’obbligo di presentazione del PRA, gli interventi di qualificazione edilizia e di ristrutturazione urbanistica, di cui all’articolo 7, comma 4, lettere a) e b), LR 24/2017, riguardanti manufatti collocati all’interno del centro aziendale. Si precisa che in base all’articolo 36, co. 2, LR 24/2017, la realizzazione di nuovi fabbricati nel territorio rurale, nelle ipotesi in cui può risultare ammissibile, richiede comunque l’osservanza delle previsioni di piano, e quindi di tutti gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale, generali e settoriali, e della legislazione vigente ».

L’art. 53 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24 disciplina, invece, il “Procedimento unico” con la previsione al comma 1 che “ Fuori dai casi di progetti sottoposti a VIA, per i quali operano le modalità di coordinamento e integrazione dei procedimenti previste dalla normativa di settore, gli enti e i soggetti interessati possono promuovere lo svolgimento del procedimento unico disciplinato del presente articolo per l'approvazione del progetto definitivo o esecutivo dei seguenti interventi e opere: a) opere pubbliche e opere qualificate dalla legislazione di interesse pubblico, di rilievo regionale, metropolitano, d'area vasta o comunale; b) interventi di ampliamento e ristrutturazione di fabbricati adibiti all'esercizio di impresa ovvero interventi di nuova costruzione di fabbricati o altri manufatti necessari per lo sviluppo e la trasformazione di attività economiche già insediate, nell'area di pertinenza delle stesse, in lotti contigui o circostanti, ovvero in aree collocate in prossimità delle medesime attività ” e al comma 2 che “ L'approvazione del progetto delle opere e interventi elencati al comma 1 attraverso il presente procedimento unico consente: a) di acquisire tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi, comunque denominati, necessari per la realizzazione dell'opera o intervento secondo la legislazione vigente; b) di approvare la localizzazione delle opere e interventi non previsti dal PUG, dall'accordo operativo o dal piano attuativo di iniziativa pubblica, ovvero in variante a tali strumenti o alla pianificazione territoriale vigente; c) di conseguire per le opere pubbliche e, nei casi previsti dalla legge, per le opere di pubblica utilità l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera ”.

Dal citato quadro normativo emerge, per i profili che qui interessano, che con riferimento al titolo edilizio da presentare unitamente al PRA: i ) come previsto dall’art. 36, comma 2, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, in zona rurale sono ammesse nuove costruzioni soltanto ove strettamente necessarie all’esercizio delle attività lato sensu agricole e sempre che non sussistano ragionevoli alternative di riuso o trasformazione del patrimonio edilizio esistente; ii ) nel caso di impossibilità di riuso o trasformazione del patrimonio edilizio esistente, l’esigenza della costruzione di nuovi fabbricati aziendali produttivi aventi un rilevante impatto ambientale e territoriale, secondo i criteri definiti dall’Atto di coordinamento tecnico o dal PUG, è dimostrata attraverso la presentazione, in allegato alla richiesta del titolo abilitativo edilizio, del Programma di riconversione o ammodernamento dell’attività agricola (PRA); iii) l’individuazione dei criteri in base a cui definire l’intervento edilizio come di rilevante impatto ambientale e territoriale e, come tale, necessitante di PRA è rimessa all’Atto di coordinamento tecnico, ferma restando la possibilità che lo stesso PUG individui ulteriori ipotesi in cui, ai fini dell’assentibilità dell’intervento, è necessaria la presentazione del PRA; iv ) l’Atto di coordinamento tecnico attualmente operativo prevede che il PUG e il Piano Territoriale Metropolitano (PTM) possono, inoltre, definire livelli massimi di densità edilizia sostenibile nel territorio rurale, comprensivi dell’edificato esistente, assoggettando a PRA la realizzazione di nuovi manufatti edilizi funzionali all’esercizio dell’attività agricola e di quelle ad essa connesse che eccedano tali livelli, anche all’interno del centro aziendale, con ciò dovendosi ritenere il superamento dei livelli massimi di densità edilizia sostenibile come ascrivibile alla categoria generale del rilevante impatto ambientale e territoriale; v ) in definitiva, quindi, per gli interventi di rilevante impatto ambientale e territoriale, ivi inclusi quelli che determinano il superamento dei livelli massimi di densità edilizia sostenibile, è necessario presentare, contestualmente al titolo edilizio, anche il PRA.

Giova precisare che il PRA, a cui è stata riconosciuta natura di Piano attuativo (cfr. T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 28 agosto 2025 n. 353), è un elaborato tecnico finalizzato alla dimostrazione dell'esigenza di interventi di nuova costruzione di fabbricati produttivi per le aziende agricole, e, in particolare, volto alla prova della coerenza e della fattibilità del programma di sviluppo dell'azienda agricola - secondo criteri agronomici ed economico-finanziari - e dell'effettiva necessità dei nuovi edifici o dell'ampliamento degli esistenti per la realizzazione di tale programma.

Quanto al procedimento unico, la Legge Regionale dell'Emilia-Romagna 21 dicembre 2017, n. 24, al capo V, art. 53, ha introdotto la disciplina acceleratoria del procedimento unico per l’“ approvazione delle opere pubbliche e di interesse pubblico e delle modifiche agli insediamenti produttivi esistenti ”.

Tale disposizione, in particolare, prevede che, attraverso un unico procedimento, sia possibile acquisire tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi necessari per la realizzazione dell'opera o dell'intervento, approvare la localizzazione delle opere e degli interventi non previsti dal P.U.G., dall'accordo operativo o dal piano attuativo di iniziativa pubblica (ovvero in variante a tali strumenti o alla pianificazione territoriale vigente) e, infine, conseguire per le opere pubbliche e per le opere di pubblica utilità l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera (art. 53, comma 2).

Si tratta di un modello procedimentale pluristrutturato che persegue, attraverso un raccordo funzionale tra le amministrazioni e gli enti coinvolti, esigenze di semplificazione e accelerazione procedurale, consentendo l'approvazione di un progetto anche in "variante" allo strumento urbanistico.

Il procedimento unico, per espressa previsione di legge, è attivabile, fuori dai casi di progetti sottoposti a VIA, per i progetti inerenti "opere pubbliche e opere qualificate dalla legislazione di interesse pubblico, di rilievo regionale, metropolitano, d'area vasta o comunale" [art. 53, comma 1, lettera a)] e per "interventi di ampliamento e ristrutturazione di fabbricati adibiti all'esercizio di impresa ovvero interventi di nuova costruzione di fabbricati o altri manufatti necessari per lo sviluppo e la trasformazione di attività economiche già insediate, nell'area di pertinenza delle stesse, in lotti contigui o circostanti, ovvero in aree collocate in prossimità delle medesime attività" [art. 53, comma 1, lettera b)]. La ratio della previsione è evidentemente quella di consentire una accelerazione e una semplificazione delle procedure per siffatte opere, che trova un diverso fondamento nelle previsioni di cui all'art. 53: nel primo caso [comma 1, lettera a)], infatti, le esigenze di accelerazione e semplificazione procedimentale sono essenzialmente connesse alla natura pubblica dell'opera da realizzare o all'interesse pubblico connesso alla stessa; nel secondo caso [comma 1, lettera b)], trattandosi di opere private, le esigenze acceleratorie e di semplificazione sono per lo più riconducibili alla finalità di garantire la continuità dell'esercizio dell'impresa o delle attività economiche già insediate (cfr. T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 15 maggio 2024 n. 122).

Orbene, nel caso di specie viene in rilievo la costruzione e ampliamento di fabbricati per usi “E2” ‐ “Allevamenti produttivi agricoli”, sottoposti alle prescrizioni e agli indici edilizio‐urbanistici normati dall’art. 55, comma 2, delle NTA al PUG, con una superficie complessiva che supera quella massima edificabile prevista dalla strumentazione urbanistica, ragion per cui trovano applicazione le previsioni di cui al combinato disposto dell’art. 36, comma 2, della Legge Regionale dell'Emilia-Romagna 21 dicembre 2017, n. 24 e dell’art. 3.1.1. dell’Atto di coordinamento tecnico approvato con delibera di Giunta Regionale 29 aprile 2019 n. 623 (come modificata), che prescrivono la presentazione del PRA unitamente all’istanza di permesso di costruire.

Non risultano, invece, sussistere le condizioni di eccezionalità, accelerazione e semplificazione procedurale che consentono il ricorso allo strumento del procedimento unico ex art. 53 cit., che, come correttamente segnalato nel parere regionale, sarebbe ultroneo rispetto alle finalità perseguite, quelle di controllo della rispondenza a canoni di coerenza e di fattibilità del programma di sviluppo dell'azienda agricola e dell'effettiva necessità della nuova costruzione in area rurale per la realizzazione di tale programma, adeguatamente attestabili mediante la presentazione del PRA.

Nella relazione tecnico-agronomica allegata al PRA, al punto 3, è ampiamente chiarita la necessità della presentazione del PRA come segue: “ Nell’allegata tabella di verifica degli indici edificatori, si evidenzia che la superficie complessiva post-intervento è pari a 2.269 mq calcolata in conformità alle Definizioni Tecniche Uniformi (DTU) di cui all’All. II della DGR 922/2017, a fronte di una SC massima edificabile con intervento diretto pari a 1.492 mq. Al fine di realizzare la superficie eccedente a quanto realizzabile tramite intervento diretto, si procede alla presentazione di Programma di Riconversione o Ammodernamento dell’Attività Agricola (PRA) redatto ai sensi della LR 24/2017, degli Atti di coordinamento tecnico DGR n. 623/2019 e 713/2019 e formulato sulla base di adeguata analisi tecnico-economica ”.

Né risulta comprovato, da parte delle Amministrazioni resistenti, l’obbligo di attivazione di un procedimento unico al fine di snellire l’acquisizione di tutti gli atti di assenso alla realizzazione del progetto, risultando, invero, per tipologia e caratteristiche del progetto in questione, necessaria e sufficiente la presentazione del PRA.

Non è persuasiva la motivazione con cui il Comune resistente e l’Unione PE ME ritengono la non conformità del titolo abilitativo edilizio presentato (permesso di costruire) rispetto al disposto dell’art. 55 delle NTA al PUG per l’esecuzione di opere classificate dalla medesima norma come “di rilevante impatto ambientale e territoriale” e adducono la necessità, invece, di attivare il procedimento unico ex art. 53 della Legge Regionale dell'Emilia-Romagna 21 dicembre 2017, n. 24.

Sul punto il Collegio condivide l’esegesi condotta dal Responsabile del Settore Governo e Qualità del Territorio - Area Disciplina del Governo del Territorio, Edilizia privata, Sicurezza e Legalità della Regione Emilia-Romagna nel parere prot. n. 10-6-2025.0574691.U.

L’art. 55 delle NTA al PUG, come osservato dalla difesa attorea, ha un costrutto che inverte il rapporto regola-eccezione introdotto dalla normativa regionale, prevedendo al comma 1 la regola per cui la realizzazione di interventi di nuova costruzione per uso “E1.b” si attua sulla base della valutazione e approvazione di un PRA, salvo le eccezioni, indicate nei successivi commi 2 e 3, in cui è ammissibile l’intervento diretto senza la presentazione del PRA.

Come osservato nel citato parere regionale, tuttavia, la disciplina in questione risulta incompleta nella misura in cui non prevede che anche per l’uso “E2”, quale quello di che trattasi, gli interventi di nuova costruzione, che comportino rilevante impatto ambientale e territoriale, necessitano del deposito del PRA al fine di documentarne “ l’esigenza in rapporto al programma di sviluppo dell'azienda agricola, le condizioni di sostenibilità e le mitigazioni per l'inserimento paesaggistico ” (art. 55, comma 1, NTA).

In definitiva, l’art. 55 delle NTA al PUG deve essere letto e interpretato in conformità alle previsioni di cui all’art. 36 della Legge Regionale dell'Emilia-Romagna 21 dicembre 2017, n. 24 e all’art. 3.1.1. dell’Atto di coordinamento tecnico approvato con delibera di Giunta Regionale 29 aprile 2019 n. 623 (come modificata), che anche per l’uso “E2” prevedono la necessità di presentare il PRA, contestualmente al titolo edilizio, per gli interventi che il PUG o l’Atto di coordinamento tecnico qualificano come di rilevante impatto ambientale e territoriale. In tale ottica, quindi, come correttamente sostenuto nel citato parere regionale, risulta “ incongruo attivare un procedimento ex art. 53 in variante al PUG nei casi in cui si superino i limiti e le condizioni stabiliti dal piano urbanistico ” dal momento che “ secondo quanto stabilito dalla disciplina regionale (...), il superamento di eventuali livelli massimi di densità edilizia ammessi dal piano o delle altre condizioni di sostenibilità dell’intervento stabilite dal medesimo piano porta solo a dover considerare l’intervento stesso di rilevante impatto ambientale e territoriale e, per questo, subordinato anche alla presentazione del PRA ”.

Alla luce delle suesposte considerazioni, assorbite le restanti censure, il ricorso è fondato e deve essere accolto, con conseguente annullamento dell’impugnato provvedimento prot. n. 5858 del 3 luglio 2025 e di quelli ad esso presupposti e connessi, nella parte in cui non ammettono l’istanza di permesso di costruire proposta dal ricorrente unitamente al PRA. L’effetto conformativo della sentenza determina l’obbligo dell’Amministrazione procedente di riesaminare l’istanza di permesso di costruire presentata dal ricorrente congiuntamente al PRA.

La peculiarità della controversia consente di compensare le spese di lite, fermo restando l’obbligo delle Amministrazioni resistenti di rifondere al ricorrente il contributo unificato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nei limiti di cui in parte motiva, con conseguente obbligo dell’Amministrazione procedente di riesaminare l’istanza di permesso di costruire presentata dal ricorrente congiuntamente al PRA.

Spese compensate, fermo restando l’obbligo delle Amministrazioni resistenti di rifondere al ricorrente il contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Italo CA, Presidente

CA UP, Referendario, Estensore

Paola Pozzani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA UP	Italo CA

IL SEGRETARIO