Pubblicato il 16/04/2026

N. 00521/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00238/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 238 del 2024, proposto da
Procedura di liquidazione giudiziale del Cotonificio de' Roveri di Crippa & C. S.a.s., in persona del Curatore e legale rappresentante dott. Nicola Sodo, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Di Vita e Francesca Di Vita, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Torre De’ Roveri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Bonomi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento e la condanna

alla restituzione delle somme indebitamente pagate ed indebitamente incamerate/ e/o beneficiate dal Comune di Torre dè Roveri per i motivi dedotti in narrativa nel complessivo importo valore di euro 1.092.700,00 o di quella maggiore o minore che verrà accertata in corso di causa, anche mediante CTU tecnica/contabile che sin da ora si richiede, con rivalutazione monetaria ed interessi legali dalla data della domanda giudiziale sino al soddisfo, stante la mala fede dell'Ente che si chiede di accertare e dichiarare.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Torre de’ Roveri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il dott. RI IN LI, vista la nota di passaggio in decisione depositata dalla difesa di parte ricorrente e udito il difensore del Comune resistente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorso .

1.1. La società Cotonificio de’ Roveri di Crippa & C. s.a.s., in qualità di proprietaria del compendio immobiliare ex produttivo sito nel Comune di Torre de’ Roveri, alla via San Francesco – via Casale, un tempo adibito ad industria tessile ma dismesso dall’anno 2006, a seguito dell’approvazione da parte dell’amministrazione comunale, nell’anno 2005, della Terza Variante al P.R.G. - che aveva consentito lo sfruttamento residenziale del comparto mediante piano attuativo - presentava al Comune di Torre de’ Roveri, nel marzo 2005, un Piano di lottizzazione contemplante la realizzazione di edifici per una volumetria complessiva di 35.800 mc, con destinazione prevalentemente residenziale.

1.2. Il Piano di lottizzazione era approvato con deliberazione del consiglio comunale n. 3 del 30 gennaio 2006, e ad esso faceva seguito la stipula in data 13 aprile 2005 della relativa Convenzione urbanistica.

1.3. All’interno di quest’ultima era specificamente previsto, tra l’altro:

(i) che la società attuatrice avrebbe eseguito opere di urbanizzazione primaria a scomputo integrale dei relativi oneri, per un importo di € 697.218,66 (art. 7);

(ii) che a garanzia della esatta e piena esecuzione delle opere di urbanizzazione, la società attuatrice rilasciava all’amministrazione polizza fideiussoria assicurativa, a prima richiesta, per un importo pari ad € 697.218,99 (art. 13);

(iii) che il Piano non contemplava la realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria, tenuto conto della particolare localizzazione dell’area e delle attrezzature pubbliche già presenti sulle aree limitrofe, per cui la società attuatrice avrebbe corrisposto gli oneri che sarebbero risultati vigenti al momento del rilascio di ogni singolo titolo edilizio; peraltro, in aggiunta a tale pattuizione, la società attuatrice si obbligava a corrispondere all’amministrazione comunale, per contribuire all’esecuzione dei lavori di realizzazione di una scuola elementare, la somma complessiva di € 400.000,00 in due trance da € 200.000,00 ciascuna, l’una versata contestualmente alla stipula della convenzione, l’altra da versarsi entro la data del 30 giugno 2006 (art. 9);

(iv) che, in forza della stessa convenzione (art. 24), la società attuatrice cedeva gratuitamente al Comune il diritto di proprietà di terreni specificamente individuati per attrezzature pubbliche (standard), per complessivi metri quadrati 10.708 e un controvalore pari ad € 267.700.00.

1.4. Senonchè il Piano di lottizzazione e la relativa Convenzione scadevano nell’anno 2016 per decorso del termine legale di efficacia (decennale) senza che l’intervento edilizio oggetto del Piano avesse mai avuto inizio, e senza che fosse mai stato rilasciato, e nemmeno richiesto, alcun titolo edilizio.

1.5. A fronte di tale circostanza l’amministrazione comunale provvedeva nel 2019 ad escutere parzialmente la polizza fideiussoria posta a garanzia della realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, mai realizzate dalla società attuatrice, in relazione al minor importo garantito di € 425.000,00; a seguito di tale escussione, la società attuatrice subiva l’azione di rivalsa della compagnia di assicurazione (esercitata mediante decreto ingiuntivo del 9 aprile 2020), e provvedeva quindi al rimborso dell’importo di € 431.697,58, in forza di un accordo transattivo intervenuto nell’aprile del 2022.

2. Il ricorso .

2.1. Ciò posto, con ricorso notificato il 28 marzo 2024 e ritualmente depositato, la società Cotonificio de’ Roveri ha adito questo TAR, in sede di giurisdizione esclusiva - e nel termine prescrizionale decennale decorrente dalla scadenza della Convenzione urbanistica - per sentire accogliere le seguenti conclusioni: previo accertamento dell’intervenuta scadenza della Convenzione urbanistica alla data del 13 aprile 2016 e del mancato esercizio del diritto edificatorio, e quindi della benchè minima attività di trasformazione del territorio:

in via principale :

- accertare e dichiarare il diritto della ricorrente alla restituzione delle somme indebitamente versate al Comune di Torre dè Roveri in esecuzione della Convenzione urbanistica scaduta e rimasta inattuata, per un importo complessivo di € 1.092.700,00 (o di quella maggiore o minore da accertarsi in corso di causa, anche mediante CTU tecnica/contabile), di cui: € 400.000,00 a titolo di contribuzione per la costruzione della scuola secondaria; € 425.000,00 pari all’importo della polizza fideiussoria parzialmente escussa dal Comune a fronte della mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria; € 267.000,00 pari all’importo del controvalore delle aree cedute gratuitamente in proprietà al Comune di Torre de’ Roveri per attrezzature pubbliche (standard);

- per l’effetto, condannare il Comune intimato alla restituzione dei predetti importi, con rivalutazione monetaria ed interessi legali dalla data della domanda giudiziale sino al soddisfo, stante l’asserita mala fede dell’ente percipiente.

in via subordinata :

- accertare e dichiarare l’arricchimento ingiustificato e senza causa ex art. 2041 c.c. del Comune di Torre dè Roveri per la locupletazione consumata ai danni della ricorrente;

- per l’effetto, condannare il Comune intimato a corrispondere alla ricorrente l’indennizzo dovuto per la correlativa diminuzione patrimoniale, per una somma pari ad € 1.092.700,00 o a quella maggiore o minore da accertarsi in corso di causa, con rivalutazione monetaria ed interessi legali dalla data della domanda giudiziale sino al soddisfo.

2.2. Secondo la ricorrente, la mancata realizzazione del progetto edificatorio oggetto del Piano di lottizzazione e della Convenzione urbanistica accessoria avrebbe fatto venir meno la causa giustificativa delle attribuzioni patrimoniali poste in essere dalla ricorrente in favore del Comune (a titolo di opere a scomputo, oneri di urbanizzazione secondaria e valore delle aree a standard cedute a titolo gratuito), le quali avevano trovato fondamento unicamente in una logica di scambio e di reciprocità, che sarebbe però venuta meno una volta constatata la mancata realizzazione del Piano e la mancata trasformazione del territorio. Il venir meno della causa adquirendi renderebbe quindi indebite le predette prestazioni patrimoniali, giustificando l’esercizio dell’azione di ripetizione di cui all’art. 2033 c.c., ovvero, in subordine, dell’azione di indebito arricchimento di cui all’art. 2041 c.c.

3. Svolgimento del processo .

3.1. Con successiva nota del 16 luglio 2024, il difensore di parte ricorrente ha depositato copia della sentenza n. 93 del 10 maggio 2024, con cui il Tribunale di Bergamo, Sezione Seconda civile, ha dichiarato l’apertura della Liquidazione giudiziale della società ricorrente.

3.2. Il giudizio è stato quindi proseguito, con atto depositato il 6 settembre 2024, dalla Procedura di Liquidazione giudiziale L.G. n. 55/2024 del Cotonificio de’ Roveri di Crippa & C. s.a.s., in persona del Curatore pro tempore, previa autorizzazione del Giudice delegato del 26 agosto 2024, con richiamo integrale delle deduzioni e domande di cui all’atto introduttivo, successivamente riepilogate nella memoria ex art. 73 deposita in vista dell’udienza di merito.

3.3. Il Comune di Torre de’ Roveri si è costituito in giudizio con atto di stile, successivamente integrato, in prossimità dell’udienza di merito, dal deposito di documenti e di memoria difensiva, contestando il fondamento del ricorso e chiedendone il rigetto.

3.4. Entrambe le parti hanno depositato memorie di replica nel rispetto del termine di rito.

3.5. All’udienza pubblica del 4 marzo 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Decisione .

Il ricorso è infondato.

4.1. Secondo il più recente - ma già consolidato - orientamento della giurisprudenza amministrativa, condiviso da questo TAR (cfr., tra le tante, TAR Brescia, sez. II, 10 febbraio 2026, n. 144; 26 gennaio 2026, n. 80; 27 gennaio 2025, n.48; sez. II, 3 ottobre 2022, n. 897; sez. I, 10 novembre 2021 n. 942; TAR Milano, sez. II, 9 settembre 2022, n. 1895; Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 marzo 2021 n. 2666; 6 ottobre 2020 n. 5877 e 5878; 3 agosto 2020, n. 4892):

- in relazione al genus della convenzione di diritto pubblico, di cui quella urbanistica rappresenta una species , i principi civilistici sono applicabili nei limiti della compatibilità, essendo le convenzioni – similmente ai contratti ed ai negozi giuridici di diritto privato – basate sull’accordo e sullo scambio dei consensi;

- la ratio iuris dell’indebito oggettivo (art. 2033 c.c.) è quella della restituzione di quanto è stato indebitamente percepito, perché oggettivamente non dovuto; l’istituto trova applicazione, dunque, nei soli limiti in cui venga accertata la mancanza del titolo dell’obbligazione, il che tipicamente accade quando il titolo non è mai venuto ad esistenza nel mondo giuridico; quando il titolo è affetto da nullità; ovvero quando l’efficacia del titolo è venuta retroattivamente meno (ad es. per causa di annullamento, di risoluzione o di rescissione), trascinando via con sé la causa giustificativa del trasferimento; in siffatte ipotesi, la prestazione va ripetuta nella stessa misura in cui è stata eseguita;

- quando invece il titolo convenzionale esista e sia efficace e non sia dichiarato nullo, né sia annullato o risolto o rescisso, l’istituto dell’indebito oggettivo non può trovare applicazione in relazione alla fattispecie della convenzione urbanistica, perché la prestazione patrimoniale rinviene la causa dell’obbligazione nell’accordo;

- ciò vale, sia nelle ipotesi in cui la convenzione sia ancora in tutto o in parte attuabile, anche in modo diverso rispetto all’intervento originariamente programmato, sia in quella in cui l’intervento sia divenuto non più attuabile, e dunque indipendentemente dall’effettiva trasformazione del territorio.

4.2. Ha osservato la Prima Sezione di questo TAR, nel precedente sopra citato, che “gli impegni assunti in sede convenzionale - al contrario di quanto si verifica in caso di rilascio del singolo titolo edilizio, in cui gli oneri di urbanizzazione e di costruzione a carico del destinatario sono collegati alla specifica trasformazione del territorio oggetto del titolo, con la conseguenza che ove, in tutto o in parte, l’edificazione non ha luogo, può venire in essere un pagamento indebito fonte di un obbligo restitutorio - non vanno riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell'operazione, che costituisce il reale parametro per valutare l'equilibrio del sinallagma a base dell’accordo e, quindi, la sostanziale liceità degli impegni assunti” (cfr. TAR Brescia, sez. I, 7 febbraio 2020, n. 115).

4.3. Giova richiamare anche le diffuse argomentazioni svolte da questa stessa sezione nel precedente pure citato (TAR Brescia, sez. II, 3 ottobre 2022, n. 897) secondo cui, “…(c) dal lato dei privati, dunque, le obbligazioni assunte rimangono sempre vincolanti, anche se successivamente alla stipula dell’accordo o alla sottoscrizione dell’atto unilaterale d’obbligo sia venuto meno l’interesse originario. Non fa alcuna differenza che la perdita dell’interesse sia dovuta all’azione di terzi o al caso fortuito. Il rischio della sopravvenuta impossibilità di completare l’operazione edilizia rimane comunque a carico dei privati, tranne quando l’ostacolo sia costituito da una decisione dell’amministrazione. Solo in quest’ultimo caso vi sarebbe violazione dell’equilibrio raggiunto con la convenzione urbanistica o con l’atto unilaterale d’obbligo, in quanto la parte pubblica non potrebbe essere contemporaneamente la causa e la beneficiaria della perdita economica della parte privata; (d) le ragioni soggettive che impediscono il completamento dell’operazione edilizia sono inopponibili all’amministrazione, la quale non è tenuta a svolgere un ruolo di garanzia nei confronti delle aspettative dei privati. La restituzione di quanto incamerato sulla base di una convenzione urbanistica o di un atto unilaterale d’obbligo equivarrebbe a fornire una simile garanzia, e correlativamente subordinerebbe l’interesse pubblico, oggettivo e ormai consolidato, all’erratica evoluzione della situazione economica dei privati; (e) in questo quadro, non vi è arricchimento ingiusto da parte dell’amministrazione, perché la causa del pagamento era chiara fin dall’inizio, e corrispondeva al diritto edificatorio regolato dal titolo edilizio, non al risultato stesso dell’edificazione. Il titolo edilizio non è mai stato cancellato, semplicemente è decaduto in quanto non esercitato per vicende proprie della parte privata” .

4.4. Alla stregua di tali principi, la domanda di parte ricorrente deve essere respinta, dal momento che l’importo di 1.092.700,00 di cui essa chiede la restituzione nel presente giudizio a fronte della mancata realizzazione dell’intervento edilizio, ha trovato il proprio titolo di legittimazione negli accordi convenzionali intercorsi inter partes, così come consacrati nella convenzione urbanistica del 13 aprile 2005, i quali mantengono, allo stato, tutta la propria efficacia e la propria vincolatività negoziale nonostante la mancata realizzazione dell’intervento, in mancanza di censure e di domande proposte dalla parte ricorrente nel presente giudizio volte ad incidere sulla validità della convenzione medesima.

4.5. La convenzione e il titolo edilizio non sono mai venuti meno, se non per decorso del termine di legge di quest’ultimo, e la mancata realizzazione dell’intervento non è dipesa da atti e comportamenti dell’amministrazione, ma da responsabilità (o da scelte economiche) della stessa parte ricorrente, la quale, sottoscrivendo la convenzione del 13 aprile 2005. ha assunto l’obbligo di pagare gli importi indicati in convenzione quale corrispettivo del “diritto” di procedere all’edificazione, indipendentemente dall’effettivo realizzarsi di quest’ultima (salva l’ipotesi della imputabilità all’amministrazione della mancata edificazione, nel caso di specie non ricorrente).

5. Conclusioni .

5.1. Alla stregua di tali considerazioni, il ricorso deve essere respinto, dal momento che gli importi di cui la ricorrente chiede la restituzione non sono stati incamerati dall’amministrazione indebitamente né rappresentano il frutto di un indebito arricchimento, ma sono stati versati dalla parte ricorrente in adempimento di obblighi convenzionali ancora validi ed efficaci nonostante la mancata realizzazione (per causa non imputabile alla P.A.) dell’intervento edilizio convenzionato.

5.2. Sussistono, peraltro, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite, stante la peculiarità della vicenda esaminata e l’esistenza, inizialmente, di orientamenti giurisprudenziali non univoci sulla questione di diritto sottesa alla domanda giudiziale, solo di recente consolidatisi in un orientamento consolidato e condiviso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA RO, Presidente

RI IN LI, Consigliere, Estensore

Laura Marchio', Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI IN LI	MA RO

IL SEGRETARIO