Pubblicato il 26/01/2026

N. 00080/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00016/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 16 del 2024, proposto da
Fornaci Calce Grigolin Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Italo Luigi Ferrari e Francesco Fontana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castenedolo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato UR Ballerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

dell'obbligo di restituzione delle somme versate dalla ricorrente, pari a 300.000 Euro (trecentomila), in forza della Convenzione accessoria alla realizzazione di un nuovo insediamento, stipulata, in data 14 giugno 2007, unitamente al rilascio del permesso di costruire n. 2707/2007 e strumentale ad esso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Castenedolo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il dott. IB NO EL, vista la nota di passaggio in decisione depositata dalla difesa di parte ricorrente, nessuno presente per il Comune resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I fatti di causa .

1.1. La società OS s.r.l. - poi fusa per incorporazione nella società Fornaci Calce Grigolin s.p.a., odierna ricorrente, con atto del 29 luglio 2013 – otteneva in data 22 giugno 2007 dal Comune di Castenedolo il rilascio del permesso di costruire n. 2707/2007 per la realizzazione di un nuovo stabilimento per la produzione di calce viva e malte secche, su terreno di sua proprietà sito in quel Comune in zona destinata ad “attività produttive di espansione”.

1.2. In data 14 giugno 2007 la società OS s.r.l. e il Comune di Castenedolo sottoscrivevano una “Convenzione accessoria” al predetto permesso di costruire, “in considerazione della necessità di disciplinare più razionalmente l’attività in questione, anche tenuto conto della possibilità data dal vigente strumento urbanistico di richiedere migliorie o valorizzazioni aggiuntive da destinare al beneficio del contesto territoriale e della collettività ivi residente”. In particolare, l’art. 3 della Convenzione stabiliva che, “in considerazione delle caratteristiche del nuovo insediamento, del traffico veicolare conseguente al prospettato intervento e della ricaduta che lo sviluppo dell’attività specifica avrà sul contesto urbanizzato, ancorchè ubicata in zona industriale e realizzata nel rispetto delle norma vigente”, la società OS assumeva a proprio carico una serie di obbligazioni, tra cui quella di cui al punto f), consistente nel versare al Comune di Castenedolo la somma di € 300.000,00 (trecentomila) in due rate, la prima con scadenza al 31 luglio 2007, la seconda con scadenza al 26 novembre 2007; somma che il Comune avrebbe destinato “ad iniziative collettive”.

1.3. La somma sopra indicata veniva regolarmente pagata dalla società proponente alle scadenze pattuite.

1.4. L’intervento, tuttavia, avviato in data 16 giugno 2008, non veniva mai realizzato, nonostante due proroghe concesse dall’amministrazione il 10 novembre 2011 (fino al 16 giugno 2014) e l’11 giugno 2014 (fino al 16 giugno 2016), sicchè il permesso di costruire decadeva ex lege.

1.5. Con nota del 4 luglio 2019, la società Fornaci Calce Grigolin s.p.a., nel frattempo subentrata nel premesso di costruire e nella convenzione accessoria a seguito dell’atto di fusione societaria del 29 luglio 2013, diffidava il Comune a provvedere alla restituzione della somma di € 300.000,00 versata nel 2007 in esecuzione della Convenzione, sul rilievo che tale attribuzione patrimoniale avrebbe trovato la propria giustificazione causale nella realizzazione dell’opera prevista in Convenzione, sicchè, stante la mancata realizzazione dell’intervento e la decadenza del titolo edilizio, essa sarebbe rimasta priva di causa giustificativa, obbligando quindi il Comune alla restituzione dell’importo indebitamente trattenuto, maggiorato di interessi legali.

1.6. Il Comune respingeva la richiesta con atto del Responsabile dell’Area Tecnica del 24 luglio 2019, evidenziando, da un lato che l’attribuzione patrimoniale era avvenuta in esecuzione di una convenzione urbanistica, e dall’altro che la mancata realizzazione dell’intervento convenzionato non era dipeso da atti o comportamenti del Comune (che anzi aveva adempiuto correttamente ai propri obblighi convenzionali, rilasciando il permesso di costruire e, successivamente, non opponendo obiezioni alla proroga della sua efficacia), ma da esclusiva responsabilità della società istante.

1.6. L’istanza di restituzione era successivamente rinnovata dalla società interessata con atti di intimazione del 18 novembre 2020 e 14 giugno 2023, a cui il Comune non dava ulteriore riscontro.

2. Il ricorso .

2.1. Con ricorso notificato il 20 dicembre 2023 e ritualmente depositato, la società ricorrente ha adito questo TAR per sentir accertare e dichiarare l’obbligo del Comune di Castenedolo di restituire ad essa ricorrente la somma versata di € 300.000,00 oltre ad interessi dalla data della prima diffida del 4 luglio 2019, con conseguente condanna dell’amministrazione intimata alla restituzione.

2.2. Secondo la ricorrente, il pagamento del predetto importo avrebbe costituito oggetto di una obbligazione atipica rispetto a quanto dovuto ex lege a fronte del rilascio del titolo edilizio (costo di costruzione e oneri di urbanizzazione); tale obbligazione sarebbe stata correlata convenzionalmente al ricorrere di presupposti chiari e specifici, quali la particolare natura dell’impianto, la sua entità e l’impatto sulla viabilità circostante; dal momento che l’intervento non è stato più eseguito, l’impatto ambientale e viabilistico non si sarebbe verificato, sicchè sarebbe venuta meno la causa negoziale dell’attribuzione patrimoniale.

2.3. In sostanza, il pagamento sarebbe divenuto indebito, e ciò giustificherebbe la richiesta di restituzione della ricorrente. Il pagamento non sarebbe avvenuto a fronte di una convenzione vera e propria, contemplante un quadro generale di diritti e obblighi aggiuntivi rispetto a quelli di legge, ma soltanto per ottenere il titolo edilizio, di modo che non vi sarebbe ragione per derogare al principio generale affermato dalla giurisprudenza amministrativa secondo cui l’onere di contribuzione è indissolubilmente correlato all’effettivo esercizio dello ius aedificandi .

3. Svolgimento del processo .

3.1. Il Comune di Castenedolo si è costituito in giudizio con atto di stile, successivamente integrato, in prossimità dell’udienza di merito, dal deposito di documentazione e di una memoria difensiva, contestando il fondamento del ricorso e chiedendone il rigetto.

3.2. Parte ricorrente ha replicato con memoria, insistendo nelle proprie difese e chiedendo l’accoglimento del ricorso.

3.3. All’udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Decisione .

Il ricorso è infondato.

4.1. Secondo il più recente - ma già consolidato - orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa, condiviso da questo TAR (cfr., tra le tante, TAR Brescia, sez. II, 27 gennaio 2025, n.48; sez. II, 3 ottobre 2022, n. 897; sez. I, 10 novembre 2021 n. 942; TAR Milano, sez. II, 9 settembre 2022, n. 1895; Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 marzo 2021 n. 2666; 6 ottobre 2020 n. 5877 e 5878; 3 agosto 2020, n. 4892):

- in relazione al genus della convenzione di diritto pubblico, di cui quella urbanistica rappresenta una species , i principi civilistici sono applicabili nei limiti della compatibilità, essendo le convenzioni – similmente ai contratti ed ai negozi giuridici di diritto privato – basate sull’accordo e sullo scambio dei consensi;

- la ratio iuris dell’indebito oggettivo (art. 2033 c.c.) è quella della restituzione di quanto è stato indebitamente percepito, perché oggettivamente non dovuto; l’istituto trova applicazione, dunque, nei soli limiti in cui venga accertata la mancanza del titolo dell’obbligazione, il che tipicamente accade quando il titolo non è mai venuto ad esistenza nel mondo giuridico; quando il titolo è affetto da nullità; ovvero quando l’efficacia del titolo è venuta retroattivamente meno (ad es. per causa di annullamento, di risoluzione o di rescissione), trascinando via con sé la causa giustificativa del trasferimento; in siffatte ipotesi, la prestazione va ripetuta nella stessa misura in cui è stata eseguita;

- quando invece il titolo convenzionale esista e sia efficace e non sia dichiarato nullo, né sia annullato o risolto o rescisso, l’istituto dell’indebito oggettivo non può trovare applicazione in relazione alla fattispecie della convenzione urbanistica, perché la prestazione patrimoniale rinviene la causa dell’obbligazione nell’accordo;

- ciò vale, sia nelle ipotesi in cui la convenzione sia ancora in tutto o in parte attuabile, anche in modo diverso rispetto all’intervento originariamente programmato, sia in quella in cui l’intervento sia divenuto non più attuabile, e dunque indipendentemente dall’effettiva trasformazione del territorio.

4.2. Ha osservato la prima sezione di questo TAR, nel precedente sopra citato, che “gli impegni assunti in sede convenzionale - al contrario di quanto si verifica in caso di rilascio del singolo titolo edilizio, in cui gli oneri di urbanizzazione e di costruzione a carico del destinatario sono collegati alla specifica trasformazione del territorio oggetto del titolo, con la conseguenza che ove, in tutto o in parte, l’edificazione non ha luogo, può venire in essere un pagamento indebito fonte di un obbligo restitutorio - non vanno riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell'operazione, che costituisce il reale parametro per valutare l'equilibrio del sinallagma a base dell’accordo e, quindi, la sostanziale liceità degli impegni assunti” (cfr. TAR Brescia, sez. I, 7 febbraio 2020, n. 115).

4.3. Giova richiamare anche le diffuse argomentazioni svolte da questa stessa sezione nel precedente pure citato (TAR Brescia, sez. II, 3 ottobre 2022, n. 897) secondo cui, “…(c) dal lato dei privati, dunque, le obbligazioni assunte rimangono sempre vincolanti, anche se successivamente alla stipula dell’accordo o alla sottoscrizione dell’atto unilaterale d’obbligo sia venuto meno l’interesse originario. Non fa alcuna differenza che la perdita dell’interesse sia dovuta all’azione di terzi o al caso fortuito. Il rischio della sopravvenuta impossibilità di completare l’operazione edilizia rimane comunque a carico dei privati, tranne quando l’ostacolo sia costituito da una decisione dell’amministrazione. Solo in quest’ultimo caso vi sarebbe violazione dell’equilibrio raggiunto con la convenzione urbanistica o con l’atto unilaterale d’obbligo, in quanto la parte pubblica non potrebbe essere contemporaneamente la causa e la beneficiaria della perdita economica della parte privata; (d) le ragioni soggettive che impediscono il completamento dell’operazione edilizia sono inopponibili all’amministrazione, la quale non è tenuta a svolgere un ruolo di garanzia nei confronti delle aspettative dei privati. La restituzione di quanto incamerato sulla base di una convenzione urbanistica o di un atto unilaterale d’obbligo equivarrebbe a fornire una simile garanzia, e correlativamente subordinerebbe l’interesse pubblico, oggettivo e ormai consolidato, all’erratica evoluzione della situazione economica dei privati; (e) in questo quadro, non vi è arricchimento ingiusto da parte dell’amministrazione, perché la causa del pagamento era chiara fin dall’inizio, e corrispondeva al diritto edificatorio regolato dal titolo edilizio, non al risultato stesso dell’edificazione. Il titolo edilizio non è mai stato cancellato, semplicemente è decaduto in quanto non esercitato per vicende proprie della parte privata ”.

4.4. Alla stregua di tali principi, la domanda di parte ricorrente deve essere respinta, dal momento che l’importo di € 300.00,00 di cui essa chiede la restituzione nel presente giudizio a fronte della mancata realizzazione dell’intervento edilizio, ha trovato il proprio titolo di legittimazione negli accordi convenzionali intercorsi inter partes , così come consacrati nella convenzione urbanistica del 14 giugno 2007, i quali mantengono, allo stato, tutta la propria efficacia e la propria vincolatività negoziale nonostante la mancata realizzazione dell’intervento, in mancanza di censure e di domande proposte dalla parte ricorrente nel presente giudizio volte ad incidere sulla validità o sull’efficacia della convenzione medesima.

4.5. La convenzione e il titolo edilizio non sono mai venuti meno, se non per decorso del termine di legge di quest’ultimo, e la mancata realizzazione dell’intervento non è dipesa da atti e comportamenti dell’amministrazione, che anzi ha prorogato più volte l’efficacia del permesso di costruire, ma da responsabilità (o da scelte economiche) della stessa parte ricorrente, la quale, sottoscrivendo la convenzione del 14 giugno 2007, ha assunto l’obbligo di pagare l’importo di € 300.000,00 quale corrispettivo del “diritto” di procedere all’edificazione, indipendentemente dall’effettivo realizzarsi di quest’ultima (salva l’ipotesi della imputabilità all’amministrazione della mancata edificazione, nel caso di specie non ricorrente).

5. Conclusioni .

5.1. Alla stregua di tali considerazioni, il ricorso deve essere respinto.

5.2. Sussistono, peraltro, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite, stante la peculiarità della vicenda esaminata e l’esistenza, inizialmente, di orientamenti giurisprudenziali non univoci sulla questione di diritto sottesa alla domanda giudiziale, solo di recente consolidatisi in un orientamento consolidato e condiviso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UR PE, Presidente

IB NO EL, Consigliere, Estensore

Laura Marchio', Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IB NO EL	UR PE

IL SEGRETARIO