Pubblicato il 03/07/2025

N. 13132/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06832/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm., sul ricorso numero di registro generale 6832 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Cataldo e Ginevra Pignalosa, con domicilio digitale p.e.c., come da Registri di Giustizia, e domicilio fisico eletto presso lo studio Francesco Cataldo in Roma, Lungotevere Marzio n. 3;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p. t., e Dipartimento della pubblica sicurezza, in persona del legale rappresentante p. t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede in Roma, via dei Portoghesi n. 12, sono legalmente domiciliati;

nei confronti

Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica, Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Dipartimento della pubblica sicurezza – Compartimento della Polizia Stradale della Lombardia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p. t., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare

e previa concessione di misure cautelari ex art. 56 c.p.a., dei seguenti atti: 1) il decreto del Capo della Polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza prot. n. 333/SAA/II 236125 del 15 gennaio 2025, assunto al protocollo del Compartimento della Polizia stradale della Lombardia in data 5 maggio 2025 al n. 0364984 e da questo trasmesso al ricorrente con p.e.c. del 6 maggio 2025, con cui l'Amministrazione resistente ha opposto diniego all'istanza del 25 settembre 2024 presentata dal ricorrente al fine di ottenere la concessione della proroga del collocamento in posizione fuori ruolo presso il Programma alimentare mondiale delle Nazioni Unite (WFP), sino al 19 ottobre 2025; 2) la citata p.e.c. del Compartimento della Polizia stradale della Lombardia del 6 maggio 2025; 3) se e in quanto di ragione, la nota del Dipartimento della pubblica sicurezza - Direzione centrale per gli Affari generali e le Politiche del personale della Polizia di Stato - Servizio Sovrintendenti, Assistenti e Agenti prot. n. 0032519 del 13 maggio 2025, con cui l’Amministrazione ha chiesto al Compartimento della Polizia stradale Lombardia di acquisire dall'interessato le condizioni contrattuali relative alle specifiche modalità e tempistiche per la cessazione anticipata dell'impiego, volendo nel contempo fornire elementi in ordine all'avvenuta notifica del decreto di proroga sopra citato, notificata personalmente al ricorrente in data 19 maggio 2025 presso gli Uffici del XI Distretto di p. s. “San Paolo” in Roma; 4) ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e Dipartimento Polizia di Stato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2025 il dott. Orazio Ciliberti e udito per le parti un difensore, come specificato nel verbale;

Verbalizzato il preavviso di cui all'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I - Il ricorrente, agente scelto della Polizia di Stato, in data 1° marzo 2019 sottoscriveva con l’Agenzia delle Nazioni unite (ONU) denominata Programma Alimentare Mondiale ( World Food Program - WFP) un contratto a breve termine ( short-term monthly ), della durata di 11 mesi, per ricoprire l’incarico di Security Guard G2-01, con responsabilità legate alla sicurezza del personale, della sede e degli asset dell’organizzazione, venendo collocato in posizione di fuori ruolo, presso il Ministero dell’Interno.

Conclusa l’esperienza e completato il Road Safety Online Course , in data 19 ottobre 2020, il ricorrente riceveva dalla menzionata Agenzia ONU la proposta di sottoscrivere un contratto Fixed-Term , con ruolo di Security Guard G-3/2, a seguito di superamento di una selezione interna.

Con decreti del Capo della Polizia, datati 21 aprile 2021 e 7 febbraio 2023, il ricorrente era collocato in posizione di fuori ruolo e posto a disposizione del Programma Alimentare Mondiale in qualità di “ Security Guard (G2) ” per il periodo 2 marzo 2020 – 19 ottobre 2020, nonché di “ Security Guard (G3) ” per il periodo 20 ottobre 2020 – 19 ottobre 2023.

Con successivo decreto datato 28 maggio 2024, sempre al fine di ricoprire incarico di Security Guard (G3) presso il WFP, il ricorrente otteneva una proroga del proprio collocamento fuori ruolo, fino al 19 ottobre 2024.

Nel frattempo, il ricorrente acquisiva ulteriori competenze e certificazioni, svolgendo importanti attività per conto dell’Agenzia ONU.

Stante la rilevanza dell’attività svolta in seno all’Agenzia e la professionalità dimostrate nello svolgimento dell’incarico, comprovate dai rapporti informativi trasmessi alla Polizia di Stato dal WFP, in data 26 settembre 2024 il ricorrente riceveva dalla Team Lead - HR Servizi Globali - Divisione Risorse Umane del WFP la conferma del prolungamento dell’incarico svolto (fino al 19 ottobre 2025), in considerazione del fatto che il contratto “ può essere rinnovato in base alla politica delle risorse umane applicabile ”.

Con istanza trasmessa dapprima via e-mail il 25 settembre 2024 poi via p.e.c. in data 3 ottobre 2024, il ricorrente chiedeva al Ministero la concessione di un’ulteriore proroga del collocamento in posizione fuori ruolo, sino al 19 ottobre 2025.

Con decreto del Capo della Polizia prot. n. 333/SAA/II 236125 del 15 gennaio 2025, l’Amministrazione negava la proroga richiesta, concedendo al ricorrente di permanere in fuori ruolo solo fino al 19 aprile 2025, sul generico assunto di avere “ avviato una serie di interventi di carattere strategico, funzionali al graduale recupero delle risorse impiegate presso altri Enti e/o Amministrazioni, anche all’estero ”, attese anche “ le impellenti e pressanti esigenze di servizio e la nota carenza organica”, nonché “il periodo trascorso in posizione di fuori ruolo dall’Agente Scelto della Polizia di Stato -OMISSIS- -OMISSIS- ”.

Il ricorrente insorge, con il ricorso notificato il 09.06.2025 e depositato il 10.06.2025, per impugnare gli atti in epigrafe indicati. Deduce i seguenti motivi di diritto: violazione dell’art. 97 Cost.; 1) violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990; difetto di motivazione, violazione dell’art. 1 della legge n. 1114/1962; eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria, sviamento; 2) violazione dell’art. 97 Cost.; violazione dell’art. 3 legge n. 241/1990; difetto di motivazione, eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria, contraddittorietà, sviamento; 3) violazione dell’art. 10-bis legge n. 241/1990.

Si costituisce l’Amministrazione intimata, per resistere nel giudizio.

Con decreto presidenziale n. 3189 del 10.06.2025, è accolta la domanda di misura cautelare monocratica.

Nella camera di consiglio del 1° luglio 2025, fissata per in giudizio cautelare collegiale, sussistendone i presupposti e verbalizzatone il preavviso, la causa è trattenuta per la decisione di merito, con sentenza breve.

II – Il ricorso è fondato.

III – Il mancato preavviso del diniego vizia il provvedimento impugnato, non solo per la palese violazione della norma di cui all’art. 10-bis legge n. 241/1990, m anche perché “ il non avere in alcun modo consentito a parte ricorrente la partecipazione al procedimento ha reso ancora più marcato il difetto di istruttoria, essendo stato precluso al ricorrente di offrire alla p.a. elementi idonei a valutare in concreto la ragionevolezza della decisione di farlo rientrare per il solo superamento dell’individuato termine di sei anni inconsiderazione della sua specifica posizione ” (cfr.: T.a.r. Lazio Roma I-quater, 10 marzo 2025 n. 4995, Idem, 8 maggio 2025 n. 8864).

IV – Sono attendibili le censure con cui il ricorrente ha contestato la decisione della P.A., per carenza di istruttoria e di motivazione, lamentando, tra l’altro, che il Ministero non avrebbe ponderato comparativamente l’incarico di destinazione presso la sede di rientro in servizio e quello affidato al ricorrente dall’organismo internazionale.

A tal riguardo, si concorda sulla circostanza che il provvedimento di autorizzazione al c.d. “fuori ruolo” sia connotato da ampli margini di discrezionalità; nondimeno, è discutibile la correttezza della decisione assunta da parte dell’Amministrazione resistente, nonché il corretto esercizio di tale discrezionalità.

La fonte normativa primaria del collocamento fuori ruolo dei pubblici dipendenti è costituita dall’art. 58 D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3, che prevede che « il collocamento fuori ruolo può essere disposto per il disimpegno di funzioni dello Stato o di altri enti pubblici attinenti agli interessi dell’amministrazione che lo dispone e che non rientrino nei compiti istituzionali dell’amministrazione stessa. L’impiegato collocato fuori ruolo non occupa posto nella qualifica del ruolo organico cui appartiene; nella qualifica iniziale del ruolo stesso è lasciato scoperto un posto per ogni impiegato collocato fuori ruolo ».

Il collocamento fuori ruolo è, quindi, un istituto modificativo del rapporto di pubblico impiego che – di norma e fatte salve specifiche disposizioni di legge – è fondato sul presupposto della destinazione del pubblico dipendente al disimpegno, presso un’Amministrazione o un Ente diverso da quello di appartenenza, di funzioni attinenti agli interessi dell’Amministrazione che lo dispone.

La decisione di porre il dipendente fuori ruolo è, quindi, rimessa alla valutazione discrezionale dell’Amministrazione datrice di lavoro non rientrando tra i diritti attribuiti al lavoratore, potendo essere legittimamente denegata.

V - Tanto chiarito, questo Collegio, nell’ambito della riconosciuta discrezionalità, ammette che possa essere ragionevole e coerente con il perseguimento degli scopi della P.A. datrice di lavoro individuare un limite temporale massimo oltre il quale non si possa prolungare la condizione di “fuori ruolo”, imponendo, quindi, un lasso temporale oltre il quale il dipendente è tenuto a scegliere se prolungare la propria esperienza al di fuori dell’Amministrazione, rassegnando le proprie dimissioni, oppure rientrare in servizio. Si, tratta, infatti, di un principio che non è sconosciuto all’ordinamento e che, in determinati e specifici casi, è confluito in disposizioni di legge (si veda l’art. 1, comma 68, legge n. 190/2012).

Tuttavia, nel caso di specie, l’assenza di un’espressa disposizione legislativa o regolamentare (o comunque di una regola contenuta in un atto a carattere generale) volta ad introdurre in generale un limite temporale per la permanenza fuori ruolo avrebbe imposto all’Amministrazione di analizzare e decidere la domanda di parte ricorrente, svolgendo compiute considerazioni e valutazioni relative alla specifica posizione del medesimo, con riferimento agli incarichi svolti in posizione di fuori ruolo e a quello che dovrebbe svolgere, nonché alle ragioni per cui sarebbe maggiormente conforme all’interesse della P.A. un suo rientro; e delle ragioni per le quali si rinuncerebbe alle sue competenze acquisite in sede internazionale; valutazioni e considerazioni che, nel caso di specie, sono mancate.

Dagli atti di causa emerge che la P.A., nel valutare le istanze di rinnovo del collocamento “fuori ruolo”, abbia voluto surrettiziamente introdurre – in via di mera prassi o comunque con un atto non avente carattere generale – un limite temporale massimo, applicandolo indifferentemente a tutti i propri dipendenti, senza aver previamente svolto una puntuale verifica del numero complessivo di dipendenti che si collocano in posizione di fuori ruolo in rapporto all’organico complessivo di ogni specifico ruolo; né una verifica del numero e del tipo di organizzazioni europee ed internazionali in cui tali dipendenti prestano servizio e la loro cointeressenza con gli interessi dell’Amministrazione di appartenenza; né un’analisi della peculiarità delle posizioni dei vari soggetti interessati, sotto il profilo del lasso di tempo trascorso fuori ruolo, della possibilità di immediato e utile impiego degli stessi in specifiche posizioni – anche in ragione del ruolo operativo o meno degli stessi – nonché in ultimo sull’effettiva sussistenza di un interesse della p.a. al rientro degli stessi.

Un tale modo di procedere non è in linea con i principi che informano l’attività della Amministrazione – anche quale datrice di lavoro – in particolare con i principi di trasparenza, correttezza e buon andamento, che richiederebbero che l’adozione di criteri generali per il collocamento fuori ruolo dei dipendenti (specie se volti a introdurre requisiti e limiti inderogabili non previsti dalla normativa vigente) avvenga con atti amministrativi generali, adottati all’esito di una puntuale istruttoria, svolta secondo la normativa di riferimento e posti a conoscenza dei dipendenti attraverso adeguati meccanismi di pubblicità.

È evidente, allora, che, in assenza di un atto di carattere generale, idoneo a stabilire un termine massimo inderogabile, il Ministero se per un verso potrebbe certamente assumere come uno dei criteri di valutazione delle istanze la durata del periodo fuori ruolo (individuando un periodo di durata ragionevole, ritenuto in linea con quelli previsti da altre discipline, e segnatamente dall’art. 168 D.P.R. n. 18/1967 e dal D.M. n. 104/2016), al contempo non può prescindere dal considerare tale criterio generale in relazione alla specificità dei casi concreti, considerando tutti gli altri elementi rilevanti ed esprimendo una valutazione relativa alle diverse istanze sorretta da un’adeguata motivazione.

Tale valutazione appare essere stata del tutto omessa, come si ricava dalla documentazione versata in atti dalle parti.

In questo contesto, il non aver consentito a parte ricorrente la partecipazione al procedimento ha reso più marcato il difetto di istruttoria, essendo stato precluso al ricorrente di offrire alla P.A. elementi idonei a valutare in concreto la ragionevolezza della decisione di farlo rientrare per il solo superamento dell’individuato termine di sei anni in considerazione della sua specifica posizione.

VI - Dalle considerazioni che precedono deriva, pertanto, l’accoglimento del ricorso, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato e obbligo della P.A. di riesaminare la posizione del ricorrente. Le spese di lite – avuto riguardo alla peculiarità della vicenda – possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, come da motivazione.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente, Estensore

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario

Caterina Lauro, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Orazio Ciliberti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.