Pubblicato il 22/12/2025

N. 04226/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01754/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1754 del 2025, proposto da
- -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’Avv. AN Arciero ed elettivamente domiciliati presso lo studio dello stesso in Milano, Via delle Forze Armate n. 41;

contro

- il Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato e domiciliato presso la sede della stessa in Milano, Via Freguglia n. 1;
- la Questura di -OMISSIS-, in persona del Questore pro-tempore;

per l’accertamento

- del diritto soggettivo e per la conseguente condanna dell’Amministrazione dell’Interno al pagamento dell’indennità di missione all’estero di cui agli artt. 1 e 2 del R.D. n. 941 del 1926 e all’art. 1 del D.P.R. n. 286 del 1971 (così come modificati e integrati dalle norme integratrici) per ciascun servizio di controllo transfrontaliero effettuato da ognuno dei ricorrenti tra il 1° gennaio 2021 e il 31 dicembre 2024 in Territorio svizzero, in esecuzione dell’Accordo in materia di cooperazione di polizia tra la Repubblica Italiana e la Confederazione Svizzera, recepito con la legge n. 155 del 2016.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il consigliere AN De TA;

Uditi, all’udienza pubblica del 18 dicembre 2025, i difensori delle parti, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 20 maggio 2025 e depositato in pari data, i ricorrenti hanno chiesto l’accertamento del proprio diritto soggettivo e la conseguente condanna dell’Amministrazione dell’Interno al pagamento dell’indennità di missione all’estero di cui agli artt. 1 e 2 del R.D. n. 941 del 1926 e all’art. 1 del D.P.R. n. 286 del 1971 (così come modificati e integrati dalle norme integratrici) per ciascun servizio di controllo transfrontaliero effettuato da ognuno di essi tra il 1° gennaio 2021 e il 31 dicembre 2024 in Territorio svizzero, in esecuzione dell’Accordo in materia di cooperazione di polizia tra la Repubblica Italiana e la Confederazione Svizzera, recepito con la legge n. 155 del 2016.

I ricorrenti prestano servizio, uno in qualità di Sovrintendente e gli altri quattro in qualità di Assistenti Capo Coordinatore, nella Polizia di Stato, e più in particolare presso il Settore di Polizia di Frontiera di -OMISSIS-, e sono stabilmente adibiti allo svolgimento di attività di pattugliamento transfrontaliero; nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2021 e il 31 dicembre 2024, ciascuno di essi ha svolto in Territorio svizzero plurimi servizi di pattugliamento. I predetti ricorrenti hanno, pertanto, formulato istanza all’Amministrazione di appartenenza di liquidazione dell’indennità di missione all’estero prevista dagli artt. 1 e 2 del R.D. n. 941 del 1926 per tutti i servizi di pattugliamento misto transfrontaliero da loro svolti tra il 1° novembre 2019 e il 31 dicembre 2024 in Territorio svizzero. L’Amministrazione, nel riscontrare le richiamate istanze, ha evidenziato che ai ricorrenti è stata attribuita l’indennità di missione nazionale, in quanto “ i fogli di viaggio relativi ai servizi riguardanti i periodi di cui all’istanza in trattazione indicavano una tratta nazionale e non una missione in territorio estero ”. In realtà, a giudizio dei ricorrenti, tale ultima circostanza non sarebbe conforme a quanto indicato negli atti predisposti dalla stessa dall’Amministrazione, dove si attesterebbe inequivocabilmente che tutti i servizi di pattugliamento svolti tra il 1° gennaio 2021 e il 31 dicembre 2024 avrebbero interessato sia il Territorio italiano che quello svizzero, come si evincerebbe dall’utilizzo delle sigle “ ITA/CHE ”.

Sulla scorta di siffatti presupposti, i ricorrenti hanno chiesto l’accertamento del proprio diritto soggettivo e la conseguente condanna dell’Amministrazione dell’Interno al pagamento dell’indennità di missione all’estero per ciascun servizio di controllo transfrontaliero effettuato; a sostegno della richiamata pretesa, sono state dedotte, in primo luogo, la violazione degli artt. 1 e 2 del R.D. n. 941 del 1926 e dell’art. 1 del D.P.R. n. 286 del 1971 e l’erronea applicazione dell’art. 10 della legge n. 836 del 1973 e dell’art. 13, comma 16, del D.P.R. n. 51 del 2009.

Ulteriormente sono stati dedotti l’eccesso di potere, la contraddittorietà tra provvedimenti e la disparità di trattamento.

Infine, sono stati dedotti l’eccesso di potere, il travisamento dei fatti e il difetto di completezza dell’istruttoria.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

Successivamente, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documentazione a sostegno delle rispettive posizioni.

Alla pubblica udienza del 18 dicembre 2025, il Collegio, uditi i difensori delle parti, ha trattenuto in decisione la causa.

DIRITTO

1. In via preliminare, deve dichiararsi l’ammissibilità del ricorso oggetto di scrutinio, sebbene proposto in forma collettiva, in quanto tutti i ricorrenti sono appartenenti alla Polizia di Stato, nonché incardinati presso lo stesso Ufficio (Settore di Polizia di Frontiera di -OMISSIS-), e hanno chiesto l’accertamento del proprio diritto al pagamento dell’indennità di missione all’estero, maturato in ragione dell’espletamento dei medesimi servizi di pattugliamento transfrontaliero in Territorio svizzero (differendo unicamente la quantificazione dell’indennità spettante a ciascuno di essi).

Difatti, come già statuito da questa Sezione, “ il ricorso collettivo nel processo amministrativo introduce una deroga al principio per il quale di regola non sono cumulabili domande proposte da più persone, se non quando queste ultime condividano una posizione omogenea, ovvero sussistano i requisiti dell’identità di situazioni sostanziali e processuali e l’assenza di un conflitto di interessi tra le parti; in particolare, si richiede l’identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, ovvero che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi, l’assenza di una situazione di conflittualità di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di alcuni dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con l’accoglimento delle istanze degli altri, mentre un conflitto di interessi non è ravvisabile tra le posizioni sostanziali e processuali dei suddetti ricorrenti quando esse siano omogenee tra loro, con riferimento sia al petitum azionato che alle doglianze oggetto di deduzione ” (T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 28 gennaio 2022, n. 193; anche, IV, 4 gennaio 2025, n. 16; in argomento, Consiglio di Stato, VI, 18 giugno 2025, n. 5346).

2. Ulteriormente deve rilevarsi che, nel caso di specie, versandosi in materia rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi del combinato disposto degli artt. 3 e 63, comma 4, del D. Lgs. n. 165 del 2001 (trattandosi di una controversia relativa ai rapporti di lavoro del personale della Polizia di Stato), la causa petendi attiene all’accertamento di un diritto soggettivo dei ricorrenti, consistente nella verifica della fondatezza della pretesa creditoria maturata nell’ambito del rapporto di lavoro, a fronte del quale non si configura alcuna spendita di potere pubblicistico (T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 4 gennaio 2025, n. 16).

3. Passando all’esame del merito del ricorso, lo stesso è fondato.

4. Con le tre doglianze del ricorso, da trattare congiuntamente in quanto strettamente connesse, si assume l’illegittimità dell’attività posta in essere dall’Amministrazione resistente, poiché avrebbe applicato all’attività di pattugliamento svolta dai ricorrenti una disciplina non pertinente, ovvero quella relativa alle missioni (nazionali) presso le stazioni ferroviarie di confine o presso le dogane internazionali situate all’estero, piuttosto che quella relativa alle missioni in territorio estero; inoltre, viene eccepita una disparità di trattamento con gli appartenenti alla Polizia stradale che comunque ricevono l’indennità per l’estero nello svolgimento dei servizi di pattugliamento misto transfrontaliero in territorio svizzero.

4.1. Le doglianze sono complessivamente fondate.

In primo luogo, deve rilevarsi che tutti i ricorrenti, in servizio presso la Polizia di Frontiera di -OMISSIS-, hanno effettuato – come emerge dai prospetti riepilogativi delle pattuglie miste allegati alle note trasmesse agli istanti dallo stesso Settore Polizia di Frontiera di -OMISSIS- (all. 2, 5, 8, 11 e 14 al ricorso) – servizi di pattugliamento dinamico su due distinti itinerari (Itinerario 1: -OMISSIS-; Itinerario 2: -OMISSIS-), che si sviluppano in una fascia territoriale, che si estende all’interno del territorio svizzero, fino a raggiungere una distanza di circa 70 Km dal confine italiano, non limitandosi invece a svolgere la propria attività unicamente presso stazioni “ ferroviarie di confine ” o “ dogane internazionali ”.

Con riferimento alle missioni svolte in territorio estero, si devono richiamare l’art. 1 del R.D. n. 941 del 1926, a mente del quale “ ai personali civili e militari dello Stato, destinati in missione all’estero, sono corrisposte le seguenti indennità giornaliere … ”, e il successivo art. 2, secondo il quale “ le indennità per l’estero sono dovute dal giorno in cui si passa il confine o si sbarca all’estero, fino al giorno in cui si ripassa il confine o si prenda imbarco per il ritorno ”.

Tali disposizioni prevedono l’erogazione di indennità per il personale dello Stato, sia civile che militare, che svolge missioni all’estero, la cui determinazione viene periodicamente aggiornata attraverso dei Decreti del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Come attestato dalla richiamata documentazione prodotta in giudizio dai ricorrenti, gli stessi hanno svolto il proprio servizio nel Territorio svizzero (cfr., già citati, all. 2, 5, 8, 11 e 14 al ricorso), da cui discende il loro diritto a ottenere l’indennità di missione all’estero, come previsto dalla richiamata normativa (R.D. n. 941 del 1926) [in tal senso, T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 10 aprile 2025, n. 1271; IV, 4 gennaio 2025, n. 16; IV, 10 ottobre 2024, n. 2620; IV, 8 giugno 2022, n. 1326 T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 10 aprile 2025, n. 1271; IV, 4 gennaio 2025, n. 16; IV, 10 ottobre 2024, n. 2620; IV, 8 giugno 2022, n. 1326].

Risulta pertanto erronea nella specie l’applicazione da parte dell’Amministrazione del disposto dell’art. 10 della legge n. 836 del 1973, che prevede che “ ai dipendenti che si rechino in missione presso le stazioni ferroviarie di confine o presso le dogane internazionali situate in territorio estero compete l’indennità di trasferta nella misura e con le modalità previste per l’interno. Tuttavia, per dette missioni, compete la indennità di trasferta anche se la distanza, intercorrente fra la ordinaria sede di servizio e la località di missione è inferiore ai 12 chilometri di cui al punto d) del terzo comma dell’articolo 3 della presente legge ” (cfr. all. 3, 6, 9, 12 e 15 al ricorso).

Del resto, siffatta disposizione non risulta applicabile alle fattispecie oggetto di controversia, poiché il servizio di pattugliamento svolto dai ricorrenti nel Territorio svizzero non è certamente sovrapponibile al servizio svolto presso le stazioni di confine o presso le dogane situate in territorio estero, come avviene per alcuni degli appartenenti al contiguo Ufficio di Polizia di Frontiera di -OMISSIS-: in specie, i ricorrenti non operano presso il Centro di Cooperazione di Polizia Doganale ubicato presso la Stazione ferroviaria di -OMISSIS-, distante solo poche centinaia di metri dal confine di Stato, né presso l’Ufficio Binazionale delle Forze doganali che è collocato all’interno dell’Area doganale di -OMISSIS-, posta quasi a ridosso del predetto confine. Nella fattispecie oggetto di scrutinio non sono specificamente individuate le località di destinazione della missione, come possono essere i punti di confine fisico dello Stato – le stazioni ferroviarie (come quella di -OMISSIS-) – oppure di barriera per le merci in entrata nello Stato – le dogane internazionali situate all’estero (come quella di -OMISSIS-) –, nell’ambito dei quali viene poi a svolgersi l’attività del dipendente coinvolto. Soltanto questi ultimi ricadono difatti nel territorio dello Stato (le zone di confine), oppure rientrano nelle zone assoggettate a un regime non di esclusiva pertinenza di uno Stato, poiché sottoposte a regole di matrice internazionale (come le zone doganali internazionali situate in territorio estero: cfr. Consiglio di Stato, III, 28 ottobre 2014, n. 5330).

4.2. Sembrano riferirsi a specifici contesti, non ricompresi nello spettro applicativo del R.D. n. 941 del 1926, anche le pronunce giurisdizionali richiamate dalla difesa erariale – ovvero Consiglio di Stato, III, 28 ottobre 2014, n. 5330, Consiglio di Stato, II, 16 giugno 2022, n. 4944, e T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 30 aprile 2024, n. 115 –, poiché il servizio svolto presso i Centri interforze transfrontalieri riguarda l’attività di sorveglianza ovvero di vigilanza dello spazio comune relativamente a Paesi appartenenti all’Unione Europea (nei casi trattati, Francia, Austria e Slovenia) che, a seguito dell’abolizione delle frontiere interne nello spazio Schengen, hanno elaborato nuove modalità di controllo e sorveglianza volte al “ superamento dei compiti tradizionali in precedenza svolti presso le stazioni ferroviarie di confine o presso le dogane internazionali situate in territorio estero ”; peraltro, la vigilanza e il controllo riguardano l’area di confine e non prevedono uno sconfinamento vero e proprio nel territorio dello Stato confinante da parte del personale di pubblica sicurezza (cfr. i limiti segnalati al punto 6.4 della sentenza T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 30 aprile 2024, n. 115).

Nella vicenda oggetto di scrutinio, invece, si tratta dello svolgimento di un servizio in territorio estero (la Svizzera, come noto, non appartiene nemmeno all’Unione Europea), peraltro effettuato in maniera dinamica e non limitato a un ambito ristretto e specifico (tipo l’area doganale) e non afferente ad attività collegate né con le stazioni ferroviarie di confine né con l’ambito doganale.

Quindi non si può applicare ai ricorrenti una normativa – ovvero l’art. 10 della legge n. 836 del 1973 – che riguarda servizi specifici, quali quelli svolti nelle stazioni ferroviarie di confine o presso le dogane internazionali situate in territorio estero, non richiedenti lo svolgimento di un servizio di natura dinamica in territorio estero. Quanto a quest’ultimo aspetto si può affermare che il citato art. 10 è una norma speciale rispetto a quella (generale) contenuta nel R.D. n. 941 del 1926 (T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 10 aprile 2025, n. 1271; IV, 4 gennaio 2025, n. 16; IV, 10 ottobre 2024, n. 2620; IV, 8 giugno 2022, n. 1326; la definisce norma speciale anche Consiglio di Stato, III, 28 ottobre 2014, n. 5330).

4.3. In senso opposto alle conclusioni raggiunte in precedenza non può condurre il disposto dell’art. 13, comma 16, del D.P.R. n. 51 del 2009 (“ l’indennità di cui all’articolo 10 della legge 18 dicembre 1973, n. 836 è corrisposta, nei limiti delle risorse previste, per tutte le attività istituzionali di controllo del territorio transfrontaliero degli Stati confinanti lungo l’arco alpino o per i compiti che vengono espletati oltre detto confine come ordinarie attività di servizio, derivanti da forme di cooperazione transfrontaliera individuate dagli accordi internazionali vigenti ”), tenuto conto che lo stesso opera un espresso richiamo all’art. 10 della legge n. 836 del 1973, e in ogni caso si tratta di una fonte di natura secondaria (di Recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile) che non può affatto derogare alle previsioni contenute in un atto normativo avente forza di legge (ossia il R.D. n. 941 del 1926).

4.4. Infine, il comportamento dell’Amministrazione resistente appare contraddittorio poiché sia la Sezione di Polizia Stradale di -OMISSIS- che la Sezione di Polizia Stradale di -OMISSIS-, allorquando svolgono servizi di pattugliamento misto transfrontaliero in territorio svizzero, beneficiano dell’indennità di missione all’estero in relazione a ogni singolo servizio effettuato (all. 17 al ricorso); in realtà, pur dovendosi ammettere la non perfetta sovrapponibilità dei compiti svolti dalle diverse Specialità e Servizi della Polizia di Stato, non è possibile differenziare il trattamento con riguardo ai servizi di pattugliamento misto transfrontaliero in Territorio svizzero, trattandosi dello svolgimento della medesima attività, che non assume caratteristiche differenti o richiede specifici adempimenti sulla base del Servizio di appartenenza di coloro che la effettuano (T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 8 giugno 2022, n. 1326).

4.5. Avuto riguardo alle suesposte considerazioni, le esaminate doglianze risultano fondate.

5. In conclusione, alla fondatezza delle scrutinate censure segue l’accoglimento del ricorso e l’accertamento del diritto dei ricorrenti a ottenere il pagamento dell’indennità di missione all’estero di cui agli artt. 1 e 2 del R.D. n. 941 del 1926 e all’art. 1 del D.P.R. n. 286 del 1971, maturato in ragione dell’espletamento dei servizi di pattugliamento transfrontaliero in Territorio svizzero; la liquidazione del dovuto – come risultante dalla documentazione versata in giudizio e riferibile a ciascun ricorrente (all. 2, 5, 8, 11 e 14 al ricorso) – dovrà essere maggiorata degli interessi legali sulle differenze spettanti a partire dalla data di inoltro delle richieste di pagamento formulate da ciascun ricorrente e fino al saldo.

6. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso indicato in epigrafe, con gli effetti specificati in motivazione.

Condanna l’Amministrazione dell’Interno al pagamento delle spese di giudizio in favore delle parti ricorrenti nella misura di € 2.000,00 (duemila/00), oltre oneri e spese generali; dispone altresì la rifusione del contributo unificato in favore dei ricorrenti e a carico dell’Amministrazione dell’Interno.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’art. 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità, nonché di qualsiasi altro dato idoneo a identificare le parti del giudizio.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 18 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AB NZ, Presidente

AN De TA, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN De TA	AB NZ

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.