Pubblicato il 13/03/2026

N. 04766/2026 REG.PROV.COLL.

N. 12784/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12784 del 2023, proposto da
SE RR, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Angelini, Alessandra Di SE, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a. in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Annarita Marasco, Gaetano Messuti, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’opposizione

al decreto ingiuntivo 5807/23 del TAR Lazio, Roma, Sezione III-ter, emesso a favore del Gestore dei Servizi Energetici s.p.a.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026 il dott. LE La AL IB e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno opponente chiede la revoca del decreto ingiuntivo n. 5807/2023 emesso in data 4 agosto 2023 dal TAR Lazio Sezione III-ter (notificato il 9 agosto 2023), per l’importo di euro 6326,85 oltre interessi legali e spese del procedimento.

2. La predetta somma costituisce l’importo erogato dal GSE a seguito dell’ammissione agli incentivi previsti dal D.M. 16 febbraio 2016 (Conto Termico), poi oggetto di decadenza come da provvedimento prot. GSE/P20210035181 del 22 dicembre 2021.

3. Il provvedimento di decadenza si è consolidato per non essere stato impugnato dinanzi all’autorità giurisdizionale nei termini di legge.

4. L’opposizione è affidata ai seguenti motivi:

I. il primo motivo denuncia il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo;

II. il secondo motivo censura la violazione dell’art. 42, comma 3, del D.Lgs. 28/2011 e dell’art. 21-nonies della L. 241/1990;

III. con il terzo motivo si sostiene la violazione delle disposizioni della convenzione stipulata con il GSE;

IV. con il quarto motivo si denuncia la violazione dell’affidamento del privato da parte della Pubblica Amministrazione.

L’impugnativa si conclude con le richieste volte a disporre la chiamata del terzo con riferimento al tecnico incaricato ai fini della presentazione della pratica di ammissione all’incentivo, l’ordine di riesame da parte del Gestore e, in subordine, la CTU finalizzata all’esame della documentazione del predetto tecnico.

5. Si è costituito in giudizio per resistere al ricorso il GSE, che ha depositato documenti e memoria.

6. Parte opponente ha in seguito documentato alcuni pagamenti in favore del GSE opposto e insistito per la revoca del decreto ingiuntivo; il GSE ha sostenuto che i pagamenti intervenuti e documentati in corso di causa costituiscono un adempimento parziale, non imputabile alla sola sorta capitale in assenza di consenso del creditore ex art. 1194 c.c., e che in subordine restano insoluti gli interessi, le spese del giudizio monitorio e le spese di notifica.

7. All’udienza pubblica del 17 febbraio 2026, previo rinvio dall’udienza del 26 novembre 2025 onde verificare il possibile completamento di una soluzione conciliativa fra le parti, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

8. In via preliminare, si osserva che la somma oggetto di decreto ingiuntivo corrisponde agli incentivi che sono stati percepiti dall’opponente in assenza dei requisiti previsti dal D.M. 16 febbraio 2016 e il cui carattere indebito consegue, direttamente e necessariamente, al provvedimento con cui è stata disposta la decadenza dal riconoscimento dei benefici.

8.1. Al riguardo deve essere affermata la giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto le somme richieste hanno ad oggetto un credito riconducibile al potere di verifica di cui all’art. 42 del D.Lgs. 28/2011 che, ponendosi alla base della pretesa restitutoria, ha condotto all’accertamento della non spettanza degli incentivi. Viene quindi in rilievo, sia pure in via mediata, l’esercizio del potere autoritativo da parte del GSE, concernente la decadenza dal rapporto incentivante, funzionale alla produzione di energia, e la consequenziale e immediata richiesta di restituzione degli incentivi indebitamente erogati (Cass., S.U., ord. n. 785/2021; n. 7560/2020; n. 14653/2017; TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 3670/2024; n. 857/2023).

8.2. I provvedimenti in materia di riconoscimento, di annullamento d’ufficio ovvero di decadenza dagli incentivi sono adottati all’esito delle verifiche svolte dal GSE, che agisce nei confronti del soggetto responsabile non già nella veste di controparte contrattuale, capace perciò di soli atti paritetici, bensì quale Pubblica Amministrazione, destinata ad operare in posizione di supremazia mediante l’esercizio di poteri autoritativi.

8.3. A tal proposito, deve ricordarsi che rientra nell’ambito applicativo dell’art. 133, lettera o), del c.p.a. “ ogni domanda, di annullamento o di accertamento, finalizzata all’esatta determinazione degli incentivi, in virtù del nesso di necessaria strumentalità tra gli incentivi stessi e la produzione di energia”, compresa quella concernente la pretesa restitutoria “di somme indebitamente erogate, a titolo di incentivo, sulla base di una convenzione per il riconoscimento delle tariffe incentivanti ”, dovendosi dare altresì atto che la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con ordinanza n. 14653/2017, nel regolare la giurisdizione con riguardo a una controversia avente ad oggetto la pretesa restitutoria del GSE nei confronti del beneficiario degli incentivi, ha affermato che il credito azionato “ non può essere considerato al di fuori del rapporto da cui trae origine ”; tale principio si è consolidato nella giurisprudenza amministrativa ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, n. 5981/2025; n. 10359/2024; TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 10740/2025; n. 7880/2025; n. 18925/2024; n. 16825/2024; n. 3670/2024).

8.4. Da ciò si desume che, una volta instaurato il rapporto pubblicistico di ammissione agli incentivi, le conseguenti pretese patrimoniali, anche quelle meramente restitutorie, partecipano della natura pubblicistica di quel rapporto e rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

8.5. Nel settore dell’energia è, quindi, possibile affermare la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di ogni domanda, di annullamento o di accertamento, finalizzata alla debenza e all’esatta determinazione degli incentivi pubblici, in virtù del nesso di necessaria strumentalità tra gli incentivi stessi e la produzione di energia, compresa quella concernente la pretesa restitutoria di somme indebitamente erogate, a titolo di incentivo, sulla base di una convenzione per il riconoscimento delle tariffe incentivanti (TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 8431/2021).

8.6. Alla luce di tali coordinate ermeneutiche esposte, il primo motivo di ricorso è infondato, poiché “ la giurisdizione amministrativa non può quindi essere messa in discussione tutte le volte in cui la pretesa patrimoniale è la conseguenza dell’esercizio di un potere pubblicistico, come avvenuto nel caso di specie ”, ove “ il decreto ingiuntivo opposto ha ad oggetto una somma indebitamente percepita in assenza del titolo abilitante, venuto meno con effetto ex tunc a seguito della decadenza dagli incentivi ” (Cons. Stato, sez. II, n. 5981/2025 cit.).

9. Del pari infondati sono il secondo, il terzo e il quarto motivo di gravame, che sono esaminati congiuntamente per continuità di argomentazione.

9.1. Fermo restando quanto osservato in punto di giurisdizione sulle pretese creditorie del Gestore che traggono origine da provvedimenti di decadenza dagli incentivi, si ritiene che con riguardo agli atti amministrativi addotti dal creditore opposto quale prova del credito il giudice dell’opposizione debba limitarsi a verificare la perdurante esistenza ed efficacia, senza poter sindacare, in via incidentale, la loro validità, poiché tale sindacato è riservato al giudice davanti al quale i predetti atti sono stati impugnati nei termini decadenziali.

9.2. La contestazione della pretesa restitutoria si risolve in rilievi di legittimità del provvedimento di annullamento in autotutela dell’ammissione agli incentivi, il quale si è tuttavia consolidato in ragione del decorso dei termini di impugnazione.

9.2.1. Ciò rende inammissibili le censure proposte.

9.2.2. Dal decorso dei termini di impugnazione sono derivati il consolidamento del provvedimento e la certezza della pretesa creditoria in esso contenuta, che non possono essere messe in discussione attraverso un accertamento in via incidentale dell’illegittimità del provvedimento, finalizzato in sostanza alla disapplicazione dello stesso alla luce di censure che avrebbero dovuto essere sollevate attraverso la tempestiva presentazione del ricorso di annullamento (TAR Lazio, sez. III-ter, n. 18925/2024).

9.2.3. Analoghe considerazioni valgono per le censure relative alla violazione delle disposizioni contrattuali contenute nella convenzione e alla lesione dell’affidamento, in quanto si tratta di contestazioni che avrebbero potuto - e dovuto - essere sollevate tramite un’azione di annullamento e che, pertanto, in tale sede sono inammissibili, in quanto il loro esame - anche solo in via incidentale - comporterebbe un’elusione del termine di decadenza di cui all’art. 29 del c.p.a.

9.3. Si osserva poi che l’opposizione ha ad oggetto la sussistenza del credito e che la formale inversione dei ruoli processuali tra il preteso creditore e il debitore ingiunto non riguarda la ripartizione dell’onere della prova tra le parti, che segue invece la loro posizione sostanziale secondo il principio generale di cui all’art. 2697 cod. civ.

9.3.1. Il creditore deve pertanto fornire la prova del proprio credito, mentre il debitore deve allegare e provare gli eventuali fatti impeditivi, modificativi od estintivi, idonei a paralizzare la pretesa del creditore, poiché il giudizio è incentrato sull’accertamento della “ fondatezza della domanda di merito coltivata dall’opposto, sulla quale il giudice è tenuto a pronunciarsi anche quando, in ipotesi, riscontri una qualsivoglia ipotesi di nullità del ricorso per ingiunzione e del conseguente decreto ” (Cass. civ., sez. III, n. 8841/2007).

9.3.2. Il pagamento del debitore limitato al puro e semplice importo per il quale il creditore ha chiesto e ottenuto il rilascio del decreto ingiuntivo costituisce un fatto che estingue solo parzialmente il credito azionato in sede monitoria, in quanto non comprende “[…] gli interessi legali dalla data del pagamento degli incentivi sino all’effettivo soddisfo ”, come espressamente stabilito nel decreto opposto.

9.3.3. L’accertamento del fatto estintivo parziale non è pertanto idoneo a condurre alla declaratoria della sopravvenuta carenza di interesse del creditore opposto, come prefigurata dal debitore opponente, ma da un lato travolge la pronunzia (di merito e suscettibile di passare in giudicato) resa nella fase monitoria, che pertanto deve essere revocata, e dall’altro conduce alla condanna dell’opponente al pagamento degli interessi legali dalla data di scadenza del termine di pagamento sino all’effettiva corresponsione delle somme. La giurisprudenza ha chiarito che “ il pagamento in tutto o in parte della somma di danaro, come fatto estintivo dell’obbligazione oggetto dell’ingiunzione, sia se dedotto (…) con la stessa opposizione, sia se tempestivamente eccepito, nel corso del processo, comporta l’accoglimento (anche parziale) dell’opposizione, con conseguente revoca del decreto ingiuntivo sebbene a suo tempo validamente emesso, perché in tal caso la sentenza di condanna di primo grado si sostituisce totalmente, per volontà dell’ordinamento all’originario decreto ingiuntivo ” (Cass., Sez. Un., n. 7448/1993, richiamata da Cass., sez. II, ord. n. 28397/2023; sez. III, n. 26975/2007).

9.4. In merito ai pagamenti intervenuti in corso di causa risultano agli atti:

-una nota di bonifico in favore del GSE di euro 6.326,85 con valuta 3 ottobre 2025;

-una nota di bonifico in favore del GSE di euro 50 con valuta 1 dicembre 2025 e causale “ rateizzazione interessi legali RR SE CT 00177633 CT 00135099 ”;

-una ulteriore nota di bonifico in favore del GSE di euro 50 con valuta 19 dicembre 2025 con causale riferita agli interessi legali delle due pratiche;

-un’ultima nota di bonifico in favore del GSE di euro 50 con valuta 26 gennaio 2026 con causale riferita agli interessi legali delle due pratiche.

9.5. In merito è corretta l’osservazione del GSE, che richiama l’art. 1194 c.c. secondo cui “ Il debitore non può imputare il pagamento al capitale, piuttosto che agli interessi e alle spese, senza il consenso del creditore ” (cfr. sul punto Corte d’appello Trieste, Sez. Lavoro, 5 febbraio 2025 n. 7: “ Nel caso di pagamenti parziali non estinguenti interamente il debito, è rilevato il principio che la somma pagata deve essere imputata prima agli interessi e alle spese, e poi al capitale, stabilendo una corretta sequenza di attribuzione per evitare residui di credito non completamente saldati ”).

Gli eseguiti versamenti per euro 6.326,85 e per complessivi ulteriori euro 150,00, alla data in cui è stata trattenuta per decisione la presente causa, vanno quindi primariamente imputati agli interessi legali maturati dalla data del pagamento degli incentivi e alle spese legali, quali liquidate in favore del GSE nel decreto ingiuntivo e corrispondenti poi alle spese di contributo unificato e di notifica del decreto ingiuntivo.

Il GSE conserva quindi la possibilità di agire nei confronti del debitore per quanto risulti in via residua ancora non pagato, detratti i suddetti versamenti.

Può notarsi che a una diversa soluzione non conduce l’ipotesi di piano di rateizzazione transattivo prospettato al debitore dal GSE con mail dell’8 ottobre 2025 (cfr. doc. 7 dell’opponente dell’8 gennaio 2026), perché, contrariamente a tale ipotesi di rateizzazione consensuale che espressamente prevedeva una determinata modalità di suddivisione e dilazione degli importi per interessi scaduti e spese legali dovute, il debitore ha inteso corrispondere in unica soluzione l’importo in linea capitale di € 6.326,65 ma, per come rilevato dal GSE, ha fatto ciò a prescindere dal consenso del creditore sull’imputazione di tale somma interamente al capitale (e non anche agli interessi e alle spese legali secondo quanto prospettato dal creditore o, comunque, secondo il suo consenso).

10. Essendo stati acquisiti tutti gli elementi utili alla definizione del giudizio, non si ritengono necessari, ai fini del decidere, la disposizione della chiamata in giudizio del tecnico incaricato, dell’ordine di riesame da parte del Gestore e della CTU richiesta dall’opponente in subordine.

11. In conclusione, dalla parziale fondatezza dell’opposizione derivano la revoca in parte qua del decreto ingiuntivo e la condanna dell’opponente al pagamento a favore dell’opposto GSE del saldo residuo che risulti ancora non versato, detratto il complessivo importo versato di euro 6.476,85.

12. L’andamento complessivo della vicenda costituisce giusta ragione per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

-accoglie, nei sensi precisati in motivazione, l’opposizione al decreto ingiuntivo n. 5807/23 del TAR Lazio, Roma, Sezione III-ter emesso in data 4 agosto 2023 dal TAR Lazio nel procedimento n.r.g. 11068/2023 e, per l’effetto, lo revoca;

-condanna il ricorrente/opponente al pagamento della somma residua da quantificare nei modi previsti in motivazione;

-compensa le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

EL CC, Presidente FF

LE La AL IB, Referendario, Estensore

Vincenzo Rossi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE La AL IB	EL CC

IL SEGRETARIO