Pubblicato il 09/02/2026

N. 00141/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01011/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1011 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Società Immobiliare “Il Ponte”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Italo Luigi Ferrari e Francesco Fontana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Fontana in Brescia, via Armando Diaz n. 28;

contro

Comune di Iseo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Gorlani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Brescia, via Romanino n. 16;

nei confronti

Provincia di Brescia, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il RICORSO INTRODUTTIVO:

per l’annullamento della delibera di C.C. n. 32 del 28.07.2022, recante l'adozione del nuovo PGT di Iseo e pubblicata sul sito istituzione del Comune, unitamente alla documentazione ed agli elaborati costituenti lo strumento urbanistico territoriale, nel periodo continuativo di 30 giorni dal 24.08.2022 al 23.09.2022.

Per quanto riguarda i MOTIVI AGGIUNTI presentati da Immobiliare il Ponte il 3/10/2023:

-per l’annullamento della Delibera di C.C. n. 3 del 16.1.2023, recante l'approvazione del nuovo PGT di Iseo e pubblicata sul BURL, Serie Avvisi e Concorsi n. 26 del 28.6.2023

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Iseo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 6 febbraio 2026 il dott. NI GA, viste le istanze di passaggio in decisione depositate dal ricorrente il 2.2.2026 e dal Comune di Iseo il 4.2.2026;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1- Con ricorso notificato il 16.11.2022 e depositato il 2.12.2022, integrato da motivi aggiunti notificati il 26.9.2022 e depositati il 3.10.2022, la Società Immobiliare “Il Ponte” ha impugnato gli atti di cui in epigrafe, a mezzo dei quali il Comune di Iseo ha dapprima adottato (in riferimento al ricorso introduttivo) e quindi approvato definitamente (in riferimento all’atto di motivi aggiunti) il nuovo Piano Generale Territoriale (PGT) comunale, chiedendone l’annullamento nella parte in cui ha disposto la destinazione urbanistica dell’area di sua proprietà da AdT “F”, all’interno del quale era precedentemente consentita, tra l’altro, la realizzazione di una media struttura di vendita alimentare e non alimentare di mq 1500, in “AT-T.6”, all’interno del quale, nella versione del Piano adottata, era inibita la realizzazione di medie strutture di vendita (tra i 600 e i 1500 mq) destinate alla vendita di prodotti alimentari, superata dalla versione approvata per la quale, in tale zona, l’insediamento di strutture di vendita alimentari avrebbe potuto essere preso in considerazione dall’amministrazione laddove il soggetto attuatore avesse redatto uno studio del traffico mediante l’ausilio di software specialistico di comprovata affidabilità, nel quale si verifichi la compatibilità dell’insediamento proposto con le dotazioni infrastrutturali esistenti e previste, in relazione alle cui risultanze, supportate da una adeguata comparazione dei parametri, sarebbe stata valutata la compatibilità della categoria MS2.

La ricorrente ribadisce che, in base alla precedente destinazione di zona, aveva presentato nell’anno 2021 una proposta di piano attuativo per la realizzazione di una media struttura di vendita alimentare di 1500 mq, e successivamente aveva avviato il procedimento di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) mentre tale iniziativa risulterebbe preclusa dal nuovo PGT nella versione originariamente adottata e comunque di fatto ostacolata, se non sostanzialmente preclusa, nella versione definitivamente approvata, che ne condiziona l’ammissibilità alla predetta rigida prescrizione.

1.1- In diritto la ricorrente affida le doglianze ai seguenti motivi:

1) Violazione di legge: art. 4, comma 1, Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114; Direttiva 2006/123/CE; art. 10 del D Lgs n. 59/2010, dell’art. 31, comma 2 e 34, comma 3 lett. d) del D.L. n. 201/2011 convertito in Legge n. 214/2011, art. 21 del DL 24/1/2012 n. 1, convertito in legge 24/3/2012; violazione dei principi comunitari e nazionali di libertà di iniziativa economica; eccesso di potere per manifeste illogicità e irragionevolezza; contraddittorietà e violazione del principio di proporzionalità, carenza di istruttoria; difetto di motivazione.

2) Eccesso di potere per contraddittorietà ed irragionevolezza, difetto di motivazione.

In sintesi, la ricorrente evidenzia:

(a) avrebbe carattere discriminatorio la previsione del PGT che ammette le medie strutture di vendita non alimentari ed esclude, invece, quelle alimentari; tale previsione, peraltro, importerebbe violazione dei principi eurounitari di liberalizzazione delle attività commerciali, in assenza, si soggiunge, di comprovati interessi pubblici meritevoli di tutela;

(b) la scelta urbanistica dell’Amministrazione risulterebbe contraddittoria ed illogica, poiché contrasta con l’ iter in corso e col contenuto dei numerosi incontri avuti con il Comune, nelle persone di diversi amministratori e funzionari, che ha fatto sorgere nella ricorrente un interesse qualificato e un affidamento meritevole di tutela, che avrebbe imposto una motivazione rafforzata;

(c) la prescrizione -contenuta nella versione definitivamente approvata- attinente alla redazione di un documento da cui risulti la compatibilità dell’insediamento risulterebbe generica, non essendo precisati quali siano i parametri che il piano attuativo debba rispettare per superare tale giudizio di compatibilità finale, con l’ulteriore conseguenza per cui la valutazione finale risulterebbe rimessa all’arbitrio dell’amministrazione comunale; tale prescrizione violerebbe altresì l’art. 10 del d.lgs. n. 59 del 26.3.2010, recante attuazione della direttiva 2006/1223/CE relativa ai servizi del mercato interno, secondo cui “ l'accesso e l'esercizio delle attività di servizi costituiscono espressione della libertà di iniziativa economica e non possono essere sottoposti a limitazioni non giustificate o discriminatorie ”, l’art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 6/12/2011, convertito in legge 22/12/2011 n. 214, nonché il successivo art. 34, comma 3 lett. d) il quale dispone che “ Sono abrogate le seguenti restrizioni disposte dalle norme vigenti: .. d) la limitazione dell'esercizio di una attività economica ad alcune categorie o divieto, nei confronti di alcune categorie, di commercializzazione di taluni prodotti..” e l’art. 1 comma 1 lett. b) del DL 24/1/2012 n. 1, convertito in legge 24/3/2012, che stabilisce espressamente l’illegittimità di norme che “ …pongono divieti e restrizioni alle attività economiche non adeguati e non proporzionati alle finalità pubbliche perseguite, nonché le disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale autoritativa con prevalente finalità economica o prevalente contenuto economico, che pongono limiti, programmi o controlli non ragionevoli, ovvero non adeguati ovvero non proporzionati rispetto alle finalità pubbliche dichiarate e che in particolare impediscono, condizionano o ritardano l’avvio di nuove attività economiche o l’ingresso di nuovi operatori economici ponendo un trattamento differenziato rispetto agli operatori già presenti sul mercato, operanti in contesti o condizioni analoghi, ovvero impediscono, limitano o condizionano l’offerta di prodotti e servizi al consumatore, nel tempo, nello spazio o nelle modalità, ovvero alterano le condizioni di piena concorrenza fra gli operatori economici oppure limitano o condizionano le tutele dei consumatori nei loro confronti ”.

2- In data 6.11.2023 si è costituito il Comune di Iseo con atto di stile, per poi depositare il 24.12.2025 le controdeduzioni del Consiglio Comunale in sede di approvazione del nuovo PGT rispetto alle osservazioni della ricorrente e, il successivo 5.1.2026, memoria nella quale ha rilevato che:

(i) non sussisterebbe alcuna differenziazione tra MS2 alimentari e MS2 non alimentari, dal momento che il consiglio comunale, in sede di approvazione del PGT e seguito delle osservazioni pervenute, ha provveduto a rivedere la disciplina urbanistica relativa all’ambito “AT-T.6” eliminando la distinzione originariamente previste, essendo tutte le MS2 assoggettate a una regolamentazione uniforme;

(ii) la disciplina relativa alle MS2 troverebbe una chiara e puntuale giustificazione nella necessità di valutare l’impatto che tali insediamenti possono generare sul traffico veicolare e, più in generale, sul sistema infrastrutturale e sulla vivibilità del contesto urbano;

(iii) sotto il profilo della proporzionalità, la previsione del PGT non comporterebbe un divieto assoluto di realizzazione degli interventi nella zona interessata, subordinando invero la realizzazione degli interventi alla presentazione di uno studio del traffico volto a verificarne la compatibilità con il contesto territoriale; sotto il profilo della ragionevolezza, invece, la scelta dell’Amministrazione si fonderebbe su un corretto bilanciamento degli interessi coinvolti;

(iv) non sussisterebbe comunque, in capo alla ricorrente, una posizione qualificata della ricorrente alla conservazione della precedente disciplina urbanistica.

3- All’udienza straordinaria di smaltimento del 6.2.2026 il ricorso è stato spedito in decisione.

DIRITTO

4- Il ricorso integrato da motivi aggiunti, le cui censure possono essere scrutinate congiuntamente in quanto interconnesse, è nel complesso infondato.

5- Premesso che la disamina della controversia va svolta sulla versione del piano definitivamente approvato, che supera la più restrittiva versione del Piano adottato e ammette, sia pure sottoponendola a prescrizioni, l’installazione di medie strutture di vendita alimentari nella zona interessata dalla controversia, deve anzitutto richiamarsi la consolidata giurisprudenza a mente della quale:

-) “ Il disegno urbanistico manifestato da uno strumento di pianificazione generale, o sua variante, rappresenta l'espressione del potere pianificatorio caratterizzato da ampia discrezionalità che raffigura, oltre che scelte strettamente riguardanti l'organizzazione edilizia del territorio, anche scelte più ampie che si riferiscono al comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti allo sviluppo socioeconomico ” (Consiglio di Stato sez. IV, 26/11/2025, n. 9333);

-) “ In punto di limiti al sindacato del giudice amministrativo sui provvedimenti di pianificazione urbanistica, le scelte compiute dall'Amministrazione in sede di variante di piano regolatore - e ciò vale, derivatamente, per tutti i connessi provvedimenti, ivi compreso il rilascio del permesso a costruire o di istanze in sanatoria - sono espressione dell'ampia discrezionalità tecnica di cui essa dispone in materia e dalla quale discende la loro sindacabilità solo nei ristretti limiti costituiti da manifesta illogicità, arbitrarietà ed evidente travisamento dei fatti, tali da palesare, ancorché sotto il solo profilo sintomatico, un distorto esercizio del potere attribuito sotto il profilo della metodologia o dei criteri e parametri utilizzati. Pertanto, i poteri del giudice (e con essi le possibilità di contestazione della legittimità dell'atto da parte dei privati che si reputino ingiustamente danneggiati) sono ancora più circoscritti, risultando rigorosamente esclusa ogni possibilità per il giudice di sostituire la propria valutazione a quella compiuta dal soggetto pubblico ” (Consiglio di Stato sez. VII, 21/07/2025, n. 6424).

6- Tanto premesso, nonostante dubbi di ammissibilità stessa delle doglianze stante l’assenza di alcun provvedimento lesivo per la ricorrente, il Collegio ritiene opportuno esaminare il merito delle censure, che sono infondate.

7- In primo luogo, nella versione del Piano approvata per la zona “AT-T.6” il Comune ha eliminato la distinzione tra MS2 alimentari e MS2 non alimentari, originariamente prevista, di modo che alcuna differenziazione di trattamento tra strutture commerciali di tipo alimentare e di tipo non alimentare è venuta meno.

8- In secondo luogo, alla luce della giurisprudenza precedentemente richiamata ben può il Comune, nell’ambito di un ampio potere discrezionale insito nell’attività di pianificazione territoriale, tenere conto delle esigenze, di evidente natura pubblicistica, di tutela della viabilità e del più complessivo assetto urbano e, contemperando le stesse con gli interessi privati anche di livello costituzionale, dettare delle prescrizioni idonee a tutelare adeguatamente i primi senza comprimere oltremodo i secondi.

9- Ciò trova conferma, d’altronde, nel documento di piano in atti (all. 9 alla produzione del ricorrente del 5.10.2023), laddove viene rilevato che l’area in questione si colloca in una posizione strategica per la ricucitura dei percorsi verso il Lago e il consolidamento del sistema dei parcheggi di assestamento a servizio del centro storico, di talché gli obiettivi di interesse pubblico e generale del piano consistono, tra l’altro, nella cessione di aree per il potenziamento della viabilità e sistema dei parcheggi e nella creazione di connessioni stabili ciclabili e pedonali Pilzone-Covelo-Iseo fuori comparto previsto, nell’ambito degli obiettivi di interesse pubblico e generale di pianificazione

10- Peraltro, nella relazione di controdeduzione in sede di approvazione del Piano (doc. 1 – produzione del 24.12.2025) il Comune, a fronte delle osservazioni di parte ricorrente avverso una generalizzata preclusione ab imis della possibilità di installare medie strutture di vendita alimentari, ha considerato l’impatto del traffico generato con riferimento alla destinazione alimentare sulla base di alcune tabelle ivi riportate, mettendolo in rapporto alle dotazioni di parcheggio; parimenti il Comune richiama quanto prescritto dagli enti sovraordinati nei rispettivi pareri di compatibilità, segnatamente il parere della Regione per cui, in relazione alla richiesta di corridoio ecologico zonale, di valutazione di un’adeguata dotazione di verde pubblico di mitigazione, di individuare adeguate misure di compensazione ecologiche onde equilibrare la consistente sottrazione di suolo permeabile dell’ambito e il parere della Provincia di Brescia che richiama l’impegno del Comune di eliminare la possibilità di edificare autorimesse nel sottosuolo delle aree a verde e di precisare che le aree a verde sarebbero state a verde pubblico o a verde di mitigazione con carattere di naturalità ad uso pubblico oppure restituito all’agricolo.

11- Alla luce di quanto ora esposto, si ritiene legittimo che il Comune possa richiedere un’analisi specifica, volta ad accertare la sostenibilità dell’intervento rispetto alla capacità delle infrastrutture esistenti e previste e al contesto urbano di riferimento.

Detto in altri termini, come condivisibilmente affermato dalla difesa dell’amministrazione resistente negli scritti difensivi, il Comune ha optato per una valutazione caso per caso, fondata su dati oggettivi e concreti desumibili dallo studio del traffico e idonei a cogliere le caratteristiche specifiche del singolo intervento proposto che consente una valutazione effettiva e ponderata dell’impatto reale dell’opera, evitando esclusioni aprioristiche e assicurando una gestione più razionale e mirata del territorio.

12- In sostanza, nel contesto ora esposto non appare dunque censurabile -giacchè costituente un non irragionevole compromesso tra i diversi interessi, pubblici e privati, in campo- la soluzione prescelta dall’amministrazione comunale per cui se da un lato non si preclude l’installazione di medie strutture alimentari, nel contempo si onera il richiedente nel senso che “ L’intervento è obbligatoriamente soggetto alla redazione di uno Studio del traffico generato, redatto mediante l’ausilio di software specialistico di comprovata affidabilità, nel quale si verifichi la compatibilità dell’insediamento proposto con le dotazioni infrastrutturali esistenti e previste. In relazione alle risultanze dello studio, supportato da una adeguata comparazione dei parametri, potrà essere valutata la compatibilità della categoria MS2 ”.

13- A fronte di ciò, priva di reale concretezza, nell’economia della presente controversia, è la dedotta genericità della prescrizione che, in tesi, demanderebbe le determinazioni all’arbitrio dell’amministrazione. Difatti, in sede di pianificazione generale non è irragionevole la previsione che si limita a stabilire l’oggetto -ossia lo studio del traffico generato dall’impianto redatto secondo le pertinenti tecniche specialistiche- e la finalità, ossia la verifica della sostenibilità dell’insediamento sotto il profilo viabilistico e infrastrutturale.

14- Quanto poi al dedotto contrasto della prescrizione con le disposizioni normative richiamate dal ricorrente in materia di liberalizzazione (v. sopra, § 1.1, lettera c), è sufficiente richiamare, oltre al richiamo giurisprudenziale evindenziato dal Comune resistente (Consiglio di Stato, Sez. IV, 5.9.2022, n. 7695) la recente giurisprudenza per cui “ Anche a seguito della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, relativa ai servizi nel mercato interno (c.d. direttiva Bolkestein), recepita in Italia mediante il d.lg. 26 marzo 2010 n. 59, gli interessati non possono accampare un incondizionato diritto soggettivo all'esercizio dell'iniziativa economica, quali che siano gli interessi in conflitto. La disciplina comunitaria della liberalizzazione non può essere intesa in senso assoluto come primazia del diritto di stabilimento delle imprese ad esercitare sempre e comunque l'attività economica, dovendo, anche tale libertà economica, confrontarsi con il potere, demandato alla pubblica amministrazione, di pianificazione urbanistica degli insediamenti, ivi compresi quelli produttivi e commerciali. La questione involge tipicamente un giudizio sulla proporzionalità delle limitazioni urbanistiche opposte dall'autorità comunale rispetto alle effettive esigenze di tutela dell'ambiente urbano o afferenti all'ordinato assetto del territorio; esigenze che, per l'appunto, devono essere sempre riconducibili a motivi imperativi di interesse generale e non fondate su ragioni meramente economiche e commerciali, che si pongano quale ostacolo o limitazione al libero esercizio dell'attività di impresa, che non deve comunque svolgersi in contrasto con l'utilità sociale ” (Consiglio di Stato, Sez. VII, 24.6.2024, n. 5589).

In sostanza, la scelta di valutare la compatibilità dell’insediamento di strutture di vendita alimentari di media portata, dunque verosimilmente idonee a comportare un non indifferente traffico veicolare potenzialmente continuo nell’arco della giornata e della settimana, anche in base dell’impatto ragionevolmente generabile dallo stesso sul traffico veicolare e sul sistema infrastrutturale e sulla vivibilità del contesto urbano, senza per ciò precludere l’astratta installazione di tali strutture non appare lesiva neanche delle prerogative in termini di libertà di iniziativa economica, costituzionalmente garantita, comportando un bilanciamento con altri interessi (ad es.: quello ambientale e della salute dei cittadini, legati appunto al traffico da essa derivante) dotati di pari rango.

15- E’ infine infondata la censura basata sull’assunto di una posizione qualificata, in tesi sussistente in capo alla ricorrente, maturata a seguito di interlocuzioni con funzionari comunali e alla predisposizione di progetto attuativo sottoposto a VAS, che, sempre secondo la prospettazione della ricorrente, avrebbe quanto meno onerato il Comune di fornire una più puntuale motivazione a base della prescrizione avversata.

Come infatti osserva la giurisprudenza:

-) “ Non può riscontrarsi la lesione del legittimo affidamento all'edificazione dell'area in virtù di una previsione contenuta nel previgente p.g.t. comunale, atteso che l'affidamento qualificato del privato può dirsi sussistente solo in presenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione o ancora da modificazioni, in zona agricola, della destinazione di un'area limitata interclusa da fondi edificati in modo non abusivo ” (T.A.R. Milano Lombardia sez. II, 7/05/2020, n. 751) ed ancora “ le scelte urbanistiche non sono nemmeno condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d'uso edificatorie diverse e più favorevoli rispetto a quelle impresse con il nuovo strumento urbanistico, con il solo limite dell'esigenza di una specifica motivazione a sostegno della nuova destinazione quando quelle indicazioni avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo (piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano attuativo) approvato o convenzionato o quantomeno adottato e tale quindi da aver ingenerato un'aspettativa qualificata alla conservazione della precedente destinazione ” (T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 20.2.2020, n. 149);

-) “ Le scelte urbanistiche non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente Piano Regolatore, di destinazioni d'uso edificatorie diverse e più favorevoli rispetto a quelle impresse con il nuovo P.R.G. o una sua variante, ferma restando l'esigenza di una specifica motivazione a sostegno della nuova destinazione allorquando quelle indicazioni avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo (piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano attuativo), approvato o quantomeno adottato e, quindi, tale da aver ingenerato un'aspettativa qualificata alla conservazione della precedente destinazione. Peraltro, proprio in ragione della necessità di tutelare l'affidamento dei destinatari dell'azione amministrativa, non sono tipizzabili a priori tutti i casi nei quali può ritenersi sussistente un affidamento specifico e qualificato dei proprietari in ordine alla conservazione di un precedente regime più favorevole, sì da giustificare la deroga alla regola generale secondo la quale la variante generale non deve contenere la motivazione di ogni specifica destinazione attribuita alle diverse zone del territorio comunale ” (T.R.G.A Trentino-Alto Adige, Trento, Sez. I, 1.6.2021, n. 94).

Nella fattispecie, in assenza di un permesso di costruire ovvero di provvedimento equipollente (convenzione urbanistica, permesso convenzionato) non si può ritenere sussistere, in capo alla ricorrente, alcuna posizione qualificata che avrebbe onerato il Comune a fornire una motivazione ancor più articolata.

In ogni caso, il procedimento seguito dal Comune -che ha esaminato e controdedotto rispetto alle osservazioni della ricorrente, giungendo ad una previsione meno sacrificativa bilanciando gli interessi in campo nei termini dianzi esposti- può di per sé valere sia a rendere le determinazioni ora esposte coerenti con il principio di proporzionalità sia con il principio di adeguatezza in termini di motivazione.

16- In conclusione, il ricorso è infondato.

17- L’andamento processuale e la complessità della controversia giustificano la compensazione integrale delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, li rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER SA LL, Presidente FF

NI GA, Primo Referendario, Estensore

Costanza Cappelli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI GA	ER SA LL

IL SEGRETARIO