Pubblicato il 20/04/2026

N. 00533/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00275/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 275 del 2023, proposto dai Signori AN TA, ED PI, IS PI, AL PI, MA PI, TO PI, OM PI, rappresentati e difesi dall'avvocato Massimo Ortenzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Cecilia Maria Satta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

- dell''illegittimità ed illiceità dell''occupazione e della trasformazione delle aree di proprietà dei ricorrenti da parte della Regione Marche, poiché divenuta sine titulo ed inerente alla procedura di espropriazione delle aree site nel Comune di Porto Recanati, catastalmente individuate al Foglio 16, part. 51 e part. 730 per una superficie pari a 3.484 mq., avviata con l''occupazione da parte della Regione Marche in data 25 settembre 1984 e mai conclusa;

e per la condanna della Regione Marche

- ad attivarsi per far cessare detta situazione di occupazione abusiva o acquisendo definitivamente le aree o restituendole ai legittimi proprietari previa rimessa in pristino;

- al pagamento delle somme dovute a titolo di risarcimento del danno per il periodo di mancato godimento delle aree illegittimamente occupate, con riserva di quantificazione in corso di causa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Marche;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Designato Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 13 marzo 2026 il Presidente Cons. Carlo Modica de Mohac di Grisì e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I. Gli odierni ricorrenti sono proprietari delle aree site nel Comune di Porto Recanati, catastalmente individuate al Foglio 16, part. 51 e part. 730, pari ad una superficie di 3.484 mq.

Da oltre 30 anni, la Regione Marche occupa le suddette aree e sulle stesse ha realizzato alcune opere, così trasformando irreversibilmente il fondo, senza però aver mai concluso il procedimento di espropriazione.

In particolare, e come emerge dalla nota regionale del 29 settembre 1989 (depositata in atti), l’occupazione delle aree da parte della Regione Marche è stata avviata in data 25 settembre 1984 ed era finalizzata alla realizzazione dell’argine del Fiume Potenza.

Tuttavia la Regione non ha mai concluso il procedimento di esproprio preordinato (e presupposto) all’acquisizione della proprietà, né ha mai indennizzato o risarcito i proprietari per la perdita delle aree e per i danni subiti.

Fin dalla fine degli anni ’80, Essa formulava una serie di determinazioni di indennità di esproprio, che però non venivano mai seguite da un provvedimento di esproprio, né dal pagamento delle relative somme. In altri termini, il procedimento si arrestava alle proposte di indennità della fine degli anni ’80; e - come già rilevato - non si è mai concluso.

A fronte di questa situazione, gli odierni ricorrenti sollecitavano più volte la Regione Marche a prendere una decisione e soprattutto a definire lo stato giuridico e fattuale dei luoghi, unitamente alla richiesta di indennizzo e di risarcimento per i danni subiti.

Ma la Regione non ha mai dato concreto seguito a tali richieste.

II. Con nota del 22 luglio 2020 - prodotta in atti - la Regione Marche procrastinava la conclusione del procedimento, negando la somma richiesta dagli odierni ricorrenti per l’occupazione illegittima. Nella suddetta nota, la predetta Regione:

- contestava la determinazione della somma proposta e richiesta dagli odierni ricorrenti in quanto “notevolmente differente”- a suo dire - dalla “liquidazione d’esproprio” risalente al momento dell’avvio del procedimento avvenuto nel 1984;

- comunicava l’intenzione di avviare le procedure finalizzate al deposito delle somme presso la Cassa Depositi e Prestiti.

Ciò, tuttavia, non è accaduto; né la Regione Marche ha ulteriormente notiziato o aggiornato gli odierni ricorrenti circa lo stato del procedimento.

III. Successivamente, in data 2 marzo 2021, la Regione Marche inviava agli odierni ricorrenti una nota avente ad oggetto “ Riduzione del rischio idraulico del Fiume Potenza dalla foce a Villa Potenza di Macerata –TRATTO 1 dalla foce al Molino Gatti nei Comuni di Porto Recanati, Recanati e Potenza Picena. Richiesta accesso area privata per esecuzione lavori ”, con la quale richiedeva ai proprietari di accedere alle aree in questione per lavori di manutenzione, riconoscendo - così - di non averne la proprietà, pur avendone il possesso e avendovi realizzato le opere.

IV. In conseguenza dei suddetti fatti, i proprietari delle aree in questione hanno proposto il ricorso in esame con il quale chiedono che questo Tribunale voglia:

- accertare l’illegittimità ed illiceità dell’occupazione e della trasformazione delle aree di proprietà dei ricorrenti da parte della Regione Marche, poiché divenuta sine titulo (inerente alla procedura di espropriazione delle aree site nel Comune di Porto Recanati, catastalmente individuate al Foglio 16, part. 51 e part. 730 per una superficie pari a 3.484 mq., avviata con l’occupazione da parte della Regione Marche in data 25 settembre 1984 e mai conclusa);

- condannare la Regione Marche ad attivarsi per far cessare detta situazione di occupazione abusiva o acquisendo definitivamente le aree o restituendole ai legittimi proprietari previa rimessa in pristino; - conseguentemente, condannare la Regione Marche alla restituzione delle suddette aree, previa loro rimessa in pristino;

- condannare la Regione Marche, in caso di restituzione delle aree, al pagamento delle somme dovute a titolo di risarcimento del danno per il periodo di mancato godimento delle aree illegittimamente occupate, con riserva di quantificazione in corso di causa;

- ovvero condannare la Regione Marche - nell’ipotesi in cui detto Ente pubblico non voglia o non possa restituire le aree occupate ed irreversibilmente trasformate - all’adozione dell’atto acquisitivo ex art. 42 bis d.P.R. 327/2001, con conseguente pagamento a favore dei ricorrenti delle somme, indennitarie e risarcitorie, come previste dal predetto articolo, che si quantificano nella somma di euro 594.500,00, come da perizia depositata, o in misura da stabilire previa consulenza o verificazione.

E con vittoria di spese.

Ritualmente costituitasi, l’Amministrazione ha eccepito:

- preliminarmente ed in rito: l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione di questo Tribunale Amministrativo regionale, affermando che la giurisdizione spetterebbe al Tribunale Regionale delle Acque pubbliche;

- nel merito:

a) che i terreni per cui è causa non sarebbero stati occupati nella misura indicata (in particolare: non sarebbe stata occupata la particella catastale 720);

b) che comunque la parte occupata sarebbe stata restituita e comunque sarebbe nella piena disponibilità dei ricorrenti;

c) e che il valore dei terreni sarebbe inconsistente in quanto si tratta di aree limitrofe il letto di un fiume, e perciò insuscettibili di utilizzazione economica in quanto soggetti a vincolo di inedificabilità assoluta in forza delle leggi di tutela degli argini.

Nel corso del giudizio le parti hanno insistito nelle rispettive richieste ed eccezioni.

Infine, all’udienza di smaltimento del 13 marzo 2026, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato nei sensi, per gli effetti e nei limiti di seguito indicati.

1.1. L’ eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’Amministrazione, secondo la quale la giurisdizione spetterebbe al tribunale delle Acque pubbliche, non può essere condivisa .

1.1.1. La Difesa dell’Amministrazione richiama una giurisprudenza che appare superata dagli ultimi orientamenti del Consiglio di Stato.

Ed invero, con la sentenza n. 2856/2025, la Sez. IV del Consiglio di Stato ha affermato il principio secondo il quale “ sono escluse dalla giurisdizione di detto Tribunale le controversie aventi ad oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque le quali non richiedono le competenze giuridiche e tecniche, ritenute dal legislatore necessarie attraverso la configurazione di uno speciale organo giurisdizionale, nella particolare composizione richiesta per la soluzione dei problemi posti dalla gestione delle acque pubbliche (C. di Cass s.u. 14.02.2024 n.4061) ”.

Tale principio - affermato in applicazione dell’art. 143 del R.D. n. 1775/1933 - appare applicabile nella fattispecie, ove non vengono in discussione provvedimenti sul regime delle acque la cui soluzione presupponga specifiche competenze tecniche.

In ogni caso la prova del contrario avrebbe dovuto essere fornita dall’Amministrazione, in quanto parte processuale che ha formulato l’eccezione.

1.1.2. Per il resto, non può che rilevarsi che la giurisdizione spetta al Giudice Amministrativo ai sensi dell’art.133, comma 1, lett. g) del codice del processo amministrativo in quanto l’azione attiene all’errato esercizio del potere amministrativo di ablazione posto in essere dalla Regione Marche, la quale nel corso del procedimento ha finito per rendere la sua occupazione illegittima oltre che sine titulo .

E’ infatti accaduto che l’Autorità amministrativa ha avviato la procedura di esproprio in forza della quale ha occupato e trasformato le aree, ma senza mai concluderla ; e soprattutto senza mai corrispondere alcuna somma ai legittimi proprietari .

Ne consegue che il comportamento assunto dalla Regione Marche, illegittimo e foriero di danni per gli odierni ricorrenti, ha comunque assunto rilevanza pubblicistica ed attiene, anche mediatamente, all’esercizio di poteri ablatori .

L’illegittimità dell’occupazione e della trasformazione, infatti, non è tale ab origine , ma lo è divenuta nel momento in cui il procedimento di esproprio è divenuto inefficace per mancata conclusione.

In altri termini, l’attuale occupazione e la trasformazione delle aree sono da ricondurre all’esercizio del potere ablatorio illo tempore azionato dalla Regione Marche, seppur poi il sotteso procedimento non sia stato concluso.

Ed è proprio questa la ragione per la quale ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g) del codice del processo amministrativo, sussiste la giurisdizione del Giudice Amministrativo adito, in quanto organo competente a pronunciarsi sulla legittimità della condotta della Regione Marche e sui diritti risarcitori vantati dai ricorrenti.

In tal senso si è pronunciata - con orientamento ormai consolidato - la giurisprudenza, sia quella amministrativa che quella della Corte di Cassazione; la quale afferma e continua ad affermare costantemente:

- che “… le condotte ‘materiali’ della P.A. comunque riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, indipendentemente dalla natura di diritto soggettivo o interesse legittimo della posizione per cui è domandata tutela, sono oggetto di cognizione da parte del G.A. (così Cass. S.U. n. 23102/2019; Cass. S.U. n. 8246/2017; Cass. S.U. n. 7454/2020) … (…)” (T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, sentenza n. 455/2021) ;

- che ogni qualvolta il procedimento espropriativo non si concluda con un valido ed efficace decreto d’esproprio o con un accordo di cessione, “la condotta del Comune resistente deve qualificarsi come illecita e rientrante, come tale, nel genus dell’art. 2043 c.c.. a fronte della quale il privato vanta il diritto al risarcimento dei danni da far valere innanzi al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133 c.p.a. secondo i criteri e le regole generali posti dagli articoli 2043, 2056 e 1226 c.c. (in tali termini, Consiglio di Stato, sentenza n. 4710/2020)”;

- che “la cognizione della domanda di risarcimento del danno causato dall'illegittima detenzione delle aree da parte della pubblica amministrazione del fondo non espropriato, né altrimenti acquisito al patrimonio dell'ente rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ” (TAR Lazio, sede di Roma, del 26 settembre 2022, n. 12209) ;

- che “secondo l’orientamento espresso da ultimo della Suprema Corte di Cassazione (si veda Cass. SS.UU, Sentenza n. 32688 del 09/11/2021), in materia di espropriazione per pubblica utilità, la giurisdizione esclusiva attribuita al Giudice amministrativo è circoscritta alle controversie riguardanti atti, provvedimenti, accordi e comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere delle Pubbliche Amministrazioni, compresa quella avente ad oggetto la restituzione dell'immobile occupato in caso di sopravvenuta scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, trattandosi pur sempre di una domanda collegata all'esercizio di un pubblico potere in materia di espropriazione” (Corte d’Appello di Salerno, del 11 gennaio 2023, n. 17) .

1.2. Nel merito, il ricorso merita accoglimento nei sensi che si passa ad esporre.

1.2.1. L’eccezione di merito, sollevata dall’Amministrazione resistente, secondo cui terreni per cui è causa non sarebbero stati occupati nella misura indicata (in particolare: non sarebbe stata occupata la particella catastale n.720, non può essere condivisa.

L’argomentazione è priva di fondamento poiché, come si evince dagli atti depositati in Giudizio sia dai ricorrenti che dalla stessa Regione Marche, l'area occupata ed identificata anche a seguito del frazionamento è quella di cui alle particelle n. 51 e n.730. A conferma di ciò vi è altresì la nota della Regione Marche a firma del Dirigente preposto a settore delle espropriazioni (Dott. Marzialetti) nella quale vengono individuate ed indicate le particelle n. 51 e n. 730 quali particelle occupate dalla Regione Marche.

E pure nella nota di un altro Dirigente della Regione (Dott. Stefoni) del 13 maggio 2025 depositata dalla Regione Marche, si fa riferimento alle particelle n. 51 e n. 730 del foglio 16 per indicare le aree occupate. Infine, nella relazione dell'Agenzia delle Entrate depositata dalla Regione Marche, gli immobili oggetto di occupazione vengono inequivocabilmente identificati nel foglio 16 particelle n. 51 e n. 730.

L'argomentazione regionale circa la mancata occupazione della particella n. 730 da ultimo argomentata dalla Regione Marche è dunque priva di fondamento e si pone in totale contrasto e con gli atti e documenti depositati da quest’ultima.

1.2.2. Con ulteriore argomentazione controparte afferma che l'area “ è rimasta nella disponibilità della proprietà, una volta terminati i lavori di sistemazione idraulica della foce del Potenza ”.

Tale argomentazione è priva di fondamento poiché, come emerge dalle foto e dagli Atti, il terreno presenta un intervento eseguito per la sistemazione idraulica delle sponde per la realizzazione dell'argine sulla sponda sud del fiume Potenza come del resto confermato dalla stessa Regione Marche e dalle foto agli atti.

D’altra parte l’Amministrazione non ha prodotto alcun documento dal quale possa dedursi o evincersi che l’Amministrazione abbia comunicato di aver restituito il terreno o la sua disponibilità; o che lo abbia fatto in concreto; o che abbia comunicato (agli interessati) di aver concluso i lavori.

1.2.3. Quanto all’eccezione concernente il valore dei terreni, essa è infondata in quanto non è affatto detto - ed anzi è smentito dalla giurisprudenza (fin dalla nota sentenza n. 5 del 1968 della Corte Costituzionale - che l’unica facoltà inerente il diritto di proprietà sia quella edificatoria, né che l’unico valore sia dato da tale potestà); sicchè l’asserito scarso valore del terreno non autorizzava affatto l’Amministrazione a (continuare ad) occuparlo “sine titulo” , né a farlo “gratuitamente”.

1.2.4. Affermata giudizialmente, per quanto fin qui accertato e rilevato, la fondatezza del ricorso sotto i profili illustrati, occorre adesso pronunciare in ordine alla conseguenze ed agli effetti giuridici di tale statuizione.

Al riguardo valgano le seguenti considerazioni.

Con l’art.34 del DL n.98/2011, il Legislatore ha introdotto un nuovo art.42 bis nel TU sulle espropriazioni (DPR 8.6.2001 n.327), applicabile - per espressa disposizione in esso contenuta - anche a fatti anteriori alla sua entrata in vigor

La giurisprudenza amministrativa - ormai graniticamente consolidata - ha rilevato e chiarito, ed afferma costantemente:

- che l’art.43 del nuovo Testo Unico sulle espropriazioni, n. 327/2001, pacificamente applicabile anche ai procedimenti in corso (ed alle fattispecie non ancora esaurite) alla data della sua entrata in vigore mira ad eliminare la figura, sorta nella prassi, dell’occupazione appropriativa o espropriazione sostanziale (c.d. “accessione invertita”); e che la riforma sembra essenziale perché l’ordinamento deve adeguarsi ai principii costituzionali ed a quelli generali del diritto internazionale sulla tutela della proprietà;

- che la Corte dei diritti dell’uomo ha ormai definitivamente statuito che l’istituto dell’”accessione invertita” come affermatosi nell’Ordinamento italiano, è contrario all’art.1 del protocollo 1 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo”;

- e che proprio in attuazione a detti principii, l’art.43 attribuisce all’Amministrazione il potere di emanare un atto di acquisizione dell’area al suo patrimonio indisponibile (con la peculiarità che non viene meno il diritto al risarcimento dei danni), in base ad una valutazione discrezionale, sindacabile in sede giurisdizionale.

Ne consegue:

- che la c.d. “accessione invertita” non può più essere considerata un modo di acquisto della proprietà (pubblica);

- e che qualsiasi sentenza di accertamento volta a dichiarare l’intervenuto acquisto di un bene da parte di un’Amministrazione a tale titolo, sarebbe viziata.

La norma sopravvenuta consente all’Amministrazione che, per scopi di interesse pubblico, abbia utilizzato (e modificato) un immobile in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, di acquisirlo corrispondendo al proprietario un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale (valutabile in relazione al valore venale se il terreno è edificabile) e non patrimoniale subìto per la perdita della proprietà , nonché il risarcimento (con il criterio e nella misura indicata) per l’occupazione senza titolo .

Ma non è tutto.

La predetta norma consente all’Amministrazione, altresì, di acquisire il bene immobile irreversibilmente modificato , anche nel caso in cui siano stati annullati gli atti del procedimento espropriativo (nella specie: l’atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all’espropriazione, l’atto dichiarativo della pubblica utilità e/o il decreto di esproprio)

Dalla nuova disciplina consegue - dunque - che le Amministrazioni che abbiano occupato ed utilizzato un bene privato in assenza di un valido titolo legittimante (violando la legge sul procedimento espropriativo) hanno l’obbligo di adottare un nuovo provvedimento, finalizzato all’acquisizione (in proprietà) del bene ovvero - a scelta - alla sua restituzione ; fermo restando, in ogni caso, l’obbligo di risarcire i danni per il mancato uso del bene, da parte del proprietario, durante il periodo di abusiva occupazione.

E’ evidente - qualsiasi sia la scelta dell’Amministrazione - che dalla motivazione del nuovo provvedimento devono emergere:

- le ragioni di ordine logico-giuridico sulle quali si basa la valutazione - discrezionale, ma non arbitraria (e pertanto sindacabile in sede giurisdizionale) - dell’Amministrazione di acquisire in proprietà il bene, ovvero di restituirlo;

- i calcoli eseguiti per il risarcimento del danno da mancato uso (per il periodo di illegittima occupazione);

- i calcoli eseguiti per la liquidazione della somma da corrispondere all’avente diritto a titolo di giusto prezzo e cioè al valore di mercato;

- ed eventualmente, nel caso in cui l’Amministrazione abbia modificato il bene aumentandone il valore (come nel caso in cui vi abbia edificato) ed intenda procedere alla “restituzione”, le proposte volte a conferire equilibrio patrimoniale dell’operazione.

Da quanto fin qui osservato, deriva che i ricorrenti hanno diritto di ottenere la restituzione del bene ovvero l’equivalente monetario del suo valore, oltre al risarcimento per il danno derivato dal non uso del suo bene per il periodo in cui è stato illecitamente sottratto dall’occupazione abusiva dell’Amministrazione .

3. Non resta pertanto al Collegio che dichiarare l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere - entro il termine di sessanta giorni (dalla notifica della presente decisione a cura della parte interessata) - in conformità alla richiamata disciplina; e ciò:

a) disponendo formalmente la restituzione del fondo ai ricorrenti, previa eventuale riduzione in pristino;

b) ovvero, in alternativa , adottando il provvedimento acquisitivo, indennitario e risarcitorio previsto ai sensi dell’art.42 bis del DPR n.327/200.

Il Collegio ravvisa giuste ragioni per porre le spese a carico della soccombente Amministrazione resistente, liquidandole in €.2000, oltre accessori dovuti ex lege.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), accoglie il ricorso nei sensi e nei limiti indicati in motivazione.

Per l’effetto dichiara:

- il diritto della ricorrente di ottenere la restituzione del terreno ovvero il corrispettivo del suo valore di mercato, oltre al risarcimento del danno per il periodo di non uso dello stesso a cagione dell’illecita occupazione;

- ed il corrispondente obbligo dell’Amministrazione di provvedere - nei sensi, con le modalità ed entro i termini indicati in motivazione - sulle domande dei ricorrenti volte alla soddisfazione dei loro diritti in qualità di proprietari dei terreni per cui è causa.

Condanna l’Amministrazione al pagamento delle spese processuali in favore dei ricorrenti, spese che liquida in €.2000,00 oltre accessori dovuti ex lege .

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso da remoto (ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, del codice del processo amministrativo, introdotto dall’art. 17, comma 7, lett. a), della legge n. 113 del 2021), nell’udienza camerale del 13 marzo 2026, mediante video/conferenza gestita dagli uffici del competente TAR, in Ancona, con l'intervento dei signori magistrati:

Carlo Modica de Mohac di Grisi', Presidente, Estensore

Francesco Avino, Primo Referendario

Fabio Belfiori, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Carlo Modica de Mohac di Grisi'

IL SEGRETARIO