Pubblicato il 28/11/2025

N. 01925/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00995/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 995 del 2021, proposto da
Comune di Siena, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Sardelli e Sara La Valle, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le province di Siena, Grosseto e Arezzo e Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici di Siena e Grosseto, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Firenze e presso di essa domiciliati come da PEC da Registri di Giustizia.

per l'annullamento

del decreto n. 527 del 27 maggio 2021, notificato al Comune di Siena il 3 giugno 2021, con il quale il Ministero della Cultura ha irrogato, ai sensi dell'art. 160, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004 al Comune di Siena la sanzione pecuniaria di € 40.842,00 per un asserito danno arrecato al complesso museale di Santa Maria della Scala.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura, della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le province di Siena, Grosseto e Arezzo e della Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici di Siena e Grosseto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2025 la dott.ssa LV De FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con decreto n. 527 del 27 maggio 2021, il Ministero della Cultura ha irrogato al Comune di Siena una sanzione pecuniaria di € 40.842,00 - ai sensi dell’art. 160, comma 4, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 - per il danno che l’ente avrebbe arrecato a beni di rilevanza archeologica, in occasione dei lavori eseguiti sul complesso museale di Santa Maria della Scala, finalizzati alla realizzazione di nuovi spazi espositivi e al recupero della strada interna che dalla piazzetta della Selva si apre su Piazza Duomo, costituente tratto della Via Francigena.

L’intero complesso è sottoposto alle disposizioni di tutela della parte seconda del d.lgs. n. 42/2004.

La Soprintendenza sostiene, in particolare, che il Comune, in difformità dalle autorizzazioni rilasciate, avrebbe realizzato uno scavo di 117,34 metri cubi di stratigrafia archeologica, mediante mezzo meccanico e senza la necessaria supervisione di un archeologo all’uopo incaricato, con “un’irreversibile distruzione del bacino stratigrafico nel centro dell’acropoli di Siena etrusca, romana e medievale, intaccando con certezza strati almeno a partire dal II secolo a.C. fino all’età moderna…”. Tale modalità di intervento avrebbe quindi danneggiato un pilastro romano e altri reperti di rilevanza storica, oltre ad impedire l’esatta datazione del materiale di interesse archeologico recuperato, asportato e scaricato assieme alla terra di risulta.

2. Il Comune di Siena - dopo aver inutilmente sollecitato il riesame della decisione assunta dal Ministero e la rideterminazione dell’entità della sanzione da parte della commissione di cui all’art. 160, comma 5 del d.lgs. n. 42/2004, composta da un membro nominato dal Ministero stesso, uno nominato dall’obbligato e uno dal Presidente del Tribunale - ha impugnato il provvedimento sanzionatorio per ottenerne l’annullamento, formulando anche domanda di risarcimento dei danni subiti a causa dell’atto illegittimo impugnato.

3. Le amministrazioni statali si sono costituite in giudizio per chiedere il rigetto del ricorso.

4. All’udienza pubblica del 9 ottobre 2025, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

5. Ciò premesso, è possibile passare all’esame dei motivi di ricorso.

5.1. Con la prima censura il Comune lamenta che il Ministero ha irrogato la sanzione pecuniaria di € 40.842,00, anziché attivare la procedura prevista dall’art. 160, comma 5 del d.lgs. n. 42/2004 e rimetterne la quantificazione alla speciale commissione prevista da tale norma, come espressamente richiesto dall’ente, appena ricevuta la comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio da parte della Soprintendenza.

Ed invero, solo a fronte della richiesta di annullamento in autotutela del provvedimento sanzionatorio, presentata dal Comune il 24 giugno 2021, il Ministero ha preso atto dell’esplicita opposizione formulata dall’ente e della correlata richiesta di attivazione del procedimento ex art. 160 comma 5, invitando la Soprintendenza ad attivarsi per l’istituzione della commissione.

La censura è infondata.

L’art. 160, comma 1 del d.lgs. n. 42/2004 prevede che “Se per effetto della violazione degli obblighi di protezione e conservazione stabiliti dalle disposizioni del Capo III del Titolo I della Parte seconda il bene culturale subisce un danno, il Ministero ordina al responsabile l’esecuzione a sue spese delle opere necessarie alla reintegrazione”.

Il comma 4 stabilisce poi che “Quando la reintegrazione non sia possibile il responsabile è tenuto a corrispondere allo Stato una somma pari al valore della cosa perduta e alla diminuzione di valore subita dalla cosa”.

La sanzione pecuniaria prevista da quest’ultima disposizione non ha una funzione strettamente repressiva, ma sostanzialmente ripristinatoria, come si desume dal fatto che la stessa viene irrogata – in via alternativa e residuale – quando non sia possibile la materiale reintegrazione dello stato originario del bene culturale e dal fatto che essa debba essere commisurata all’entità del pregiudizio arrecato o al vantaggio illecitamente perseguito dal responsabile.

Il successivo comma 5 prevede, infine, che “Se la determinazione della somma, fatta dal Ministero, non è accettata dall'obbligato, la somma stessa è determinata da una commissione composta di tre membri da nominarsi uno dal Ministero, uno dall'obbligato e un terzo dal presidente del tribunale. Le spese relative sono anticipate dall'obbligato”.

Dal tenore letterale di quest’ultima disposizione si ricava che la sanzione viene dapprima determinata dal Ministero e poi, in caso di mancata accettazione da parte del soggetto obbligato, la stessa può essere definita dalla commissione, all’esito di un ulteriore segmento procedimentale.

Il fatto che la fase dinanzi alla commissione sia solo eventuale - perché rimessa all’iniziativa del destinatario della sanzione - costituisce ulteriore conferma del fatto che il Ministero possa (e debba) provvedere comunque ad una prima determinazione della sanzione; che rimarrà l’unica applicabile, sia nel caso in cui la nomina della commissione non venga richiesta dall’obbligato, sia quando la nuova fase procedimentale non venga portata a conclusione per inerzia di una delle parti (compresa quella obbligata, che potrebbe trascurare gli adempimenti necessari al concreto svolgimento di questo ulteriore passaggio procedimentale, nell’intento di rinviare, sine die , l’adozione della sanzione di cui è destinataria).

L’interpretazione suddetta trova infine conferma nel fatto che la sanzione determinata dal Ministero può essere impugnata con ricorso al giudice amministrativo, anche in pendenza della nuova, eventuale fase procedimentale dinanzi alla commissione; il rimedio giurisdizionale e la richiesta di nomina della commissione non possono infatti ritenersi tra di loro alternativi, posto che tale alternatività non è espressamente contemplata dall’art. 160, comma 5 cit. e che la stessa sarebbe comunque contraria al fondamentale diritto di difesa di cui all’art. 24 della Costituzione.

5.2. Con la seconda censura il Comune sostiene, in primo luogo, che mancherebbero i presupposti per l’irrogazione della sanzione.

Difatti, contrariamente a quanto affermato negli atti della Soprintendenza, lo scavo archeologico contestato, realizzato nell’ambiente 4.61 del complesso museale, sarebbe perfettamente conforme a quello previsto nel progetto approvato dalla Soprintendenza.

Lo stesso, inoltre, sarebbe stato realizzato con mezzo manuale e si sarebbe svolto sotto la sorveglianza dell’archeologo che già lavora all’interno del complesso museale di Santa Maria della Scala, nel pieno rispetto delle prescrizioni impartite dalla Soprintendenza nel parere di competenza, reso in seno alla conferenza di servizi.

Di quanto appena detto si trarrebbe prova, segnatamente, dalla consulenza tecnica d’ufficio predisposta su richiesta del pubblico ministero e dal decreto di archiviazione adottato all’esito delle indagini penali, nel quale si è esclusa la sussistenza di elementi utili a sostenere le accuse mosse nei confronti dei funzionari comunali ritenuti responsabili dell’intervento di cui è causa.

Tale profilo di censura non ha pregio.

La Soprintendenza, nella comunicazione di avvio del procedimento, ha contestato al Comune di Siena plurimi inadempimenti.

Nel documento, segnatamente, si legge che “- è stato compiuto uno scavo in difformità di 117,34 metri cubi di stratigrafia archeologica, eseguito a mezzo meccanico, che ha comportato un’irreversibile distruzione del bacino stratigrafico nel centro dell’acropoli di Siena etrusca, romana e medievale, intaccando con certezza strati almeno a partire dal II secolo a.C. fino all’età moderna, articolati nella ricostruzione preliminare in cinque macro periodi suddivisi a loro volta in fasi; la distruzione operata dallo scavo in difformità ha interessato almeno un pilastro romano in situ, a testimonianza del quartiere di età ellenistica e tardo-repubblicana già documentato nella Piazza del Duomo a circa 20 metri a ovest negli scavi del 1988, condotti dall’Università di Siena;

- tra i materiali di recupero dalla setacciatura, raccolti in 13 cassette grandi (29hx56lungx40larg), sono emersi dati ad oggi sconosciuti sulla storia archeologica di Siena, che includono ad esempio anche ceramica attica a figure rosse, a testimonianza di una fase tardo-arcaica e classica della città ad oggi poco nota e di grande rilevanza storica; si segnala inoltre come il materiale rinvenuto copra un ampio arco cronologico dalla metà dell’VIII secolo a.C. all’età moderna, con abbondante materiale di età imperiale, numerose tessere di mosaico, ma anche varie classi di produzioni altomedievali, bassomedievali, rinascimentali e moderne; il materiale è integralmente in stato frammentario, in parte imputabile alle operazioni di scavo in difformità; nessun materiale può essere però associato ad alcuno strato essendo stato confuso tra la terra di risulta; si sottolinea altresì come dalla stima effettuata parte del terreno di risulta sia stato probabilmente conferito in discarica preventivamente alle operazioni di setacciatura perché il volume del cumulo setacciato è valutabile attorno ai 100 metri cubi; si sottolinea come parte del materiale archeologico potrebbe dunque essere andato disperso;

- lo scavo è avvenuto senza alcun controllo da parte di personale archeologico qualificato, senza alcuna comunicazione di rinvenimento ai sensi dell’art. 90 del D.Lgs. 42/2004 e, per quanto di esclusiva competenza ai sensi dell’Alta Sorveglianza della Scrivente, in condizioni di assenza di misure di sicurezza sul cantiere ai sensi del D.Lgs. 81/2018 come si evince dalla documentazione trasmessa;

- il Comune ha osservato le prescrizioni impartite all’atto dell’ordine di sospensione del cantiere impiegando somme a disposizione per un importo pari ad € 21.560,00;

- dato il carattere distruttivo dello scavo non è possibile prescrivere una rimessa in pristino dal momento che si tratta di una fattispecie non possibile per alcuno scavo archeologico che è per natura un evento distruttivo e irreversibile” (cfr. doc. 4 di parte ricorrente).

I comportamenti contestati al Comune costituiscono violazione delle prescrizioni puntualmente impartite dalla Soprintendenza con il nulla osta per i profili di rilievo archeologico; in esso, invero, si esprimeva “parere favorevole per quanto di competenza archeologica con la prescrizione che le opere di movimentazione terra siano eseguite sotto la diretta sorveglianza di figura professionale (archeologo), a carico della committenza, il cui curriculum sarà sottoposto all’approvazione di questa Soprintendenza. La suddetta figura professionale provvederà alla sorveglianza archeologica, allo scavo manuale delle eventuali strutture o stratigrafie d’interesse archeologico, alla redazione della relazione di scavo, della documentazione grafica (piante, sezioni, prospetti), al recupero degli eventuali reperti mobili, al loro lavaggio, sistemazione in idonei contenitori, classificazione preliminare e restituzione grafica dei materiali più significativi” (cfr. doc. 8, pag. 15 del Comune).

Ebbene, dalla documentazione in atti emerge che in occasione dello scavo realizzato nell’ambiente 4.61 del complesso museale non è stata preservata la stratigrafia presente, tanto che si è reso necessario attribuire un incarico a professionisti archeologi, per recuperare, ex post , il materiale di interesse archeologico confuso con le terre di scavo e per ricostruirne la datazione, in base alle specifiche caratteristiche dei reperti rinvenuti, anziché in base alla loro collocazione nel terreno.

Nella relazione predisposta dalla società incaricata del ripristino dei luoghi, a conferma della mancata salvaguardia della stratigrafia, si legge che “Nell’ambito delle lavorazioni legate al progetto di cui sopra, negli ambienti (Figg. 1 e 2) denominati 4.61 e 4.62.1, adiacente al primo, è stato eseguito uno scavo da parte della TT AN UR che ha portato alla rimozione di parte di una stratificazione archeologica in posto. Il lavoro svolto da Ichnos S.C.ar.l., su indicazioni del funzionario archeologo di zona Dott. Jacopo Tabolli, si è concentrato sull’ambiente principale, il 4.61, ed ha previsto quindi la ripulitura e il rilievo delle stratificazioni residue con una valutazione dei volumi asportati e la redazione di un’analisi stratigrafica. Si è quindi proceduto alla setacciatura del terreno di risulta, che era stato accantonato nel piazzale di cantiere sul fosso di Sant’Ansano, con lo scopo di recuperare i reperti in esso contenuti e valutare così in modo più puntuale anche l’ambito cronologico delle stratificazioni rimosse” (cfr. doc. 14 del Comune).

Nello stesso documento si precisa inoltre che, nel corso delle operazioni di recupero, sono stati rinvenuti reperti di epoca etrusca, romana e basso-medievale.

E’ dimostrato, pertanto, che lo scavo ha determinato il danneggiamento della stratigrafia.

Questa stessa oggettiva circostanza porta peraltro ad escludere che lo scavo sia stato eseguito sotto la sorveglianza dell’archeologo incaricato dal Comune, come previsto nel parere della Soprintendenza, poiché tale professionista si sarebbe certamente avveduto della presenza della stratigrafia e di reperti di rilievo archeologico e avrebbe perciò disposto l’adozione delle necessarie cautele. In ogni caso, il Comune non ha prodotto la documentazione che l’archeologo supervisore, secondo le indicazioni fornite dalla Soprintendenza, avrebbe dovuto predisporre in occasione dello scavo stesso; infatti, non si rinvengono agli atti la relazione di scavo, le elaborazioni grafiche dello stesso e le schede di classificazione dei reperti.

A quanto precede si aggiunga che, per stessa ammissione del Comune, il curriculum dell’archeologo incaricato dal Comune di provvedere alla supervisione degli interventi non è stato sottoposto all’approvazione della Soprintendenza, né vi è prova che quest’ultima sia stata preventivamente informata dell’avvio dell’intervento di scavo di cui si controverte, come previsto nel più volte citato parere.

Per quanto riguarda infine le modalità di scavo, il Comune non ha fornito elementi sufficienti per poter escludere che lo stesso sia stato eseguito meccanicamente.

Le circostanze sopra descritte – a prescindere da quello che è stato l’esito del procedimento penale avviato nei confronti dei presunti responsabili dell’intervento – sono sufficienti a giustificare l’adozione, nei riguardi del Comune, delle misure sanzionatorie previste dalla legge per i danni arrecati al complesso di santa Maria della Scala.

5.2.1. Con la medesima censura, il Comune lamenta, in secondo luogo, che la Soprintendenza e il Ministero avrebbero erroneamente escluso, senza fornire elementi probatori adeguati, che il bene danneggiato non fosse, nemmeno in parte, passibile di ripristino e che si dovesse perciò procedere all’irrogazione della sanzione pecuniaria “sostitutiva”, corrispondente all’intero valore della cosa perduta.

Tale specifico profilo di doglianza, nei limiti di seguito precisati, è fondato.

Difatti, all’esito delle operazioni poste in essere dalla società Ichnos, subito dopo la realizzazione dello scavo, su ordine della stessa Soprintendenza, almeno una parte del materiale di interesse archeologico presente nelle terre di risulta è stato recuperato e datato (cfr. doc. 14 del Comune cit.). Il danno arrecato dall’intervento, pertanto, è stato almeno in parte rimosso.

Come meglio si dirà al paragrafo successivo, tale circostanza certamente rileva ai fini della quantificazione della sanzione pecuniaria irrogabile, che è finalizzata al reintegro del bene culturale danneggiato e va perciò rapportata all’effettiva diminuzione di valore subita dallo stesso.

5.3. Con la terza ed ultima censura, il Comune contesta le modalità di calcolo della sanzione posta a suo carico, che è stata quantificata tenendo conto dell’intero valore della cosa perduta e, in via presuntiva, di quello che sarebbe stato il costo della lavorazione denominata “scavo archeologico stratigrafico”, da eseguire nel caso di specie, secondo il prezziario ufficiale della Regione Umbria, voce 2.1.71 (edizione 2019).

Il Comune lamenta, in primo luogo, che la Soprintendenza e il Ministero non avrebbero tenuto conto dell’intervenuto ripristino del bene di rilievo archeologico.

La doglianza è fondata, perché nel caso di specie – come evidenziato nella già citata relazione della società Ichnos – vi è certamente stata una reintegrazione, almeno parziale, dei beni danneggiati; di essa, pertanto, si deve tenere necessariamente conto nel calcolo della sanzione pecuniaria applicabile, in considerazione della finalità prettamente ripristinatoria che le è attribuita dall’art. 160, comma 4 del d.lgs. n. 42/2004.

Il Comune sostiene, in secondo luogo, che nei conteggi della Soprintendenza vi sarebbe un errore di calcolo, posto che il prezziario utilizzato dalla Soprintendenza per quantificare il costo dello scavo, alla voce 2.1.71 “scavo archeologico stratigrafico”, prevedrebbe un costo complessivo di € 214,00 per metro cubo, comprensivo del costo minimo della manodopera, pari a € 131,00; la Soprintendenza, invece, ha aggiunto il costo della manodopera al prezzo unitario della lavorazione indicato nel prezziario, per un valore di € 345 per metro cubo.

Anche questo rilievo è fondato.

Infatti, il prezziario prescelto dalla Soprintendenza come parametro per il calcolo del costo dello scavo archeologico stratigrafico che sarebbe stato da eseguire sul bene indica, da un lato, il prezzo totale medio associato alla lavorazione (che nel caso di specie si riferisce a ciascun metro cubo di scavo) e riporta, a fianco, il costo minimo della manodopera al netto delle spese generali e dell’utile di impresa che di tale prezzo costituisce una componente (cfr. doc. 43 del Comune).

Per ciascun metro cubo di scavo va perciò considerato il solo prezzo unitario complessivo di € 214,00, che già comprende il costo della manodopera.

6. In conclusione, il ricorso va accolto in parte, nei termini e nei limiti sopra precisati.

Per l’effetto, la sanzione ex art. 160, comma 4 del d.lgs. n. 42/2004 da irrogare nei confronti del Comune di Siena dovrà essere rideterminata dalle Amministrazioni statali, tenendo conto delle indicazioni e dei criteri forniti al paragrafo che precede.

Va invece respinta la domanda di risarcimento formulata dal Comune; a prescindere infatti dalla genericità della stessa, nel caso di specie non si ravvisa la colpevole responsabilità delle Amministrazioni statali, né un danno ingiusto a carico dell’ente, suscettibile di ristoro per equivalente. Come detto, infatti, nel caso in esame sussistevano i presupposti per l’irrogazione della sanzione pecuniaria e il Comune sarà comunque tenuto a corrisponderla soltanto nella misura ridotta che risulterà dal nuovo calcolo, da eseguirsi secondo i criteri precisati in sentenza.

7. Considerata la reciproca, parziale soccombenza delle parti del giudizio, le spese di lite possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei limiti e per gli effetti precisati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LV La RD, Presidente

LV De FE, Primo Referendario, Estensore

Davide De Grazia, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LV De FE	LV La RD

IL SEGRETARIO