Pubblicato il 18/02/2026

N. 03089/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13501/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13501 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Multimed s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Diego Vaiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Lungotevere Marzio 3;

contro

Ministero della Salute, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri. Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato le Regioni e le Province Autonome, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Friuli Venezia Giulia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Michela Delneri e Daniela Iuri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Piemonte, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marialaura Piovano, Chiara Candiollo, Giulietta Magliona, Gabriella Fusillo e Pier Carlo Maina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Valle D’Aosta, in persona del legale rappresentante p ro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Riccardo Jans, Francesco Pastorino e Massimiliano Cadin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Liguria, non costituita in giudizio;

nei confronti

Sanifor s.r.l., non costituito in giudizio;
Medacta Italia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Sgroi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Coccato e Mezzetti s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Matteo Ezechieli e Matteo Pulcini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Associates Of Cape Cod Europe Gmbh, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Ranalli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Vincal s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Maldera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Abruzzo, Regione Basilicata, Regione Calabria, Regione Campania, Regione Emilia Romagna, Regione Lazio, Regione Lombardia, Regione Marche, Regione Molise, Provincia Autonoma di Bolzano, Provincia Autonoma di Trento, Regione Puglia, Regione Siciliana Assessorato alla Salute, Regione Toscana, Regione Umbria, Regione Veneto, non costituite in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

- del decreto del Ministero della Salute del 6 ottobre 2022, pubblicato in data 26 ottobre 2022 in Gazzetta Ufficiale, di adozione delle Linee Guida propedeutiche all'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, avente carattere provvedimentale e pregiudizievole;

- dell'Intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano nella seduta del 28 settembre 2022;

- di tutti gli atti antecedenti, preordinati, consequenziali, successivi e comunque connessi del procedimento;

per quanto riguarda il primo atto di motivi aggiunti depositato il 17 febbraio 2023 :

del decreto prot n. GRFVG-DEC-2022-0029985-P del Direttore Centrale Salute, Politiche sociali e Disabilità, della Regione Friuli Venezia Giulia del 14 dicembre 2022;

per quanto riguarda il secondo atto di motivi aggiunti depositato il 17 febbraio 2023 :

del provvedimento dirigenziale dell'Assessorato Sanità Salute e Politiche Sociali Dipartimento Sanità e Salute della Regione Valle d'Aosta n. 8049 del 14 dicembre 2022;

per quanto riguarda il terzo atto di motivi aggiunti depositato il 20 febbraio 2023 :

del decreto del Direttore Generale del Dipartimento Salute e Servizi Sociali della Regione Liguria n 7967 del 14 dicembre 2022;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 20 febbraio 2023 :

della determinazione del Direttore della Direzione Sanità e Welfare della Regione Piemonte n 2426/A1400A/2022 del 14 dicembre 2022;

nonché per l’accertamento, secondo quanto richiesto nei quattro atti di motivi aggiunti,

dell'inesistenza/illegittimità del diritto vantato dalla Regione Friuli Venezia Giulia a riscuotere o compensare la somma pari a € 1.845,61 e, per l'effetto, per la condanna della Regione Friuli Venezia alla restituzione alla ricorrente delle somme eventualmente percepite o compensate a titolo di pay back a copertura dello sforamento del tetto di spesa per dispositivi medici per gli anni dal 2015 al 2018;

dell'inesistenza/illegittimità del diritto vantato dalla Regione Valle d'Aosta a riscuotere o compensare la somma pari a € 180.247,80 e, per l'effetto, per la condanna della Regione Valle d'Aosta alla restituzione alla ricorrente delle somme percepite o compensate a titolo di pay back a copertura dello sforamento del tetto di spesa per dispositivi medici per gli anni dal 2015 al 2018;

dell'inesistenza/illegittimità del diritto vantato dalla Regione Liguria a riscuotere o compensare la somma pari a € 178.458,42 e, per l'effetto, per la condanna della Regione Liguria alla restituzione alla ricorrente delle somme eventualmente percepite o compensate a titolo di pay back a copertura dello sforamento del tetto di spesa per dispositivi medici per gli anni dal 2015 al 2018; dell'inesistenza/illegittimità del diritto vantato dalla Regione Piemonte a riscuotere o compensare la somma pari a € 4.323.178,91 e, per l'effetto, per la condanna della Regione Piemonte alla restituzione alla ricorrente delle somme eventualmente percepite o compensate a titolo di pay back a copertura dello sforamento del tetto di spesa per dispositivi medici per gli anni dal 2015 al 2018.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Salute, di Medacta Italia s.r.l., di Coccato e Mezzetti s.r.l., del Ministero dell’Economia e delle Finanze, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato le Regioni e le Province Autonome, dell’Associates Of Cape Cod Europe Gmbh, di Vincal s.r.l., della Regione Friuli Venezia Giulia, della Regione Piemonte e della Regione Valle D’Aosta;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di riduzione dell'arretrato del giorno 21 novembre 2025 il dott. GA US AM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del giudizio Multimed s.r.l. ha adito questo Tribunale al fine di ottenere l’annullamento del decreto del Ministero della Salute del 6 ottobre 2022, pubblicato in data 26 ottobre 2022 in Gazzetta Ufficiale, di adozione delle « Linee Guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 » in uno con l’intesa raggiunta dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano nella seduta del 28 settembre 2022.

1.1. A sostegno della propria pretesa, parte ricorrente ha innanzitutto evidenziato:

- di essere una società che si occupa da molti anni della vendita di apparecchiature elettromedicali, dispositivi medici e di medical device in genere, offrendo altresì servizio di assistenza tecnica personalizzata;

- di essersi nel tempo aggiudicata, attraverso la partecipazione a gare pubbliche e procedure di affidamenti diretti di dispositivi medici, la fornitura di dispositivi medici in favore di aziende ospedaliere e A.S.L. nel territorio del Piemonte e in molte altre parti d’Italia.

1.2. Tanto chiarito, la stessa ricorrente ha poi notato:

- che con l’art. 17 l. n. 111/2011 il legislatore aveva introdotto un tetto di spesa pubblica per l’acquisto di dispositivi medici, inizialmente fissato al 5,2% del Fondo sanitario ordinario e poi ridotto al 4,9% e infine fissato, a decorrere dal 2014, al 4,4%:

- che successivamente l’art. 9 ter , c. 9, d.l. n. 78/2015, convertito con modificazioni dalla l. n. 125/2015 – in un’ottica di razionalizzazione della spesa pubblica – aveva imposto alle aziende fornitrici di dispositivi medici di concorrere al ripianamento dell’eventuale sfondamento del tetto di spesa regionale per gli acquisti di dispositivi medici (cd. pay back dispositivi medici);

- che con decreto adottato in data 6 luglio 2022 e pubblicato in Gazzetta Ufficiale in data 15 settembre 2022, il Ministero della Salute, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, aveva certificato e quantificato il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, demandando a un successivo accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, la definizione delle modalità procedurali del ripiano a carico delle aziende fornitrici dei dispositivi medici;

- che successivamente con l’art. 18 comma 1 d.l.. n. 115/2022, convertito con modificazioni dalla l. n. 142/2022, il legislatore aveva introdotto il comma 9- bis all’art. 9- ter d.l. n. 78/2015, prevedendo che « in deroga alle disposizioni di cui all'ultimo periodo del comma 9 e limitatamente al ripiano dell'eventuale superamento del tetto di spesa regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 dichiarato con il decreto del Ministro della salute di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze di cui al comma 8, le regioni e le province autonome definiscono con proprio provvedimento, da adottare entro novanta giorni dalla data di pubblicazione del predetto decreto ministeriale, l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale. Con decreto del Ministero della salute da adottarsi d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano entro trenta giorni dalla data di pubblicazione del decreto ministeriale di cui al primo periodo, sono adottate le linee guida propedeutiche alla emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali. Le regioni e le province autonome effettuano le conseguenti iscrizioni sul bilancio del settore sanitario 2022 e, in sede di verifica da parte del Tavolo di verifica degli adempimenti regionali di cui all'articolo 12 dell'Intesa tra il governo, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, del 23 marzo 2005, ne producono la documentazione a supporto. Le aziende fornitrici assolvono ai propri adempimenti in ordine ai versamenti in favore delle singole regioni e province autonome entro trenta giorni dalla pubblicazione dei provvedimenti regionali e provinciali. Nel caso in cui le aziende fornitrici di dispositivi medici non adempiano all'obbligo del ripiano di cui al presente comma, i debiti per acquisti di dispositivi medici delle singole regioni e province autonome, anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale, nei confronti delle predette aziende fornitrici inadempienti sono compensati fino a concorrenza dell'intero ammontare. A tal fine le regioni e le province autonome trasmettono annualmente al Ministero della salute apposita relazione attestante i recuperi effettuati, ove necessari »;

- che quindi d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, in data 6 ottobre 2022 il Ministero aveva emanato il decreto oggetto del presente giudizio di « Adozione delle linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017, 2018 », con cui era stato stabilito che « ciascuna regione e provincia autonoma pone l'eventuale superamento del rispettivo tetto di spesa, come certificato dal decreto ministeriale 6 luglio 2022 … a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici per una quota complessiva pari al 40 per cento per l'anno 2015, al 45 per cento per l'anno 2016, al 50 per cento per l'anno 2017 e al 50 per cento per l'anno 2018 [e] che ciascuna azienda fornitrice di dispositivi medici concorre alle predette quote di ripiano in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del relativo Servizio sanitario regionale o provinciale ».

1.3. Tanto premesso in fatto, la società ricorrente – ritenendo « del tutto illegittima ed ingiustificata la procedura di ripiano disposta dal decreto ministeriale » gravato – ha quindi articolato quattro motivi in diritto a fondamento delle proprie domande.

1.3.1. Con il primo motivo ha contestato i provvedimenti impugnati per « violazione e/o erronea applicazione dell’art. 1, commi 586 e 587 l. 23 dicembre 2014 n. 190 ; violazione e/o erronea applicazione dell’art. 1, commi 548-552, l. 28 dicembre 2015 n. 208; Violazione e/o erronea applicazione dell’art. 1, commi 390 e 392 l. 11 dicembre 2016 n. 232; violazione e/o erronea applicazione dell’art. 1 l. 7 agosto 1990 n. 241; violazione e/o erronea applicazione dell’art. 10, comma 1, l. 27 luglio 2000 n. 212; [nonché per] eccesso di potere per erronea e/o mancata valutazione dei presupposti in fatto ed in diritto, nonché in relazione ai principi generali di buona amministrazione, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa e dell’affidamento ; irragionevolezza grave e manifesta, travisamento, contraddittorietà ; disparità di trattamento [e] ingiustizia manifesta », evidenziando in sostanza:

- che il decreto gravato pretendeva di applicare il meccanismo del pay back introdotto del 2015 dopo che lo stesso era stato per anni inattuato, violando le disposizioni che erano state successivamente previste nelle leggi finanziarie per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, con le quali erano già state « introdotte delle regole per stabilire il fabbisogno sanitario nazionale negli acquisti di dispositivi medici e per andare a risanare il deficit del Servizio Sanitario Nazionale e delle aziende ospedaliere »;

- che quella introdotta con il decreto costituiva « una prestazione patrimoniale imposta … in deroga alle pattuizioni contrattuali e/o in aggiunta al prelievo attuato tramite le imposte »;

- che le linee guida non distinguevano tra fatturato per la fornitura dei dispositivi medici o quello relativo a proventi derivanti dai servizi collegati;

- che il provvedimento violava l’affidamento delle aziende che negli anni 2015-2018 avevano partecipato alle procedure di gara bandite fissando un determinato prezzo di acquisto delle forniture;

- che il pay back , così come disciplinato nell’atto impugnato, impattava « pesantemente e ingiustamente sulla remuneratività delle forniture … peraltro in maniera retroattiva ».

1.3.2. Con il secondo motivo ha argomento sull’illegittimità derivata degli atti gravati « per l’illegittimità costituzionale del meccanismo di ripiano per violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza di cui agli artt. 3, 41, 42, 53 e 97 Cost. »., osservando tra l’altro che la disciplina legislativa cui il decreto gravato dava attuazione appariva « irragionevole e sproporzionata innanzitutto in quanto il tetto stesso risulta totalmente imprevedibile e non determinabile dalle aziende ».

1.3.3. Nell’ambito del terzo motivo di gravame ha prospettato un’ulteriore questione di legittimità costituzionale concernente il contrasto del meccanismo di ripiano del payback « con gli artt. 42 e 117, comma 1, Cost. in relazione all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU e all’art. 41 della Carta di Nizza », argomentando in particolare sul « manifesto difetto di precisione e prevedibilità » della normativa di cui al decreto legge n. 115/2022 e della sua conseguente inidoneità della stessa a soddisfare quanto sancito dall’art. 1 del Primo Protocollo CEDU in ordine al fatto che ogni interferenza dello Stato sul pacifico godimento dei beni dei cittadini deve essere rispettosa del principio di legalità oltreché ragionevole e proporzionata rispetto al fine legittimo di interesse generale che persegue.

1.3.4. Con il quarto motivo ha dedotto in ordine all’illegittimità del meccanismo del payback per « violazione del diritto eurounitario ed in particolare dei generali principi di uguaglianza, parità di trattamento e non discriminazione tra imprese [e per] violazione dell’art. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea », notando in particolare che il sistema previsto (dal legislatore e dal decreto gravato) era idoneo a determinare delle disparità di trattamento che « sostanziandosi nell’attribuzione di un illegittimo vantaggio anticompetitivo in favore di alcune imprese a discapito di altre, finiscono per alterare la leale concorrenza ».

2. Con istanza del 16 novembre 2022 la ricorrente ha chiesto di essere autorizzata a procedere all’integrazione del contraddittorio per pubblici proclami « considerate le peculiarità del caso di specie, che vede coinvolte tutte le società produttrici/distributrici di dispositivi medici che operano nel territorio italiano e la conseguente impossibilità di individuare i potenziali controinteressati ».

3. Con decreto Tar Lazio, III- quater , 17 novembre 2022, n. 9105 la Presidente della sezione ha autorizzato la ricorrente a procedere all’integrazione del contraddittorio « nei confronti di tutte le società produttrici/distributrici di dispositivi medici che operano nel territorio italiano », per pubblici proclami mediante pubblicazione da effettuarsi sul sito del Ministero della Salute.

4. In data 29 novembre 2022 parte ricorrente ha depositato documentazione al fine di attestare di aver adempiuto all’integrazione del contraddittorio.

5. In data 13 dicembre 2022 si sono costituiti in giudizio il Ministero della Salute, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano.

6. Con atti depositati rispettivamente in data 14 dicembre 2022, 23 dicembre 2022, 13 gennaio 2023 e 10 febbraio 2023 si sono costituite in giudizio le società Medacta Italia s.r.l., Coccato e Mezzetti s.r.l., Associates of Cape Cod Europe GmbH e Vincal s.r.l.

7. Con un primo atto di motivi aggiunti depositato in data 17 febbraio 2023 parte ricorrente ha impugnato il decreto prot n. GRFVG-DEC-2022-0029985-P a mezzo del quale il Direttore Centrale Salute, Politiche sociali e Disabilità, della Regione Friuli Venezia Giulia del 14 dicembre 2022 aveva provveduto a pubblicare l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano secondo quanto previsto dalla normativa primaria e dalle linee guida, richiedendo a Multimed s.r.l. il pagamento di € 1.845,61 (lamentandone l’illegittimità per vizi propri e in via derivata e chiedendo a questo Tribunale di accertare « l’inesistenza/illegittimità del diritto vantato dalla Regione Friuli Venezia Giulia »).

8. Con un secondo atto di motivi aggiunti depositato sempre il 17 febbraio 2023 la ricorrente ha impugnato il provvedimento dirigenziale dell’Assessorato Sanità Salute e Politiche Sociali Dipartimento Sanità e Salute della Regione Valle d’Aosta n. 8049 del 14 dicembre 2022 con cui tale amministrazione regionale, dando seguito a quanto previsto dalla normativa primaria e dalle linee guida, l’aveva individuata debitrice della somma di € 180.247,80 (svolgendo domanda di accertamento analoga a quella spiegata nel primo atto di motivi aggiunti e avanzando altresì domanda ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a. al fine di ottenere l’accesso ad alcuni atti e documenti).

9. Con un terzo atto di motivi aggiunti depositato il 20 febbraio 2023 la ricorrente ha impugnato il decreto del Direttore Generale del Dipartimento Salute e Servizi Sociali della Regione Liguria n 7967 del 14 dicembre 2022 e ne ha chiesto l’annullamento – per vizi proprie e illegittimità derivata – nella parte in cui la riteneva debitrice della somma di € 178.485,42 (avanzando anche nell’ambito di tale ricorso domanda di accertamento e istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a. a atti e documenti detenuti dalla Regione).

10. Con un quarto atto di motivi aggiunti depositato anch’esso il 20 febbraio 2023 la ricorrente ha gravato la determinazione del Direttore della Direzione Sanità e Welfare della Regione Piemonte n 2426/A1400A/2022 del 14 dicembre 2022 – anch’esso avente a oggetto la pubblicazione dell'elenco delle fornitrici soggette al ripiano secondo quanto previsto dalla normativa primaria e dalle linee guida – e ha chiesto a questo Tar di accertare « l’inesistenza/illegittimità del diritto vantato dalla Regione Piemonte a riscuotere o compensare la somma pari a € 4.323.178,91 ».

11. In data 2 marzo 2023 parte ricorrente ha chiesto di essere autorizzata a integrare il contraddittorio per pubblici proclami anche con riferimento ai motivi aggiunti .

12. In data 17 maggio 2023 si è costituita in giudizio la Regione Piemonte.

13. Con ordinanza Tar Lazio, III- quater , 8 giugno 2023, n. 2905 la Presidente della sezione ha ordinato l’integrazione del contraddittorio nei confronti « di tutte le amministrazioni pubbliche comunque interessate – da intendersi quali tutte le strutture del SSN/SSR, diverse dalle Regioni, operanti nel settore di cui trattasi e che hanno acquisito dispositivi medici negli anni di riferimento e conseguentemente trasmesso i relativi dati alle Regioni, dati sulla base dei quali è stato calcolato l’importo del pay back di cui trattasi [nonché di tutti] i soggetti controinteressati – da intendersi come tali tutte le ditte che hanno fornito alle strutture pubbliche di cui sopra dispositivi medici negli anni di riferimento », autorizzando la ricorrente alla notifica per pubblici proclami mediante pubblicazione da effettuarsi sul sito del Ministero della Salute nonché delle singole Regioni evocate in giudizio.

14. Il 21 giugno 2023 si è costituita in giudizio la Regione Friuli Venezia Giulia.

15. Con ordinanza Tar Lazio, III- quater , 30 giugno 2023, n. 10932 questo Tribunale ha parzialmente accolto le domande ex art. 116 avanzate dalla ricorrente negli atti di motivi aggiunti.

16. In data 24 luglio 2023 parte ricorrente ha depositato documentazione al fine di dimostrare di aver provveduto all’integrazione del contraddittorio in relazione agli atti di motivi aggiunti nei termini e modi indicati da questo Tribunale.

17. In data 13 settembre 2023 si è costituita in giudizio la Regione Autonoma Valle d’Aosta.

18. Il 5 ottobre 2023 parte ricorrente si è costituita in giudizio con nuovo difensore in sostituzione del precedente.

19. Con memoria depositata in data 25 agosto 2025 il Ministero della Salute ha argomentato sull’infondatezza del ricorso introduttivo e sull’inammissibilità – per difetto di giurisdizione – dei motivi aggiunti , richiamando numerose pronunce di questo Tar intervenute medio tempore in relazione a ricorsi analoghi a quello oggetto del presente giudizio.

20. Con memoria del 21 ottobre 2025 la ricorrente ha insistito per l’accoglimento del gravame, argomentando sull’illegittimità delle richieste di ripiano gravate anche a causa dell’illegittimità costituzionale del sopravvenuto art. 7, commi 1 e 2 d.l. n. 95/2025, convertito con modificazioni con l. n. 118/2025 (che introducendo uno sconto del 75% sulle originarie richieste di payback ai soli operatori che avessero abbandonato il contenzioso, aveva determinato – secondo la tesi della ricorrente – un’illegittima discriminazione tra imprese penalizzando coloro che intendevano perseverare nel proprio diritto di difesa costituzionalmente garantito).

21. Con memoria depositata in pari data la Regione Piemonte ha rassegnato le sue conclusioni chiedendo a questo Tar di respingere il ricorso principale e dichiarare inammissibile per difetto di giurisdizione « il successivo ricorso per motivi aggiunti promosso avverso l’atto applicativo regionale ».

22. All’udienza straordinaria del 21 novembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione, previo avviso del Collegio alle parti in ordine alla « possibile sussistenza di un difetto parziale di giurisdizione ».

23. In coerenza con i precedenti di questo Tar intervenuti su ricorsi sovrapponibili a quello oggetto del presente giudizio (v. ex multis Tar Lazio, III- quater , 7 maggio 2025, nn. 8733 e 8735) – da cui questo Collegio non trova ragione per doversi discostare – il ricorso introduttivo deve essere respinto i motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione, per le ragioni di seguito illustrate.

24. Va innanzitutto osservato che la sentenza Corte costituzionale 22 luglio 2024, n. 140 – pur notando che il meccanismo del payback contestato dalla ricorrente è « in linea di principio idoneo a comprimere l’autonomia contrattuale, che rinviene il proprio fondamento nell’art. 41 Cost. » – ha ritenuto non irragionevoli né sproporzionate le previsioni concernenti il payback contenute nell’art. 9- ter d.l. n. 78 del 2015, come convertito, nella misura in cui queste hanno inciso sul periodo 2015-2018, osservando:

- che tale normativa persegue una « finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria … strettamente funzionale anche alla tutela della salute », ponendo un tetto che « serve ad allocare risorse certe per l’acquisto dei dispositivi, affinché esse siano in equilibrio con altre voci di uscita finanziari a»;

- che il meccanismo previsto dal legislatore « non è irragionevole poiché pone a carico delle imprese un contributo solidaristico che trova giustificazione nell’esigenza di assicurare la dotazione di dispositivi medici necessaria alla tutela della salute, soprattutto in una generale situazione economico-finanziaria altamente critica, che non consente ai bilanci dello Stato e delle regioni, finanziate con risorse della collettività, di far fronte in modo esaustivo alle spese richieste »;

- che « quanto alla valutazione della proporzionalità del meccanismo in questione, assume decisivo rilievo il fatto che questa Corte, con sentenza n. 139 del 2024, ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 8, comma 3, del d.l. n. 34 del 2023, come convertito, istitutivo del sopra menzionato fondo di 1.085 milioni di euro nella parte in cui non estende a tutte le aziende fornitrici di dispositivi medici la riduzione al 48 per cento della quota determinata dai provvedimenti regionali e provinciali di cui all’art. 9-ter, comma 9-bis, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 […], con conseguente caducazione delle procedure e dei termini individuati dal medesimo art. 8, comma 3, del d.l. n. 34 del 2023, come convertito », sicché tutte le aziende interessate « sono tenute a versare, per le annualità 2015, 2016, 2017 e 2018, una somma corrispondente a meno della metà di quella ad esse [originariamente] richiesta », con conseguente beneficio da parte delle stesse « di una riduzione significativa, che rende l’onere a carico delle imprese, limitatamente al suddetto periodo, non sproporzionato »;

- che non può ritenersi che il payback abbia ridotto eccessivamente i margini di utile delle imprese « essendo indimostrato che si sia prodotto un tale effetto ».

Va poi notato che la stessa sentenza Corte costituzionale n. 140/2024 ha rilevato:

- che « la disciplina censurata, in relazione al quadriennio considerato, contiene tutti gli elementi richiesti dalla giurisprudenza costituzionale perché possa considerarsi rispettata la riserva di legge » di cui all’art. 23 Cost. in quanto da un lato « individua esplicitamente sia i soggetti su cui grava l’obbligo (le imprese che hanno venduto agli enti del SSN dispositivi medici nelle regioni che hanno sforato il tetto) sia l’oggetto della prestazione imposta (il ripianamento, nella misura percentuale prevista dalla legge, dello sforamento) » e dall’altro « fornisce, ai commi 8, 9 e 9-bis, le indicazioni generali sulla procedura da seguire per addivenire alla determinazione del ripianamento dovuto dalle aziende », rimettendo all’amministrazione « la sola attività tecnica necessaria per la quantificazione dell’importo del ripianamento, mentre la normativa censurata consente di conoscere gli elementi essenziali della prestazione imposta »;

- che non depone nel senso dell’illegittimità della normativa primaria contestata « la circostanza che il payback colpisca in maniera indistinta la fornitura di qualsiasi dispositivo medico, trattandosi di una scelta del legislatore, che risulta legittima a fronte della sussistenza di una definizione di dispositivo medico chiaramente evincibile dal panorama normativo esistente »;

- che « per quel che riguarda la denunciata violazione del principio di irretroattività … non è nella specie ravvisabile la portata retroattiva delle disposizioni censurate [in quanto] le imprese fornitrici dei dispositivi medici erano consapevoli fin dal 2015, ancor prima dell’indizione delle gare pubbliche, dell’esistenza di un meccanismo di fissazione di un tetto di spesa e del conseguente obbligo di ripiano in caso di sforamento, che derivava dalle previsioni normative risalenti appunto al 2015 [e] lo ius superveniens del 2022, con l’introduzione del comma 9-bis nell’art. 9-ter del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, ha solo stabilito di rendere concretamente operative le esistenti procedure per addivenire al ripiano degli sforamenti a carico delle imprese fornitrici (come si evince dalla rubrica dell’art. 18 del d.l. n. 115 del 2022, come convertito), senza tuttavia innovare sull’aspetto sostanziale della vicenda, già oggetto di una chiara e accessibile disciplina »;

- che « le sopravvenienze normative, di natura solo procedimentale, che a partire dal 2022 hanno reso operativo l’obbligo di ripiano a carico delle imprese fornitrici, non abbiano influito, in modo costituzionalmente insostenibile, sull’affidamento che le parti private riponevano nel mantenimento del prezzo di vendita dei dispositivi medici [e ciò tenuto conto che] il predetto obbligo di ripiano e del conseguente esborso ex post era comunque già noto sin dal 2015 nei suoi tratti essenziali, ancorché non nella sua concreta incidenza a carico di ciascuna impresa ».

A ciò deve aggiungersi che la sentenza Tar Lazio, III- quater , 7 maggio 2025, n. 8735 – nel respingere doglianze sovrapponibili a quelle spiegate dall’odierna ricorrente – ha sottolineato:

- che « già dall’entrata in vigore del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, e quindi dallo svolgimento delle procedure di gara subito successive, il sistema del c.d. payback era sostanzialmente noto. Ciò sia con riguardo alle quote di ripiano posto a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici (che sono pari al 40 per cento per l’anno 2015, al 45 per cento per l’anno 2016, al 50 per cento per l’anno 2017 e al 50 per cento per l’anno 2018), sia con riguardo alla misura entro la quale ciascuna azienda è chiamata a concorrere alle predette quote (in «misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del relativo Servizio sanitario regionale o provinciale») »;

- che « con specifico riferimento alla fissazione del tetto di spesa regionale, su cui si appuntano le doglianze della società ricorrente, deve ricordarsi che era già nota la quantificazione del tetto di spesa nazionale (fissato, a decorrere dal 2014, al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard). Questa misura è stata, poi, confermata per tutte le regioni, indistintamente, nel 2019 » e che « quindi, anche se la determinazione del tetto di spesa regionale è avvenuto successivamente rispetto alle procedure di gara svoltesi e ai contratti conclusi nelle annualità 2015-2018, la società ricorrente, come le altre imprese del settore, ben avrebbero potuto e dovuto assumere la misura del tetto di spesa nazionale quale parametro di riferimento cui conformare la propria azione Ciò ancor più in considerazione del fatto che, come si è detto, l’accordo raggiunto tra il Governo, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano in sede di Conferenza permanente (atto n. 181/CSR del 7 novembre 2019) ha fissato, per ciascuno degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, il tetto regionale proprio al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario regionale standard, ossia nella stessa misura del tetto nazionale, che era, o avrebbe dovuto essere secondo l’ordinaria diligenza, ben noto alle imprese fornitrici di dispositivi sanitarie, come tali destinatarie della disciplina del c.d. payback »;

- che « in definitiva … le … imprese del settore, si dovevano ritenere già edotte, ex ante, dell’alea e dei rischi contrattuali insiti nella fornitura dei dispositivi medici, proprio sulla base delle norme già vigenti, e chiare nella loro formulazione, venendo in considerazione possibili rischi derivanti dalla (pur sempre prevedibile) fornitura in eccesso dei dispositivi medici rispetto al tetto di spesa individuato dal legislatore »; che le stesse conseguentemente « non potevano fare affidamento nel mantenimento del prezzo di vendita dei dispositivi medici, in quanto – occorre ribadirlo – l’obbligo di ripiano e il conseguente esborso ex post era comunque già noto sin dal 2015 nei suoi tratti essenziali, ancorché non nella sua concreta incidenza a carico di ciascuna impresa »; che pertanto le stesse imprese « avrebbero dovuto considerare, in un’ottica di ordinaria diligenza, le dinamiche del mercato di riferimento, caratterizzato da simile previsione; e, di conseguenza, ben avrebbero potuto e dovuto orientare i propri comportamenti ».

La stessa sentenza Tar Lazio, III- quater , 7 maggio 2025, n. 8735 ha poi escluso il contrasto della normativa primaria in materia di payback con la normativa europea in materia di procedure di evidenza pubblica, notando che « il c.d. payback rimane estraneo alle procedure di affidamento e al contenuto dei singoli contratti stipulati con le amministrazioni: per come è strutturato, il ripianamento opera in maniera complessiva sul fatturato delle aziende (per la quota maturata a seguito della vendita di dispositivi medici al SSN) e non attraverso una rimodulazione dei contratti »; osservando che tale meccanismo « quindi, non altera l’esito delle gare pubbliche, perché non incide né sull’entità della fornitura richiesta né sul prezzo finale del prodotto acquistato, ma agisce ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori, in modo peraltro, come si è spiegato, non imprevedibile [e] ciò perché, lo si ribadisce, fin dal momento della partecipazione alle gare, [gli operatori erano consapevoli] dell’esistenza di un tetto di spesa nazionale pari al 4,4 per cento per l’acquisto di dispositivi medici e della circostanza che, nel caso di sforamento dei tetti regionali, avrebbe dovuto concorrere al ripianamento dello stesso insieme alle regioni, [sicché gli stessi] anche al momento della presentazione dell’offerta, erano consapevoli (o avrebbero dovuto esserlo, in base alla ordinaria diligenza) che sussisteva la possibilità che una parte del totale delle somme percepite, o da percepire nel caso di aggiudicazione della gara, avrebbe dovuto essere corrisposta ai fini della compartecipazione alla spesa pubblica sanitaria ».

Sotto altro profilo, va poi notato che la sentenza Tar Lazio, III- quater , 7 maggio 2025, n. 8733 – con riferimento a censure volte a lamentare la mancata distinzione negli atti ministeriali tra spese per i dispositivi medici e spese per i servizi agli stessi collegati – ha osservato che « la circostanza che la fornitura di dispositivi medici è sovente accompagnata dalla prestazione di servizi avrebbe dovuto indurre le imprese del settore, edotte, come si è detto, sin dal 2015 del meccanismo del c.d. payback, a fatturare correttamente, e quindi distinguendo, il costo della fornitura e quello del servizio . Infatti, è chiara, nell’impianto normativo di riferimento, la nozione di fatturato, che, nel meccanismo del c.d. payback, afferisce esclusivamente al prezzo del dispositivo medico fornito e non anche agli eventuali servizi che, in via accessoria ed aggiuntiva, possono essere “somministrati” dall’impresa aggiudicataria. Questi costi sono chiaramente distinti, in quanto riferiti a prestazioni diverse: non già la fornitura di un bene, ma l’erogazione di un servizio. Peraltro, come dedotto anche dall’amministrazione statale, le linee guida del modello CE, fin dal 2001, distinguono gli acquisti di beni sanitari (tra i quali sono inclusi i dispositivi medici) dagli acquisti di servizi sanitari. Pertanto, [l’eventuale] inserimento del costo dei servizi accessori nella voce di spesa relativa all’acquisto di dispositivi medici non può essere imputato all’attività del Ministero della Salute ».

Tanto appare sufficiente ad affermare l’infondatezza di tutte le doglianze illustrate nel ricorso introduttivo che quindi deve essere rigettato (senza necessità di previo scrutinio da parte di questo Collegio di quanto dedotto dalla ricorrente a sostegno della questione di legittimità costituzionale dell’art. 7, commi 1 e 2 del d.l. n. 95/2025 da ultimo prospettata con memoria del 21 ottobre 2025, palesemente irrilevante rispetto alla decisione sul ricorso introduttivo ).

25. Tanto chiarito, vanno poi dichiarati inammissibili, per difetto di giurisdizione, i motivi aggiunti con cui parte ricorrente ha impugnato i provvedimenti adottati dalle regioni ai sensi dell’art. 9- ter , comma 9- bis , d.l. n. 78/2015, contestando – in sostanza – la pretesa creditoria delle singole amministrazioni regionali.

Al riguardo, va condiviso quanto osservato nella già richiamata sentenza Tar Lazio, III- quater , 7 maggio 2025, n. 8735 in ordine al fatto:

- che il comma 9 bis dell’art. 9 ter del d.l. n. 78 del 2015 ha « attribuito alle regioni e alle province autonome il solo compito di: - verificare la documentazione contabile sulla cui base il decreto ministeriale ha certificato il superamento del tetto di spesa regionale, anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale; - definire l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno; - imporre alle stesse il pagamento della quota di ripiano a cui ciascuna di esse deve concorrere; - procedere all’iscrizione in bilancio del relativo credito »;

- che « le regioni e le province autonome non possono, con i provvedimenti di cui al citato comma 9 bis impugnati con i ricorsi per motivi aggiunti, né determinare il tetto di spesa regionale, né certificarne il superamento, né quantificare l’ammontare dello scostamento in ambito regionale o provinciale, trattandosi di competenze statali », potendo e dovendo le stesse « solamente porre l’eventuale superamento del tetto di spesa regionale, come già certificato con decreto ministeriale, a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici, peraltro secondo la quota percentuale anch’essa già fissata a livello normativo (art. 9 ter, comma 9, del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, e art. 2, comma 1, decreto del 6 ottobre 2022 del Ministero della salute) »;

- che dalle linee guida del 6 ottobre 2022 si desume che « agli enti del SSR o del SSP sono attribuite attività meramente operative e tecniche consistenti nel calcolo del fatturato annuo di ciascuna azienda fornitrice di dispositivi medici, che costituisce presupposto necessario per individuare la quota di ripiano a cui essa è obbligata », e che anche le Regioni e le Province sono chiamate a porre in essere, da un latto « un’attività meramente tecnico-contabile [di] “verifica” la coerenza del fatturato come calcolato, secondo un’attività di mera ricognizione e somma di dati contabili e di bilancio, dagli enti del SSR o del SSP ; dall’altro, un’attività meramente riepilogativa, [consistente nella compilazione di] un elenco, indicando le aziende fornitrici di dispositivi medici e gli importi di ripiano da ciascuna di esse dovuti »;

- che l’attività posta in essere dalle amministrazioni regionali ai fini dell’adozione degli atti impugnati con gli atti di motivi aggiunti è quindi « priva di qualsivoglia margine di discrezionalità, anche solamente tecnica, trattandosi, all’evidenza, di un’attività interamente vincolata »;

- che « più precisamente, oltre ad essere interamente vincolata nei presupposti, nel contenuto e finanche nelle modalità procedurali (in tal senso, sentenza n. 140 del 2024 della Corte costituzionale, che parla di «attività meramente tecnica di quantificazione dell’importo di ripianamento»), l’attività delle regioni e delle province non implica una spendita di potere autoritativo, in quanto, come si è detto, si riduce ad un’attività meramente ricognitiva e riepilogativa, consistente nell’individuazione dell’«elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici ed i relativi importi di ripiano da queste dovuti», secondo quanto già stabilito mediante la fissazione del tetto di spesa regionale, la certificazione del suo superamento, sempre a livello regionale (o provinciale), la determinazione dell’ammontare del fatturato di ciascuna impresa e della quota di partecipazione all’onere di ripiano »;

- che « a fronte di questa attività, si instaura un rapporto obbligatorio tra l’amministrazione regionale o provinciale e l’impresa fornitrice di dispositivi medici, nel caso di specie la società ricorrente, la quale è titolare, da un lato, di un obbligo di pagamento, nei modi e nei termini indicati dal provvedimento regionale o provinciale, della somma da esso stabilita; dall’altro, di un diritto soggettivo al corretto calcolo di questo importo »;

- che « la situazione di diritto soggettivo rivendicata dalla società ricorrente, a non pagare o a pagare una somma minore in favore dell’amministrazione regionale o provinciale, non è intermediata dal potere amministrativo, ma deriva direttamente dalla normativa legislativa e dagli atti statali (determinazione del tetto di spesa e certificazione del suo superamento a livello regionale o provinciale) adottati in sua attuazione », atteso che « l’importo di ripiano dovuto dalla società ricorrente – ed oggetto di una vera e propria obbligazione nei confronti della regione o della provincia autonoma interessata – è calcolato sulla base di una percentuale fissata ex lege, applicata matematicamente al fatturato determinato, secondo le modalità di legge e del decreto ministeriale (al lordo dell’IVA e secondo quanto risulta dai dati di costo, rilevati a consuntivo per ciascuno degli anni considerati, come risultanti dal modello CE consolidato regionale nella voce «BA0210 – Dispositivi medici» del modello di rilevazione del conto economico) ;

- che « ancorché definito, dall’art. 9 ter, comma 9 bis, del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, e dal decreto del 6 ottobre 2022, “provvedimento”, l’atto regionale o provinciale non è espressione di un potere autoritativo della regione o della provincia a tutela di interessi generali, bensì di un accertamento tecnico dei presupposti di natura economico-aziendale-contabile sul quantum debeatur, come tale involgente un diritto soggettivo a contenuto meramente patrimoniale », rispetto al quale sussiste la cognizione del giudice ordinario – alla luce della « giurisprudenza della Corte di Cassazione, secondo cui appartiene alla cognizione del giudice ordinario la controversia in cui venga in rilievo un diritto soggettivo nei cui confronti la pubblica amministrazione eserciti un’attività vincolata, dovendo verificare soltanto se sussistano i presupposti predeterminati dalla legge per l’adozione di una determinata misura » – e avuto riguardo al criterio del petitum sostanziale che riserva al giudice amministrativo le controversie aventi « ad oggetto, in concreto, la contestazione delle modalità (e illegittimità) dell’esercizio di un potere autoritativo », mentre esclude che lo stesso abbia giurisdizione « quando la controversia si radichi nel quadro di un rapporto ormai paritario, collocato “a valle” del potere autoritativo, come accade nel caso di specie per le ragioni sopra indicate ».

Da ciò il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sui motivi aggiunti in favore del giudice ordinario (giudice ordinario che – è appena il caso di precisarlo – è l’unico soggetto cui spetta vagliare la questione di legittimità costituzionale dell’art. 7 comma 1 d.l. 30 giugno 2025 n. 95 sollevata da parte ricorrente nella memoria di replica del 21 ottobre 2025, ove la stessa – come pare al Collegio – debba intendersi finalizzata a censurare la predetta normativa nella parte in cui non estende lo “sconto” nella stessa previsto a tutti gli operatori economici interessati, limitandolo solamente agli aderenti allo speciale meccanismo “transattivo” previsto dalla stessa).

26. Conclusivamente, per tutte le ragioni sopra evidenziate, il ricorso introduttivo deve essere respinto e i motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, davanti al quale – con riferimento a questi ultimi – la causa potrà essere riassunta, ex art. 11, comma 2, del codice del processo amministrativo, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza.

27. Le spese processuali – avuto riguardo a tutte le circostanze del caso – possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto:

- respinge il ricorso introduttivo;

- dichiara inammissibili i motivi aggiunti per difetto di giurisdizione del g.a. in favore del g.o.;

- compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LE IN, Presidente FF

Silvio Giancaspro, Primo Referendario

GA US AM, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GA US AM	LE IN

IL SEGRETARIO