Pubblicato il 23/04/2026

N. 00256/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00184/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 184 del 2025, proposto da
HA BA KK, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Colagrande, con domicilio eletto presso il suo studio in L'Aquila, via G. Verdi n. 18 e domicilio digitale come da PEC di Registri di Giustizia;

contro

Comune di AG, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Cerulli Irelli, Silvia Felicetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della determinazione del Responsabile del SUAP n. 263 del 20.2.2025, notificata in data 24.2.2025, con cui il Comune di AG ha disposto la revoca dell’autorizzazione n. 2 di Noleggio Con Conducente (NCC) in titolarità al Sig. HA BA KK; nonché di ogni ulteriore atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso, ivi compresi per quanto occorrer possa (i) la comunicazione di avvio del procedimento del 27.11.2024, (ii) la nota di contestazione e diffida del 13.1.2025, (iii) i richiamati verbali della Polizia Locale e del Responsabile SUAP dell’8-10.10.2024, del 12.10.2024 e del 26.11.2024 e, in ogni caso, (iv) la delibera di Giunta Comunale n. 41 del 28.2.2025, non notificata all’interessato, di presa d’atto della predetta determinazione di revoca dell’autorizzazione di NCC.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di AG;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 il dott. MA IE PE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e TT

1.§. Il Sig. HA BA KK esercita l’attività di noleggio con conducente (NCC) sin dal 2014 ed è titolare dell’autorizzazione NCC n. 2 rilasciata dal Comune di AG, originariamente intestata al Sig. RG ER (provvedimento del 14.5.2007), successivamente volturata al Sig. RG RO (2012) e, da ultimo, trasferita in favore del Sig. KK nel 2018, a seguito di cessione d’azienda, con provvedimento comunale n. 3 del 16 febbraio 2018.

In sede di voltura, il Comune di AG ha espressamente accertato la sussistenza in capo al ricorrente di tutti i requisiti previsti dalla legge, tra cui l’iscrizione nel ruolo dei conducenti presso la Camera di Commercio di Roma, il possesso del certificato di abilitazione professionale, l’idoneità psico‑fisica, nonché la disponibilità giuridica e materiale di una rimessa sita nel territorio comunale, individuata nell’immobile di AG, Via Selve Piane s.n.c., catastalmente censito al foglio 20, particella 258, sub 8, detenuto in forza di regolare contratto di locazione.

A partire dalla voltura del titolo e per oltre sette anni, il Sig. KK ha esercitato l’attività di NCC senza mai riportare contestazioni, utilizzando stabilmente la suddetta rimessa, la cui esistenza, idoneità e utilizzazione sono state nel tempo più volte verificate dalla Polizia Locale anche mediante sopralluoghi. In data 1° ottobre 2019, su richiesta dell’ente civico, il ricorrente ha nuovamente trasmesso copia del contratto di locazione e della documentazione catastale dell’immobile, senza che venisse sollevato alcun rilievo.

Nel corso del 2023, mentre il ricorrente era in attesa del rilascio del nullaosta comunale per la sostituzione dell’autovettura associata all’autorizzazione — istanza rimasta priva di riscontro — la Polizia Locale ha svolto un ulteriore sopralluogo presso la rimessa, senza verbalizzare contestazioni né irregolarità.

Successivamente, con nota del 21 febbraio 2023, il SUAP del Comune di AG ha comunicato l’avvio di un procedimento di revoca dell’autorizzazione NCC, fondato su generiche contestazioni in ordine al presunto mancato rispetto del c.d. “vincolo di territorialità” e alla pretesa inesistenza o mancato utilizzo di una rimessa nel territorio comunale.

A distanza di quasi un anno, con determinazione n. 117 del 26 gennaio 2024, notificata il 6 febbraio 2024, il Comune ha disposto la revoca dell’autorizzazione NCC n. 2, assumendo, in sintesi, la mancata disponibilità di una rimessa nel Comune di AG e lo svolgimento dell’attività in ambito extraregionale, ritenuto non fruibile per la comunità locale.

Avverso tale provvedimento il ricorrente ha proposto ricorso dinanzi a questo TAR Abruzzo (R.G. n. 86/2024) che, con ordinanza cautelare n. 71 del 28 marzo 2024, ha sospeso l’efficacia della revoca, rilevando la mancanza di corrispondenza tra i motivi indicati nella comunicazione di avvio del procedimento e quelli posti a fondamento del provvedimento finale, nonché la carenza di istruttoria in ordine alla pretesa inesistenza o inutilizzazione della rimessa.

Nelle more del giudizio, con determinazione n. 1601 del 28 novembre 2024, il Comune di AG ha disposto il ritiro in autotutela della revoca impugnata. Con sentenza n. 52 del 30 gennaio 2025, questo TAR ha conseguentemente dichiarato cessata la materia del contendere, accertando la soccombenza virtuale dell’Amministrazione e condannandola alle spese di lite.

Contestualmente al ritiro dell’atto, tuttavia, il Comune ha avviato un nuovo procedimento di revoca, fondato su ulteriori accertamenti svolti dalla Polizia Locale nell’ottobre 2024, relativi alle caratteristiche e alla presunta idoneità della rimessa.

Con nota del 13 gennaio 2025, il Responsabile del SUAP ha quindi formulato una nuova contestazione e ha diffidato il ricorrente dall’esercizio dell’attività, pur in assenza di un formale provvedimento di revoca.

Con determinazione n. 263 del 20 febbraio 2025, notificata il 24 febbraio 2025, il Responsabile del SUAP ha infine disposto nuovamente la revoca dell’autorizzazione NCC n. 2, reiterando sostanzialmente le medesime ragioni già poste a base del precedente provvedimento ritirato in autotutela. Con successiva delibera di Giunta n. 41 del 28 febbraio 2025, mai notificata all’interessato, l’Amministrazione comunale si è limitata a prendere atto della determinazione dirigenziale.

Avverso tali atti il ricorrente proponeva il presente ricorso sostenuto da un unico articolato motivo di diritto con il quale si lamenta la “violazione e/o falsa applicazione artt. 2, 3 e ss. e 21-quinquies l. N. 241/1990, anche in relazione alle previsioni di cui alla l. N. 21/1992 e al regolamento comunale per l’attività di NCC. Difetto di competenza. Eccesso di potere: difetto di istruttoria e di motivazione; erroneità dei fatti e macroscopico travisamento dei presupposti; illogicità e irragionevolezza; contraddittorietà. Ingiustizia manifesta. Violazione artt. 3, 41 e 97 Cost.”.

Si è costituito il Comune di AG resistendo al ricorso e chiedendone la reiezione.

Con ordinanza cautelare n. 125 del 29 maggio 2025, questo TAR ha accolto l’istanza cautelare e sospeso l’efficacia del provvedimento impugnato, ritenendo, tra l’altro, che il servizio di NCC non si risolve in un servizio di trasporto cittadino “di piazza”, che le informazioni assunte dalla Polizia Locale presso alcuni esercenti nulla provano in ordine al mancato rispetto del vincolo di territorialità e che la pretesa inidoneità della rimessa non integra, comunque, un presupposto per la revoca dell’autorizzazione. Tale ordinanza è stata integralmente confermata dal Consiglio di Stato, con ordinanza n. 3063 del 29 agosto 2025, che ha respinto l’appello cautelare proposto dal Comune di AG.

Alla pubblica udienza del 14 aprile 2026 il ricorso veniva trattenuto in decisione.

2.§. Il ricorso è fondato e deve essere accolto.

Il primo e assorbente profilo di illegittimità attiene alla competenza dell’organo emanante.

L’art. 11 del Regolamento comunale, disciplinante l’esercizio dell’attività di noleggio con conducente, attribuisce espressamente alla Giunta comunale il potere di revoca dell’autorizzazione, prevedendo l’adozione di una deliberazione e la previa consultazione delle organizzazioni di categoria. Tale previsione, lungi dall’avere natura meramente organizzatoria, attiene alla distribuzione legale del potere all’interno dell’ente e costituisce presidio di legalità sostanziale, in ragione della natura particolarmente incisiva del provvedimento di revoca.

Nel caso di specie, la revoca è stata invece disposta con determinazione del Responsabile del SUAP, organo gestionale privo di competenza in materia. Né tale vizio può ritenersi superato dalla successiva deliberazione di Giunta n. 41 del 28 febbraio 2025, la quale si limita a una mera “presa d’atto” dell’atto dirigenziale, senza esercizio effettivo del potere deliberativo richiesto dalla fonte regolamentare.

L’atto di “presa d’atto” non ha natura provvedimentale e non è idoneo a sostituire l’atto espresso richiesto dall’ordinamento, configurandosi come mera dichiarazione di scienza priva di effetti costitutivi. Ne consegue che il provvedimento impugnato risulta affetto da difetto assoluto di attribuzione, vizio che comporta l’annullabilità dell’atto senza necessità di ulteriori indagini sul merito.

Anche prescindendo dal vizio di competenza, il provvedimento non supera il vaglio di legittimità sotto il profilo sostanziale, in quanto adottato in assenza dei presupposti normativi richiesti dalla disciplina di settore.

In ogni caso, il Collegio ritiene fondata la censura con cui il ricorrente lamenta l’erroneità dell’interpretazione amministrativa del vincolo di territorialità, come presupposto legittimante la revoca dell’autorizzazione di noleggio con conducente.

Secondo l’assetto normativo delineato dalla l. n. 21/1992, il vincolo di territorialità non introduce un limite spaziale allo svolgimento dell’attività di NCC, bensì un vincolo funzionale di collegamento con il Comune che rilascia l’autorizzazione, realizzato attraverso:

- la disponibilità giuridica della rimessa nel territorio comunale (art. 8, co. 3);

- l’inizio e il termine del servizio presso la rimessa o sede (art. 11, co. 4);

- la assenza di stazionamento su suolo pubblico per la ricerca dell’utenza (art. 11, co. 3).

Tale ricostruzione è stata ribadita dalla giurisprudenza, secondo cui: “l'obbligo di utilizzare, nell'esercizio del servizio di NCC, esclusivamente una rimessa ubicata all'interno del territorio del comune che rilascia l'autorizzazione, è immediatamente finalizzato a garantire che il servizio stesso, pur potendosi svolgere senza limiti spaziali, cominci e termini presso la medesima rimessa, ovvero entro il territorio comunale. Ciò risponde all'esigenza di assicurare che il detto servizio sia svolto, almeno tendenzialmente, a favore della comunità locale di cui il Comune è ente

esponenziale” (Cons. Stato, Sez. V, 10 marzo 2025, n. 1957).

Il vincolo, pertanto, non si traduce né in una presenza visibile né in una fruizione indifferenziata del servizio nel centro urbano, come invece implicitamente ritenuto dal Comune resistente.

Il provvedimento impugnato fonda la revoca su dichiarazioni di esercenti (farmacia, edicola, strutture ricettive) che avrebbero “mai visto operare” il servizio NCC nel territorio comunale.

Tale impostazione è giuridicamente erronea, poiché assimila surrettiziamente il servizio NCC al servizio taxi, in contrasto con il quadro normativo.

Il servizio di NCC non si esercita, infatti, “su piazza” e tantomeno è possibile per i titolari delle relative autorizzazioni procacciarsi clienti nelle vie cittadine e/o presso esercizi aperti al pubblico, dal momento che, ai sensi dell’art. 3, co. 1, l. n. 21/1992, “il servizio di noleggio con conducente si rivolge all’utenza specifica che avanza, presso la sede o la rimessa, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio anche mediante l'utilizzo di strumenti tecnologici” (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 1.3.2021, n. 1703).

Coerentemente, l’art. 11, co. 3, l. n. 21/1992 vieta espressamente la sosta su suolo pubblico per procurarsi il servizio, divieto ribadito dal regolamento comunale di AG (art. 18) secondo il quale “è fatto divieto di stazionare con autoveicoli da noleggio con conducente sulle aree pubbliche allo scopo di procurarsi noleggio”.

Ne consegue che la mancata visibilità del servizio nel centro urbano, la non conoscenza da parte di esercizi commerciali e l’assenza di stazionamento del veicolo, non solo non integrano una violazione, ma costituiscono il fisiologico effetto del corretto rispetto della disciplina dell’NCC.

Ulteriore profilo decisivo di illegittimità del provvedimento impugnato attiene alla valutazione della rimessa indicata nel titolo autorizzativo.

È principio pacifico che: “il mancato utilizzo della rimessa indicata in licenza, previsto dall’art. 8, comma 3, della l. n. 21/1992, costituisce il vero indice sintomatico della violazione del vincolo di territorialità” (TAR Lazio, Roma, Sez. II-bis, 13 febbraio 2024, n. 2951; Cons. Stato, Sez. V, n. 1703/2021).

Nel caso di specie, tuttavia, la disponibilità giuridica della rimessa è pacifica, la rimessa è indicata nel titolo e nella visura camerale, l’utilizzo è stato verificato nel tempo dalla Polizia Locale, la rimessa costituisce anche la sede operativa dell’impresa.

L’Amministrazione, dunque, non ha accertato alcun mancato utilizzo, ma ha piuttosto contestato ex post l’idoneità della rimessa già autorizzata, in palese contraddizione con il proprio precedente operato.

La censura relativa alla presunta inidoneità o inaccessibilità del locale si fonda su rilievi generici e che appaiono smentiti dalla documentazione fotografica e dai sopralluoghi. Ma, soprattutto, essa non integra una causa tipica di revoca.

Come chiarito dalla giurisprudenza, la ritenuta inidoneità del locale destinato a rimessa, ove non tale da far venir meno uno dei requisiti essenziali per l’autorizzazione, non giustifica la revoca del titolo, potendo al più comportare misure di adeguamento o regolarizzazione (Cons. Stato, Sez. V, 26 maggio 2023, n. 5215).

Inoltre, la disciplina dell’NCC non richiede locali con particolari requisiti strutturali, poiché la raccolta delle prenotazioni può avvenire anche mediante strumenti tecnologici (art. 11, co. 4, l. n. 21/1992).

3.§. Per i motivi predetti il ricorso è fondato e deve essere accolto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (L’AQUILA), definitivamente pronunciando:

1) accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati;

2) condanna il Comune resistente al pagamento delle spese di lite che si liquidano i complessivi euro 2000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI ZE, Presidente

MA IE PE, Consigliere, Estensore

Rosanna Perilli, Consigliere

L'EN	IL PRESIDENTE
MA IE PE	RI ZE

IL SEGRETARIO