Pubblicato il 11/05/2026

N. 00257/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00125/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di SC (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 125 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Ecoalba Società Cooperativa Sociale a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Giuseppe Cutilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Manoppello, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Vincenzo Di Baldassarre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Abruzzo, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

- dell’ordinanza sindacale contingibile e urgente n. 27 del 28 aprile 2023 avente ad oggetto “ Ordinanza Sindacale contingile ed urgente ex art. 191 D.Lgs. 152/2006 e s.m.i. relativamente alla proroga temporanea dell’affidamento del servizio di raccolta, trasporto, smaltimento e/o recupero rifiuti solidi urbani alla ditta ECOALBA Soc. Coop. a r.l. al fine di garantire la tutela della salute e l’igiene pubblica. Periodo: 01.05.2023 – 31.07.2023 ”;

- di ogni altro atto e/o provvedimento ad essa presupposto, collegato, connesso, antecedente o successivo, ancorché non conosciuto;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 21 luglio 2023 :

- della determina del Responsabile AREA III del Comune di Manoppello n. 107 del 16 giugno 2023, notificata a mezzo pec il 19 giugno 2023, avente ad oggetto “ Ordinanza Sindacale contingibile ed urgente ex art. 191 D.Lgs. 152/2006 e s.m.i. relativamente alla proroga temporanea dell’affidamento del servizio di raccolta, trasporto, smaltimento e/o recupero rifiuti solidi urbani alla ditta ECOALBA Soc. Coop. a r.l. al fine di garantire la tutela della salute e l’igiene pubblica. Periodo: 01.05.2023 – 31.07.2023 ”;

- dell’ordinanza n. 32 del 22 giugno 2023, non notificata, che ha disposto la revoca ai sensi dell’art. 21 quinques della Legge 241/1990 della precedente ordinanza sindacale n. 27 del 28 aprile 2023;

- delle note del Responsabile dell’Area III prot. 9807-2023 del 27 giugno 2023, notificata, in pari data, a mezzo pec e prot. n. 10162 del 3 luglio 2023, notificata, in pari data, a mezzo pec;

- e altresì, in quanto occorrer possa, dell’art. 6, comma 3, del Capitolato Speciale d’Appalto, che prevede la facoltà di proroga del contratto;

-nonché, di ogni altro atto e/o provvedimento ad essi presupposto, collegato, connesso, antecedente o successivo, ancorché non conosciuto;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Manoppello;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 aprile 2026 la dott.ssa CA PE e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

Con deliberazione della Giunta del Comune di Manoppello n. 143 del 19 settembre 2014, è stata avviata la procedura ad evidenza pubblica per l'affidamento del servizio di raccolta, trasporto, smaltimento e recupero dei rifiuti solidi urbani nel territorio comunale. All’esito della procedura di gara, con determinazione dirigenziale dell’Ufficio Tecnico del Comune di Manoppello n. 15 del 27 gennaio 2016 la società Ecoalba Società Coop. sociale a r.l. è risultata aggiudicataria del servizio di che trattasi, per l'importo di € 2.709.956,00 e per la durata di cinque anni.

In data 13 luglio 2018, è stato stipulato tra il Comune di Manoppello e la società Ecoalba Società Coop. sociale a r.l. il contratto d'appalto, con previsione di scadenza e cessazione del servizio alla data del 1° maggio 2023.

All’approssimarsi della data di scadenza del servizio, il Sindaco del Comune di Manoppello, rilevato che “ l'Amministrazione Comunale ha in corso di definizione l'affidamento in house providing del servizio di igiene urbana alla AMBIENTE SpA ” e che “ nelle more (...) si rende indispensabile, urgente ed improrogabile dare continuità al servizio di raccolta, trasporto, smaltimento e/o avvio a recupero dei rifiuti solidi urbani prodotti nel territorio di Manoppello ”, con l’ordinanza contingibile e urgente n. 27 del 28 aprile 2023 ha ordinato “ alla ditta ECOALBA soc. coop. a r.l. (...) a partire dalla data 01 maggio 2023 e fino alla data del 31 luglio 2023 la prosecuzione temporanea della gestione del servizio di raccolta, trasporto, smaltimento e/o recupero dei rifiuti solidi urbani ed annessi, alle medesime condizioni gestionali e finanziarie del precedente contratto di affidamento, salvo eventuali adeguamenti di legge, nelle more del subentro nel servizio da parte del nuovo soggetto affidatario ”.

Avverso tale ordinanza, la società Ecoalba Soc. Coop. sociale a r.l. ha proposto il ricorso introduttivo del giudizio, con richiesta di sospensiva.

Con determinazione n. 170 del 16 giugno 2023, il Responsabile dell’Area III – Lavori Pubblici e Patrimonio del Comune di Manoppello ha stabilito “ di esercitare l’opzione di proroga tecnica del contratto di appalto di cui sopra ai sensi e per gli effetti dell’art. 6, comma III, del Capitolato Speciale d’appalto approvato con Deliberazione di G.C. n 45 del 27.03.2015 (...)” e di “ disporre, per l’effetto, la prosecuzione dello svolgimento del servizio di raccolta, trasporto, smaltimento e/o recupero rifiuti solidi urbani da parte della ditta Ecoalba soc. coop. sociale a r.l. (...), agli stessi patti e condizioni vigenti al momento dell’ultima scadenza contrattuale, salvo gli adeguamenti di legge agli indici Istat ed ogni altro eventuale adeguamento di legge, al fine di evitare l’interruzione del pubblico servizio e per il tempo strettamente indispensabile al reperimento di un nuovo operatore e soggetto contraente, ossia non inferiore a mesi tre a decorrere dalla trasmissione della presente determinazione e sino al nuovo affidamento, e comunque per un periodo non superiore a mesi dodici ”.

Con successiva ordinanza n. 32 del 22 giugno 2023 il Sindaco del Comune di Manoppello ha disposto la revoca ex nunc della precedente ordinanza n. 27 del 28 aprile 2023.

Avverso la determinazione n. 170 del 16 giugno 2023 con cui il Responsabile dell’Area III – Lavori Pubblici e Patrimonio del Comune di Manoppello ha disposto la proroga tecnica del contratto di appalto e l’ordinanza n. 32 del 22 giugno 2023, con cui il Sindaco del Comune di Manoppello ha disposto la revoca ex nunc della precedente ordinanza n. 27 del 28 aprile 2023, la ricorrente ha proposto ricorso per motivi aggiunti, con richiesta di sospensiva.

Con il medesimo atto per motivi aggiunti, la ricorrente ha impugnato anche l’art. 6, comma 3, del Capitolato Speciale d’Appalto che prevede la facoltà di proroga del contratto, con la seguente indicazione: “ In qualsiasi caso allo scadere del contratto, la Società di Gestione, al fine di evitare l’interruzione del Pubblico Servizio, dovrà continuare a prestare la sua opera, agli stessi patti e condizioni vigenti al momento dell’ultima scadenza, fino a quando l’Amministrazione Comunale non avrà provveduto altrimenti e, comunque, per un periodo non superiore ad un anno ”.

Si è costituito in giudizio il Comune di Manoppello, eccependo in via pregiudiziale l’improcedibilità del ricorso introduttivo, dal momento che l’ordinanza con esso gravata sarebbe stata revocata dall’ordinanza sindacale n. 32 del 22 giugno 2023 e, comunque, superata dalla determinazione dirigenziale n. 170/2023 che ha disposto la proroga tecnica del servizio; nel merito ha chiesto il rigetto del gravame per infondatezza.

Alla camera di consiglio del giorno 23 giugno 2023, la ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare proposta con il ricorso introduttivo del giudizio.

Alla camera di consiglio del giorno 8 settembre 2023, la ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare proposta con il ricorso per motivi aggiunti.

Alla udienza straordinaria di smaltimento del contenzioso arretrato del giorno 14 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

TT

In limine litis , il Collegio ritiene di dover rigettare l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso introduttivo del giudizio, con cui è gravata l’ordinanza sindacale n. 27 del 28 aprile 2023. Per effetto della citata ordinanza sindacale, infatti, è stato dato corso alla proroga tecnica del servizio fino alla data dell’ordinanza di revoca della stessa (22 giugno 2023), data in cui invero risultava già adottata la determinazione n. 170 del 16 giugno 2023 del Responsabile dell’Area III – Lavori Pubblici e Patrimonio del Comune di Manoppello.

In definitiva, quindi, se è vero che l’ordinanza sindacale n. 27 del 28 aprile 2023 è stata revocata dall’ordinanza sindacale n. 32 del 22 giugno 2023 e, comunque, superata dalla determinazione dirigenziale n. 170 del 16 giugno 2023 che ha disposto la proroga tecnica del servizio, sta di fatto che detta ordinanza ha comunque avuto l’effetto di determinare la proroga tecnica del servizio dal 1° maggio 2023 e fino alla data del 22 giugno 2023. Ne deriva la sussistenza di un interesse da parte della ricorrente, anche ai fini eventualmente risarcitori, ad ottenere l’accertamento della legittimità dell’ordinanza gravata con il ricorso introduttivo del giudizio.

Venendo al merito, il ricorso introduttivo del giudizio è affidato alle seguenti censure.

I. “ Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 191 D.lgs. 152/2006 - Violazione del principio di legalità dell'azione amministrativa L. n. 241/90 - Eccesso di potere - Carenza dei presupposti per l'esercizio del potere di ordinanza extra ordinem - Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dei principi fissati dalla Circolare Ministero Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare prot. n. 5982 del 22.4.2016 ”.

In via di estrema sintesi, la ricorrente ritiene non sussistenti i presupposti per l’adozione di un’ordinanza contingibile e urgente ai sensi dell’art. 191 del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152, non venendo in rilievo nessuna circostanza eccezionale, ma risultando assolutamente prevedibile la scadenza del contratto.

II. “ Violazione degli artt. 23, 41 e 97 Cost. – Art. 1 L. n. 241/90 - Illegittima imposizione unilaterale del corrispettivo - Eccesso di potere - Difetto di istruttoria e di motivazione - Carenza di contraddittorio procedimentale - Violazione del principio di proporzionalità ”.

La ricorrente sostiene che la prosecuzione del servizio le sia stata imposta senza la previa attivazione di alcun contraddittorio che, invece, avrebbe dovuto essere garantito.

Denuncia, poi, che l’ordinanza impugnata violerebbe il principio di legalità nelle prestazioni patrimoniali imposte (art. 23 Cost.), la libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.), i principi di legalità e imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost. e art. 1 della Legge 7 agosto 1990 n. 241).

Il Collegio ritiene, in virtù del principio di economia processuale della c.d. ragione più liquida, di principiare dallo scrutinio del primo motivo di diritto, la cui fondatezza consente l’accoglimento del ricorso introduttivo, con assorbimento delle ulteriori censure.

L’art. 120 del vigente Codice dei contratti pubblici, rubricato « Modifica dei contratti in corso di esecuzione » e inserito nel Libro II « Dell’appalto », disciplina al comma 11 l’istituto della c.d. proroga tecnica, prevedendo che « In casi eccezionali nei quali risultino oggettivi e insuperabili ritardi nella conclusione della procedura di affidamento del contratto, è consentito, per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura, prorogare il contratto con l'appaltatore uscente qualora l'interruzione delle prestazioni possa determinare situazioni di pericolo per persone, animali, cose, oppure per l'igiene pubblica, oppure nei casi in cui l'interruzione della prestazione dedotta nella gara determinerebbe un grave danno all'interesse pubblico che è destinata a soddisfare. In tale ipotesi il contraente originario è tenuto all'esecuzione delle prestazioni contrattuali ai prezzi, patti e condizioni previsti nel contratto ».

La ratio della proroga tecnica è quella di consentire, in via eccezionale e temporanea, la continuità delle prestazioni oggetto del contratto in scadenza con l’Amministrazione, in attesa della instaurazione del nuovo rapporto contrattuale (cfr. T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 18 febbraio 2025 n. 66). Ebbene, nel caso di specie, la necessità di una proroga tecnica era immanente nell’esigenza di garantire la continuità di un servizio pubblico essenziale, quale quello di raccolta e smaltimento dei rifiuti.

La proroga tecnica, quindi, ben poteva (e doveva) essere disposta dalla Stazione Appaltante mediante il ricorso allo strumento della determinazione dirigenziale, non risultando sussistenti le ragioni per ricorrere allo strumento dell’ordinanza sindacale contingibile e urgente di cui all’art. 191 del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

Ed infatti, nel caso di specie, il Comune, pur trovatosi nell’immediatezza della scadenza del contratto con l’operatore uscente senza aver completamente definito l’accordo contrattuale con quello subentrante, ben poteva ricorrere alle previsioni di cui all’art. 120 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, senza necessità alcuna di utilizzare l’ordinanza sindacale extra ordinem , risultando la continuità del servizio essenziale di raccolta e smaltimento dei rifiuti garantita attraverso lo strumento della proroga tecnica.

In definitiva, a giudizio del Collegio il ricorso all’ordinanza extra ordinem è ultroneo e illegittimo, non sussistendo in concreto la mancanza di soluzione alternative, in ragione delle previsioni di cui all’art. 120 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, anche in considerazione del fatto che la proroga tecnica condivide quelle ragioni di necessità ed urgenza che animano e legittimano il ricorso allo strumento ordinatorio extra ordinem .

In definitiva, l’urgenza ed indifferibilità di garantire la continuità del servizio risultavano già percorribili attraverso la proroga tecnica, strumento a disposizione della Stazione Appaltante ex art. 120 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, risultando pertanto ingiustificato il ricorso allo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente ex art. 191 del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso introduttivo del giudizio è fondato e deve essere accolto, con conseguente declaratoria di illegittimità, per quanto di interesse della ricorrente, dell’ordinanza sindacale n. 27 del 28 aprile 2023.

Con il ricorso per motivi aggiunti depositato in data 21 luglio 2023, la ricorrente ha impugnato la determinazione n. 170 del 16 giugno 2023 del Responsabile dell’Area III – Lavori Pubblici e Patrimonio del Comune di Manoppello, e, per quanto di interesse, l’ordinanza n. 32 del 22 giugno 2023, con cui il Sindaco del Comune di Manoppello ha disposto la revoca ex nunc della precedente ordinanza n. 27 del 28 aprile 2023, oltre che l’art. 6, comma 3, del Capitolato Speciale d’Appalto.

Il ricorso per motivi aggiunti è affidato ai seguenti motivi.

I. “ Illegittimità degli atti gravati per violazione e/o falsa applicazione dell'art. 106 co 11 D.lgs. 152/2006 - Violazione del principio di legalità dell'azione amministrativa L. n. 241/90 – Violazione dei principi che sovraintendono alla ripartizione delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo da quelle gestionali ex art. 97 Cost. – Violazione dell’art. 4 D. Lgs. n. 165/2001 e s.m.i. - Eccesso di potere - Carenza dei presupposti per l'esercizio fattosi del potere - Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dei principi che governano in materia di appalto l’istituto della proroga contrattuale ”.

Con il primo motivo di diritto, la ricorrente, dopo aver diffusamente insistito nel ritenere che la proroga tecnica del servizio non potesse essere assunta con ordinanza sindacale contingibile e urgente, sostiene che l’illegittimità dell’ordinanza sindacale comporta, di fatto, che con la determina dirigenziale n. 170/2023 è stata disposta la proroga tecnica di un contratto che, invero, doveva ritenersi già scaduto.

II. “ Illegittimità degli atti gravati per violazione e/o falsa applicazione dell'art. 106 co 11 d.lgs. 152/2006 - violazione del principio di legalità dell'azione amministrativa l. n. 241/90 - violazione dei principi che sovraintendono alla ripartizione delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo da quelle gestionali ex art. 97 cost. - violazione dell’art. 4 d. lgs. n. 165/2001 e s.m.i. - eccesso di potere - carenza dei presupposti per l'esercizio fattosi del potere - difetto di istruttoria e di motivazione. violazione dei principi che governano in materia di appalto l’istituto della proroga contrattuale ”.

Con il secondo motivo di diritto, la ricorrente, censurando anche l’art. 6, comma 3, del Capitolato Speciale d’Appalto, lamenta che il Comune non avrebbe dovuto disporre la proroga tecnica, dal momento che: i ) era perfettamente a conoscenza delle ripetute rimostranze di Ecoalba Società Coop. sociale a r.l., quale operatore economico uscente, circa la diseconomicità del servizio; ii ) ha colpevolmente ritardato l’avvio della procedura di gara atta ad assicurare il subentro nel servizio di un nuovo operatore economico; iii ) la comunicazione della volontà di esercitare l’opzione di proroga si è avuta quando il contratto era ormai già ampiamente scaduto.

Sostiene che nel caso di specie sarebbero insussistenti le condizioni di necessità ed urgenza tali da legittimare l’opzione per la proroga tecnica.

A giudizio del Collegio, il ricorso per motivi aggiunti è infondato e deve essere rigettato.

La proroga tecnica del contratto è stata preliminarmente disposta con l’ordinanza sindacale contingibile e urgente n. 27 del 28 aprile 2023, che ha prodotto effetti fino alla successiva ordinanza sindacale n. 32 del 22 giugno 2023 con cui ne è stata disposta la revoca. Ragion per cui deve ritenersi che, con la determinazione dirigenziale n. 170 del 16 giugno 2023, è stata disposta la proroga tecnica con “ prosecuzione dello svolgimento del servizio di raccolta, trasporto, smaltimento e/o recupero rifiuti solidi urbani da parte della ditta Ecoalba soc. coop. sociale a r.l. (...)” di un contratto che era già in regime di proroga, ancorché disposta irregolarmente con ordinanza sindacale e non con provvedimento della Stazione appaltante.

Solo dopo la determinazione dirigenziale n. 170 del 16 giugno 2023, con l’ordinanza sindacale n. 32 del 22 giugno 2023 è stata disposta la revoca ex art. 21 quinquies della Legge 7 agosto 1990 n. 241 della precedente ordinanza n. 27 del 28 aprile 2023.

La revoca ex art. 21 quinquies della Legge 7 agosto 1990 n. 241 produce effetto ex nunc , ragion per cui nel periodo intercorrente tra il 28 aprile 2023 (data di adozione dell’ordinanza sindacale n. 27) e il 22 giugno 2023 (data dell’ordinanza n. 32 di revoca), ha operato la proroga tecnica del servizio, sì da doversi ritenere infondata la deduzione con cui parte ricorrente lamenta che con la determinazione dirigenziale n. 170 del 16 giugno 2023 sarebbe stato prorogato un contratto oramai privo di efficacia.

Non colgono nel segno le ulteriori deduzioni con cui la ricorrente censura la scelta del Comune di ricorrere allo strumento della proroga tecnica.

Come già anticipato, l’art. 120 del vigente Codice dei contratti pubblici, rubricato « Modifica dei contratti in corso di esecuzione » e inserito nel Libro II « Dell’appalto », disciplina al comma 11 l’istituto della proroga tecnica, la cui ratio è quella di consentire, in via eccezionale e temporanea, la continuità delle prestazioni oggetto del contratto in scadenza con l’Amministrazione, in attesa della instaurazione del nuovo rapporto contrattuale (cfr. T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 18 febbraio 2025 n. 66).

In conformità alle previsioni di cui al citato art. 120, l’art. 6 del Capitolato Speciale di Appalto ha poi previsto che “ In qualsiasi caso allo scadere del contratto, la Società di Gestione, al fine di evitare l’interruzione del Pubblico Servizio, dovrà continuare a prestare la sua opera, agli stessi patti e condizioni vigenti al momento dell’ultima scadenza, fino a quando l’Amministrazione Comunale non avrà provveduto altrimenti e, comunque, per un periodo non superiore ad un anno ”.

Al riguardo, il Consiglio di Stato ha precisato che la proroga tecnica è compatibile con i principi europei solo quando le autorità amministrative comunali hanno già indetto la procedura selettiva o comunque hanno deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso e avviando senza indugio l' iter per la predisposizione dei bandi (Cons. Stato, sez. VII, 20 maggio 2024, n. 4479).

Nel caso di specie la proroga tecnica deve ritenersi compatibile con i principi eurounitari, avendo l’Amministrazione comunale già individuato l’operatore subentrante e risultando il regime della proroga tecnica strettamente necessario a garantire la continuità del servizio nelle more della definizione delle condizioni contrattuali con il nuovo soggetto affidatario del servizio; deve ritenersi, altresì, conforme alle previsioni legislative nazionali, risultando indispensabile garantire la continuità del servizio pubblico di raccolta e smaltimento dei rifiuti per il tempo strettamente necessario all’effettivo subentro del nuovo operatore economico affidatario.

Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso introduttivo del giudizio è fondato e deve essere accolto, con declaratoria di illegittimità, nei limiti di interesse della ricorrente, dell’ordinanza sindacale n. 27 del 28 aprile 2023; il ricorso per motivi aggiunti deve essere rigettato per infondatezza.

La peculiarità delle questioni trattate consente di compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, Sezione staccata di SC (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sull’atto per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così dispone:

- accoglie il ricorso introduttivo del giudizio, con conseguente declaratoria di illegittimità dell’ordinanza sindacale contingibile e urgente n. 27 del 28 aprile 2023;

- rigetta il ricorso per motivi aggiunti;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in SC nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI AR AL, Presidente

Giovanni Giardino, Primo Referendario

CA PE, Referendario, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
CA PE	RI AR AL

IL SEGRETARIO