Pubblicato il 25/11/2025

N. 01059/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00428/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 428 del 2022, proposto da
Comune di Assolo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Valerio Martis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Villa Sant’Antonio, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Luca Casula, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna,

- del Comune di Villa Sant’Antonio al pagamento della somma di euro 23.706,24 oltre interessi e rivalutazione, credito maturato a seguito di maggiori oneri di gestione del servizio di trasporto scolastico nel triennio 2013-2016, gestito in forma associata tra il comune ricorrente (capofila) e i comuni di Mogorella, Asuni, Senis, Ruinas, Usellus e Villa Sant’Antonio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Villa Sant’Antonio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2025 il dott. SI SI e uditi per la parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO e DIRITTO

Nell’anno 2013 i Comuni di Assolo, Asuni, Mogorella, Senis, Ruinas, Usellus e Villa Sant'Antonio stabilivano di gestire in forma associata il servizio di trasporto scolastico per il triennio 2013-2016, costituendo un ufficio unico intercomunale presso il Comune di Assolo “ al quale, per motivi di mera efficacia gestionale, è conferito il ruolo di Comune capofila ” (pagina 3 del documento n. 4 depositato dall’amministrazione ricorrente).

Nelle more dell’adozione e sottoscrizione della relativa convenzione (avvenuta il 27 gennaio 2014), le amministrazioni coinvolte autorizzavano, in data 19 agosto 2013, il Responsabile del Servizio del Comune capofila “ all’assunzione dei provvedimenti necessari per garantire l’avvio dei servizi di trasporto e mensa scolastica (…) ai fini di assicurare l’avvio dello stesso in concomitanza con l’inizio dell’anno scolastico ” (pagina 2 e s. del documento n. 2 depositato dal Comune di Assolo).

Quest’ultimo, in estrema sintesi:

- con determinazione n. 232 del 6 settembre 2013, approvava il quadro economico (per un importo di Euro 438.150,00 oltre iva e spese), procedeva ad un affidamento temporaneo del servizio di trasporto scolastico per il periodo compreso tra il 13 settembre e il 30 novembre 2013 e indiceva una gara con procedura aperta per il periodo compreso tra il 1° dicembre 2013 e il 30 giugno 2016 per un importo complessivo corrispondente al costo del servizio risultante dal quadro economico approvato;

- con determinazione n. 242 del 12 settembre 2013 affidava temporaneamente il servizio;

- con determinazione n. 328 del 29 novembre 2013 aggiudicava provvisoriamente il servizio, dando atto che l’aggiudicazione definitiva non sarebbe avvenuta fino alla sottoscrizione della convenzione da parte di tutti i Comuni interessati;

- con determinazione n. 329 del 29 novembre 2013 prolungava l’affidamento temporaneo per il periodo compreso tra il 1° dicembre 2013 e il 18 gennaio 2014;

- con determinazione n. 19 del 17 gennaio 2014, non essendo ancora stata sottoscritta la convenzione, prorogava l’affidamento temporaneo per il periodo tra il 20 gennaio 2014 e il 1° marzo 2014;

- con determinazione n. 64 del 3 marzo 2014 procedeva all’aggiudicazione definitiva;

- con determinazione n. 105 del 25 marzo 2014 aggiornava il quadro economico (per un importo di Euro 550.392,48 oltre iva e spese), in quanto i chilometri giornalieri effettivi percorsi (nel periodo settembre 2013 - febbraio 2014) erano risultati 315, ben superiori rispetto a quelle presunti nel capitolato di gara (212 giornalieri), ciò che comportava, ai sensi dell’art. 4 del capitolato d'appalto, la corresponsione alla società appaltatrice delle variazioni superiori al 5% sulla base del prezzo chilometrico offerto;

- con determinazione n. 239 del 5 agosto 2014 approvava e comunicava ai Comuni convenzionati il riparto dei costi anticipati dall’amministrazione ricorrente.

Per quanto rileva in questa sede, il Comune di Villa Sant’Antonio, che, sulla base del quadro economico aggiornato, avrebbe dovuto corrispondere al Comune di Assolo la somma complessiva di Euro 67.246,24 (di cui Euro 35.228,62 per il primo periodo e Ero 32.017,62 per il secondo periodo), pagava soltanto la somma di Euro 43.540,00 (di cui Euro 21.770,00 per il primo periodo e Euro 21.770,00 per il secondo periodo), prevista negli atti di programmazione iniziale del servizio.

Come si evince dalla deliberazione della giunta del Comune di Villa Sant’Antonio n. 85 del 20 novembre 2025, le ragioni del rifiuto di pagamento vanno individuate nella sussistenza di “ numerosi dubbi sulla correttezza dei riparti, sul conteggio dei chilometri, sull’individuazione del quadro economico ecc ” (pagina 4 del documento n. 2 depositato dall’amministrazione resistente).

Con il ricorso in esame il Comune di Assolo ha chiesto al Tribunale di condannare il Comune di Villa Sant’Antonio al pagamento della somma di Euro 23.706,24, a saldo dell’importo di Euro 67.246,24.

Si è costituito in giudizio il Comune di Villa Sant’Antonio, che ha eccepito il difetto di giurisdizione del ricorso.

In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle proprie conclusioni.

Il ricorso è inammissibile in quanto proposto dinanzi a giudice sprovvisto di giurisdizione.

Secondo il costante orientamento giurisprudenziale, “ la giurisdizione si determina in base all'oggetto della domanda e il significato della disposizione va inteso nel senso che il criterio in base al quale debbono essere regolati i rapporti tra le diverse giurisdizioni è quello del petitum sostanziale, cioè dello specifico oggetto e della reale natura della controversia, da identificarsi non soltanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi , costituita dal contenuto della posizione soggettiva dedotta in giudizio e individuabile in relazione alla sostanziale protezione accordata, in astratto, dall'ordinamento alla posizione medesima, senza che, a tal fine, possa assumere rilievo la mera prospettazione dalla parte ” (Corte di cassazione, sezioni unite civili, ordinanza n. 24345/2025 e la giurisprudenza ivi richiamata).

Nelle materie di giurisdizione esclusiva, perché si radichi la giurisdizione del giudice amministrativo, è necessaria una contestazione sulle modalità di esercizio del potere e non è sufficiente la generica inerenza dell’oggetto della controversia a una “materia” attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (Corte costituzionale, n. 204/2004)

Con specifico riferimento agli accordi tra pubbliche amministrazioni, ricadenti nella giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, c. 1, lett. a), n. 2, c.p.a, infine, si è osservato che essi “ sono tali se "destinati a disciplinare e coordinare l'esercizio di potestà amministrative tra le pubbliche amministrazioni contraenti su oggetti di interesse comune, ma non a regolare, invece, questioni meramente patrimoniali tra le parti"; sicché "finanche in presenza di accordi tra pubbliche amministrazioni la giurisdizione esclusiva è predicabile solo quando la controversia abbia come "oggetto immediato" l'accordo stesso […] e non vicende meramente patrimoniali a esso in ipotesi correlate ” (Corte di Cassazione, sezioni unite civili, n. 20464/2022; Corte di Cassazione, n. 34954/2023). Come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa, “ è vero infatti che, in tema di accordi tra pubbliche amministrazioni, il c.p.a. devolve la relativa materia al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva, ma è altrettanto vero che ciò fa, e non potrebbe che essere così, pena la violazione della sentenza n. 204 del 2004 della Corte Costituzionale, nei limiti dell'oggetto pubblico dell'accordo. La vera linea di confine tra le due giurisdizioni non è data, dunque, dalla formale esistenza di un accordo tra due soggetti pubblici, ma, più specificamente, ed in aggiunta all'elemento soggettivo, anche dall'oggetto del negoziato e/o, successivamente, del contendere, nel caso in cui l'accordo, come può capitare, abbia contenuto composito. Allorquando il contenuto sia costituito esclusivamente da rapporti paritetici, o, se composito, allorquando di esso vengano contestati solo questi ultimi, non ricorre un'ipotesi di giurisdizione esclusiva ” (Consiglio di Stato, n.1474/2023; T.A.R. Campania, Salerno n. 305/2023).

Nel caso di specie l’oggetto del giudizio, come correttamente rilevato dall’amministrazione resistente nelle proprie memorie, riguarda vicende meramente patrimoniali correlate alla fase esecutiva dell’accordo (riparto delle spese, conteggio dei chilometri, individuazione del quadro economico etc.) e non investe direttamente la disciplina dell’esercizio di potestà amministrative tra gli Enti locali coinvolti nella gestione del servizio associato, idonea a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo.

Più precisamente, le determinazioni assunte dal Responsabile dell’ufficio unico attengono all’attuazione dell’accordo e costituiscono “ atti di gestione associata ” (art. 2, c. 4 della Convenzione), in relazione ai quali l’amministrazione resistente contesta:

a) un eccesso di potere rappresentativo, con conseguente inefficacia nei propri confronti delle obbligazioni assunte dal comune capofila con la società affidataria, non essendo stati approvati dalla Conferenza dei Sindaci le maggiori spese e i criteri di ripartizione delle stesse, come invece previsto dall’art. 5 della Convenzione e dai principi di buona fede e correttezza;

b) la fondatezza delle motivazioni che hanno indotto il Responsabile del Servizio del comune capofila a prevedere maggiori oneri a carico dei comuni associati rispetto a quelli preventivamente concordati.

Si tratta di questioni di natura patrimoniale che si pongono “a valle” dell’accordo di diritto pubblico, la cui cognizione, alla luce delle richiamate coordinate ermeneutiche, spetta al giudice ordinario.

Ne consegue che, vertendosi in materia di rapporti patrimoniali derivanti dall’attuazione dell’accordo e non già di contestazioni concernenti l’esercizio di potestà amministrative, la giurisdizione deve essere attribuita al giudice ordinario.

In conclusione, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La complessità della questione giustifica la compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione e indica come giudice competente a decidere il giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto ai sensi dell’art. 11, c.p.a.

Spese compensate.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TI RU, Presidente

Andrea Gana, Referendario

SI SI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI SI	TI RU

IL SEGRETARIO