Pubblicato il 22/12/2025

N. 02101/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02879/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2879 del 2025, proposto da
Malù s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Matteo Guerri, Cristiano Gentili, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pietrasanta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Orzalesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Chantal s.r.l., non costituita in giudizio;

per l'accertamento

in tesi, stante la Determinazione Dirigenziale n. 309 del 26/02/2025 con la quale si comunica l’avvio del procedimento volto alla pubblicazione dei bandi di gara per l’affidamento in concessione delle aree demaniali marittime insistenti sul territorio del Comune di Pietrasanta ed accertata e dichiarata l’illegittimità del silenzio- inadempimento formatosi a seguito della successiva inerzia del Comune di Pietrasanta, accertare la fondatezza della pretesa ai sensi dell’art. 31 comma 3 c.p.a. e conseguentemente ordinare al Comune di Pietrasanta di concludere il procedimento così avviato redigendo e pubblicando i bandi per l’affidamento in concessione delle aree demaniali marittime, compresa l’assegnazione della Concessione demaniale marittima denominata la Bussola, al fine dell’esercizio delle attività turistiche, ricreative e sportive nel rispetto dei principi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento, massima partecipazione, trasparenza e adeguata pubblicità entro il termine di 60 (sessanta) giorni o in quello diverso che sarà ritenuto di giustizia;

con nomina di un Commissario ad acta che si sostituisca all’Amministrazione inadempiente laddove il Comune di Pietrasanta non adempia nel termine di trenta giorni o in quello che gli verrà ordinato;

in ipotesi denegata, laddove la Determina Dir. n. 309/2025 con la quale è stato disposto l’avvio del procedimento di pubblicazione dei bandi non sia ritenuta idonea a fondare un’azione ai sensi dell’articolo 31 del D.lgs. 104/2010 e stante l’istanza proposta dalla società ricorrente il 16.05.2025 (Reg. Prot. 0028246 del 19/05/2025) accertata e dichiarata l’illegittimità del silenzio-inadempimento formatosi a seguito della successiva inerzia del Comune di Pietrasanta rispetto alla predetta istanza accertare la fondatezza della pretesa ai sensi dell’art. 31 comma 3 c.p.a. e conseguentemente ordinare al Comune di Pietrasanta di concludere il procedimento redigendo e pubblicando il bando di gara per l’assegnazione della Concessione demaniale marittima denominata “la Bussola” al fine dell’esercizio delle attività turistiche, ricreative e sportive nel rispetto dei principi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento, massima partecipazione, trasparenza e adeguata pubblicità entro il termine di 60 (sessanta) giorni o in quello diverso che sarà ritenuto di giustizia;

con nomina di un Commissario ad acta che si sostituisca all’Amministrazione inadempiente laddove il Comune di Pietrasanta non adempia nel termine che gli verrà ordinato ai fini della pubblicazione del bando, riconoscendo altresì l’indennizzo per il ritardo ai sensi dell’art.2 bis l. 241/1990;

in ipotesi ulteriormente denegata, nel caso in cui non ritenesse di provvedere ex art. 31 comma 3, c.p.a., stante l’istanza proposta dalla società ricorrente il 16.05.2025 (Reg. Prot. 0028246 del 19/05/2025) per l’accertamento in ogni caso dell’obbligo di provvedere e conseguentemente dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Pietrasanta sull’istanza predetta e la fondatezza della pretesa ai sensi dell’art. 31 comma 1 c.p.a., ordinando l’adozione di un provvedimento espresso entro il termine di 60 (sessanta) giorni o comunque in quello diverso ritenuto di giustizia,

riconoscendo altresì l’indennizzo per il ritardo ai sensi dell’art.2- bis l.241/1990.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Pietrasanta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 il dott. LU IO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente opera nel settore turistico dal 2018 ed ha ad oggetto sociale, tra l’altro, la gestione di stabilimenti balneari; a seguito dell’esercizio del diritto di accesso, acquisiva dal Comune di Pietrasanta (precisamente, in data 16 gennaio 2025) la documentazione relativa alla porzione di demanio marittimo ove ha sede lo stabilimento balneare denominato “La Bussola” (attualmente in concessione alla Chantal s.r.l., in virtù di vari rapporti concessori rinnovati nel corso degli anni), avendo intenzione di elaborare un progetto di ristrutturazione dell’intera area (comprensiva della parte di proprietà comunale, distinta in catasto al fg. 45, p.lle 236-274, oggetto di separata concessione) in previsione delle prossime procedure di evidenza pubblica rese necessarie dalle nuove previsioni di cui all’art. 4 della l. 5 agosto 2022 n. 118 (legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021).

Con istanza del 16 maggio 2025 (acquisita al protocollo dell’ente al n. 28246), chiedeva all’Amministrazione comunale di Pietrasanta, anche ai sensi dell’art. 4, 2° comma della l. 5 agosto 2022 n. 118, di pubblicare i bandi di gara relativi all’assegnazione in concessione dell’area demaniale in discorso resi necessari dalla determinazione 26 febbraio 2025 n. 309 dell’Area Servizi del Territorio ed alle imprese-Ufficio Demanio del Comune (che ha già comunicato agli interessati l’avvio del “procedimento volto alla pubblicazione dei bandi di gara per l'affidamento in concessione delle aree demaniali marittime insistenti sul territorio” comunale); la pubblicazione del relativo bando di gara era richiesta anche con riferimento alla parte dello stabilimento balneare di proprietà del Comune di Pietrasanta, già inserita nell’ambito degli immobili comunali destinati all’alienazione nel corso dell’anno 2027 dal Documento unico di programmazione 2025/2027 approvato con delib. C.C. 25 settembre 2024, n. 41.

Non avendo ricevuto risposta, presentava il presente ricorso in materia di silenzio della p.a., chiedendo l’accertamento dell’obbligo del Comune di Pietrasanta di concludere il procedimento avviato dalla determinazione 26 febbraio 2025 n. 309 dell’Area Servizi del Territorio ed alle imprese-Ufficio Demanio del Comune, “redigendo e pubblicando i bandi per l’affidamento in concessione” dell’area demaniale in discorso, attribuendo comunque considerazione, in ipotesi subordinata, all’apposita istanza presentata in data 16 maggio 2025 (da inquadrarsi nella fattispecie normativa di cui all’art. 4, 2° comma della l. 5 agosto 2022 n. 118 che prevede che il procedimento relativo alla pubblicazione dei bandi possa essere instaurato “anche su istanza di parte”); chiedeva altresì l’accertamento ex art. 31, 3° comma c.p.a. della fondatezza della pretesa relativa alla pubblicazione dei bandi, la nomina di un Commissario ad acta destinato a surrogare l’Amministrazione in ipotesi di mancato adempimento nel termine indicato in sentenza da parte dell’Amministrazione comunale e la condanna dell’Amministrazione intimata a corrispondere “l’indennizzo per il ritardo ai sensi dell’art.2 bis L. 241/1990”, non quantificato e solo genericamente richiamato.

A base del ricorso erano poste censure di: 1) illegittimità del silenzio dell’Amministrazione a seguito della comunicazione di avvio del procedimento approvata con Determina Dir. n. 309/2025, violazione degli artt. 1 e 2 l. n. 241/1990 e all’art. 97 Cost., dell’art. 12 Direttiva servizi 2006/123/CE, dell’art. 49 del TFUE, dell’art.4 co.2 l. n. 118/2022; 2) illegittimità del silenzio dell’Amministrazione a seguito dell’istanza 16.05.2025, violazione art.12 Direttiva servizi 2006/123/CE; art.49 del TFUE, art.4 co.2 l.n.118/2022 nonché degli artt. 1 e 2 l.n.241/1990 e all’art. 97 Cost.

Si costituiva in giudizio l’Amministrazione comunale di Pietrasanta, controdeducendo sul merito del ricorso ed articolando varie eccezioni di inammissibilità ed improcedibilità del gravame sotto diversi profili.

2. Dopo la proposizione del ricorso, l’Area Servizi del Territorio e alle Imprese del Comune di Pietrasanta, con nota 21 ottobre 2025 prot. n. 58616, riscontrava l’istanza presentata dalla ricorrente in data 16 maggio 2025, rilevando sostanzialmente l’impossibilità di accogliere nell’immediato la richiesta di pubblicazione del bando relativo all’assegnazione del bene demaniale in concessione, avendo già l’Amministrazione “dato atto della prosecuzione dell’efficacia delle concessioni in essere sino al 30 settembre 2027, in coerenza con l’art. 3, comma 1, L. 118/2022” (precisamente, con la delib. di indirizzo G.C. 30 dicembre 2024, n. 486 e la determinazione dirigenziale 30 dicembre 2024, n. 2169) e risultando così impossibile dare vita a nuove assegnazioni destinate ad incidere sul periodo di efficacia delle concessioni demaniali attualmente in atto già riconosciuto; con riferimento alla seconda pretesa relativa all’indizione della procedura di vendita dell’area di proprietà comunale, era altresì rilevato come l’immobile in questione sia “inserito nel Piano triennale delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari 2025-2027 del Comune di Pietrasanta, con programmata alienazione nell’annualità 2027, come da documentazione allegata al bilancio” e come pertanto “la programmata alienazione dell’immobile per l’annualità 2027 …(non possa non precludere) l’adozione di provvedimenti di immediata nuova assegnazione o di attribuzione preferenziali al di fuori delle procedure concorrenziali e delle scelte di dismissione approvate in sede consiliare”.

A seguito delle ulteriori contestazioni articolate da parte ricorrente con l’atto di intimazione e diffida del 25 novembre 2025 (acquisito al protocollo dell’ente al n. 65218), il diniego dell’Amministrazione era poi reiterato dalla successiva nota 28 novembre 2025 prot. 66077 dell’Area Servizi del Territorio e alle Imprese del Comune di Pietrasanta, che ribadiva sostanzialmente le ragioni di diniego già esplicitate con la precedente nota 21 ottobre 2025 prot. n. 58616 e la definitiva volontà dell’Amministrazione comunale di “rispettare il tenore dei provvedimenti già da tempo approvati e da Codesta Società già ben conosciuti (procedendo), stante l’efficacia delle concessioni demaniali fino al 30.09.2027,…alla pubblicazione dei bandi per le concessioni demaniali e per l’alienazione della porzione di fabbricato denominata La Bussola, nei tempi e nei modi funzionali agli obiettivi previsti, nel rispetto delle normative negli stessi rappresentate e in particolare della L. n. 118/2022 art. 4 versione vigente”.

Alla camera di consiglio del 16 dicembre 2025 il ricorso era quindi trattenuto in decisione.

3. In applicazione del criterio della “ragione più liquida” ormai prevalentemente applicato dalla giurisprudenza (Cons. Stato sez. II, 19 gennaio 2024, n. 628; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 15 maggio 2023, n. 1123; Cons. Stato sez. VI, 27 gennaio 2023, n. 951), la Sezione ritiene assolutamente dirimente il rilievo relativo all’improcedibilità sopravvenuta del ricorso articolato dalla difesa dell’Amministrazione comunale di Pietrasanta e che deve trovare considerazione nei più corretti termini della cessazione della materia del contendere sul giudizio in materia di silenzio della p.a. instaurato da parte ricorrente.

Con tutta evidenza, la pretesa di parte ricorrente ad una risposta espressa e motivata ha, infatti, trovato riscontro, solo dopo la proposizione del ricorso, nei due atti emanati dall’Area Servizi del Territorio e alle Imprese del Comune di Pietrasanta (come già rilevato, si tratta delle note 21 ottobre 2025 prot. n. 58616 e 28 novembre 2025 prot. 66077) che hanno fornito una risposta espressa e motivata all’istanza presentata dalla ricorrente in data 16 maggio 2025, esplicitando le ragioni che impediscono l’indizione immediata delle due procedure di gara relative all’assegnazione dell’area demaniale in discorso ed all’alienazione della parte di proprietà comunale dello stabilimento balneare denominato “La Bussola”.

Non si tratta, infatti, di una conclusione che possa, in qualche modo, essere superata dal generico riferimento al carattere non decisorio (“l’obbligo di concludere il procedimento ex art. 2 L. 241/1990 non si soddisfa con una qualsiasi comunicazione interlocutoria/soppressoria/dilatoria”) degli atti sopra richiamati operato a pag. 7 della memoria di replica di parte ricorrente; la semplice lettura dei due atti sopra richiamati evidenzia, infatti e con assoluta chiarezza, la volontà dell’Amministrazione resistente di non indire nell’immediato le gare richieste dalla società ricorrente e pertanto, in applicazione dei tradizionali principi affermati dalla giurisprudenza (Consiglio di Stato sez. IV, 30 dicembre 2024, n. 10485; 27 novembre 2024, n. 9543; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 20 novembre 2024, n. 6387), si tratta di atti che non possono essere inquadrati nella categoria dell’atto soprassessorio (destinata a ricomprendere solo gli atti che, per definizione, assumano carattere meramente dilatorio e non esprimano sostanzialmente la volontà dell’Amministrazione di accogliere o respingere l’istanza del privato).

In buona sostanza, i due atti emanati dall’Amministrazione comunale di Pietrasanta estrinsecano, per la verità in maniera assolutamente chiara, la volontà dell’Ente di non indire per il momento le due procedure di gara richieste dalla ricorrente e, soprattutto, per quello che riguarda la parte rientrante nel demanio marittimo, di indire le procedure di gara non nell’immediato, ma in un termine da individuare secondo una propria valutazione discrezionale (deve ritenersi, nel rispetto del termine massimo di cui all’art. 4, 3° comma della l. 5 agosto 2022, n. 118) condotta in misura tale da non turbare la proroga del rapporto concessorio in essere già concessa fino al 30 settembre 2027.

Con tutta evidenza, siamo pertanto in presenza di una volontà dell’Amministrazione di non indire le procedure di gara nell’immediato che parte ricorrente doveva contestare attraverso la rituale impugnazione dei due atti sopra richiamati (da effettuarsi attraverso lo strumento dei motivi aggiunti o in autonomo giudizio) che, al momento ed al di là di ogni considerazione in ordine alla fondatezza delle ragioni di diniego, forniscono una risposta all’istanza del privato e determinano la cessazione della materia del contendere nel giudizio in materia di silenzio della p.a. instaurato dalla società ricorrente; nessuna considerazione può pertanto essere assicurata, al momento, alle contestazioni articolate da parte ricorrente con la memoria di replica del 5 dicembre 2025, trattandosi, a ben vedere, di contestazioni che vengono ad individuare dei (possibili) motivi di illegittimità degli atti di risposta emanati dall’Amministrazione comunale di Pietrasanta e non di argomentazioni in grado di “superare” in qualche modo la volontà di non indire la gara espressa con atti motivati mai impugnati da parte ricorrente.

3. In definitiva, sulle azioni in materia di silenzio della p.a. (compresa la domanda di accertamento della fondatezza della pretesa della ricorrente) deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere, mentre la domanda di corresponsione dell’indennizzo ex art. 2- bis della l. 7 agosto 1990, n. 241 (come già detto solo genericamente articolata da parte ricorrente) deve essere respinta.

A questo proposito, la Sezione deve preliminarmente rilevare come non possa essere attribuita positiva considerazione al riferimento operato da parte ricorrente alla fattispecie risarcitoria di cui all’art. 2- bis , comma 1- bis della l. 7 agosto 1990, n. 241; come sottolineato da una giurisprudenza pienamente condivisa dalla Sezione (T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 5 settembre 2024, n. 16116), tra la detta disposizione e la più specifica previsione di cui all’art. 28 del d.l. 21 giugno 2013 n. 69 (come modificato dalla l. di conversione 9 agosto 2013, n. 98) sussiste, infatti, un rapporto di specialità che porta ad applicare la seconda previsione ai “procedimenti amministrativi relativi all’avvio e all'esercizio dell'attività di impresa iniziati successivamente alla… data di entrata in vigore” del provvedimento (così espressamente il decimo comma del citato art. 28); ed è proprio il caso che ci occupa, risultando evidente come la ricorrente chieda un danno derivante da un ritardo maturato dopo l’entrata in vigore del decreto legge ed incidente sull’esercizio dell’attività di impresa.

Per quello che riguarda l’indennizzo da ritardo di cui all’art. 28 del d.l. 21 giugno 2013 n. 69 (come modificato dalla l. di conversione 9 agosto 2013, n. 98), il secondo comma della disposizione reca poi una formulazione (“al fine di ottenere l'indennizzo, l'istante è tenuto ad azionare il potere sostitutivo previsto dall'art. 2, comma 9- bis , della legge n. 241 del 1990 nel termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. Nel caso di procedimenti in cui intervengono più amministrazioni, l'interessato presenta istanza all'amministrazione procedente, che la trasmette tempestivamente al titolare del potere sostitutivo dell'amministrazione responsabile del ritardo. I soggetti di cui all'articolo 1, comma 1- ter , della medesima legge individuano a tal fine il responsabile del potere sostitutivo”) che condiziona la richiesta di indennizzo alla previa attivazione dei meccanismi di potere sostitutivo nel termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.

Nel caso di specie, parte ricorrente non ha dimostrato per nulla di aver attivato il potere sostitutivo previsto dall'art. 2, comma 9- bis , della legge n. 241 del 1990 nel termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento e pertanto l’azione di corresponsione del danno da indennizzo non può trovare accoglimento, come precisato da una pacifica giurisprudenza (Cons. Stato, sez. II, 23 gennaio 2025, n. 526; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 7 luglio 2021, n. 1389; T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 29 aprile 2020, n. 4433; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 9 dicembre 2019, n. 5785) anche in questo caso pienamente condivisa dalla Sezione.

4. La reciproca soccombenza tra l’azione in materia di silenzio della p.a. e l’azione indennitaria permette poi di procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) dichiara la cessazione della materia del contendere sulle azioni in materia di silenzio della p.a.;

b) respinge l’azione relativa alla corresponsione dell’indennizzo da ritardo, come da motivazione.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DO AN, Presidente

LU IO, Consigliere, Estensore

Giovanni Ricchiuto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU IO	DO AN

IL SEGRETARIO