N. 01336/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 26/02/2026
N. 00279 /2026 REG.PROV.COLL. N. 01336/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1336 del 2025, in relazione alla procedura CIG
B70D14DC1A, proposto da
Water & Soil Remediation s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Montemezzo e AL Kiniger, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Provincia di Brescia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Magda Poli e Raffaella Rizzardi, con domicilio eletto presso l'Avvocatura provinciale in Brescia, Palazzo Broletto, piazza Paolo VI, 29;
Comune di Asola, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Arrigo Gianolio, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia; N. 01336/2025 REG.RIC.
nei confronti
UR s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Ferraris ed Enzo Robaldo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento
della determinazione dirigenziale 13.10.2025 n. 2295, con cui la Provincia di Brescia ha aggiudicato la gara denominata “procedura aperta, a rilevanza comunitaria, dell'appalto misto servizi/lavori per l'intervento di messa in sicurezza e bonifica della falda dell'area ex Flucosit in località Castelnuovo del Comune di Asola (MN) - cup:
E51I19000130002 – cig: B70D14DC1A”, nonché, in parte qua, di tutti gli atti e verbali di gara con relativa assegnazione della procedura a UR s.r.l. e di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso rispetto a quelli impugnati, nonché per la condanna al risarcimento del danno in forma specifica mediante conseguimento dell'aggiudicazione e del contratto previa declaratoria di inefficacia del medesimo contratto eventualmente già sottoscritto ai sensi dell'art. 124 c.p.a. ovvero, in subordine, per equivalente monetario.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Brescia, di UR s.r.l. e del
Comune di Asola;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. AL DE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; N. 01336/2025 REG.RIC.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- Con determinazione a contrarre n. 241 del 20.5.2025 il Comune di Asola (MN) ha indetto – per il tramite della Provincia di Brescia quale Centrale Unica di Committenza
(“CUC”) “Area Vasta Brescia”, sede territoriale di Valle Trompia – la “procedura aperta, a rilevanza comunitaria, dell'appalto misto servizi/lavori per l'intervento di messa in sicurezza e bonifica della falda dell'area ex flucosit in località Castelnuovo del Comune di Asola (MN)”, sulla base di un progetto esecutivo approvato dalla giunta comunale. L'importo dell'appalto è di euro 5.884.990,67, di cui euro 766.000,00 per lavori ed euro 5.118.990,67 per servizi.
2.- Alla gara hanno partecipato la ricorrente, Ladurner s.r.l. e UR s.r.l., tutte ammesse alle fasi successive dopo l'apertura delle buste con la documentazione amministrativa,
e tutte con offerte tecniche che hanno superato la soglia di sbarramento. UR si è classificata prima con 95,2 punti e la ricorrente seconda con 86,01 punti, sicché
l'appalto è stato aggiudicato a UR con determinazione dirigenziale n. 2295 del
13.10.2025, per l'importo di euro 5.109.978,72.
3.- Water & Soil Remediation ha impugnato l'aggiudicazione con ricorso notificato l'11.11.2025 e depositato il giorno seguente.
Il Comune, la Provincia e la controinteressata si sono costituiti resistendo al ricorso.
All'udienza camerale del 3.12.2025 la ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare a spese compensate, con l'adesione delle altre parti, e il Collegio ne ha preso atto con ordinanza n. 481 del 4.12.2025.
Depositate le memorie e le repliche ex art. 73 c.p.a., all'udienza pubblica dell'11.2.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO N. 01336/2025 REG.RIC.
1.- Con il primo motivo la ricorrente sostiene che l'aggiudicataria dovesse essere esclusa perché priva del requisito di capacità tecnico-professionale previsto dall'art. 6.3, lett. d, del disciplinare di gara, cioè “Aver eseguito negli ultimi dieci anni dalla data di indizione della procedura di gara contratti analoghi a quello in affidamento anche a favore di soggetti privati per un importo pari ad € 4.000.000,00”.
In sede di chiarimenti, rispondendo al quesito n. 5, la CUC ha precisato che tra i servizi analoghi sarebbero state considerate non solo le attività di bonifica della falda
(intervento oggetto di gara), ma anche quelle di bonifica di suolo e sottosuolo.
Secondo la ricorrente, UR ha svolto attività di rimozione di rifiuti, in alcuni casi contenenti amianto, ma non attività di bonifica, e pertanto avrebbe dovuto essere esclusa, anche alla luce dell'art. 14 del disciplinare, il quale specifica che “non è sanabile mediante soccorso istruttorio ed è causa di esclusione dalla procedura di gara: il mancato possesso dei prescritti requisiti di partecipazione”.
In dettaglio, secondo la ricorrente:
a) l'attività svolta da UR in favore di OS s.g.r. s.p.a., del valore di oltre 2 milioni di euro, è stata di mera demolizione di fabbricati e successivo avvio a smaltimento dei rifiuti che ne sono derivati, come emergerebbe dal verbale di fine lavori, dal quale si evincerebbe che, in sede di approvazione dell'analisi di rischio, quindi prima dell'affidamento dei lavori, era stata “affermata la non necessità di bonifica (in senso strettamente normativo) del sito”;
b) l'attività svolta da UR in favore di EN s.p.a., del valore di 1,4 milioni di euro, è stata di scavo, caratterizzazione e omologa dei rifiuti, riduzione volumetrica e deferrizzazione, trasporto e conferimento a discariche/impianti di smaltimento autorizzati di varie tipologie di rifiuti, come risulta dal SAL finale; non vi sarebbe alcun elemento che consenta di ricondurre alle attività descritte nel SAL la certificazione di avvenuta bonifica rilasciata dal Comune di Genova a EN; N. 01336/2025 REG.RIC.
c) l'attività svolta da UR in favore di MM s.p.a. è stata di smaltimento di materiali contenenti amianto, che nella prassi viene chiamata “bonifica”, ma in realtà è propriamente una rimozione di rifiuti e non una bonifica in senso tecnico.
2.- Va preliminarmente respinta l'eccezione – sollevata dalla Provincia – secondo la quale il suddetto motivo sarebbe inammissibile per violazione del divieto di venire contra factum proprium, in quanto la ricorrente, nella propria offerta, ha presentato una dichiarazione relativa ai servizi analoghi svolti che consisterebbe in un elenco generico di procedure, privo del dettaglio delle lavorazioni eseguite, e al quale sono allegate solo le fatture, sicché risulterebbe impossibile accertare quali attività la ricorrente abbia svolto in concreto.
2.1.- L'eccezione non ha fondamento, in primo luogo perché nessun ricorso incidentale escludente è stato proposto per contestare che la ricorrente possedesse il requisito di capacità tecnico-professionale in questione, e in secondo luogo perché nessuna specifica contestazione è stata sollevata dalla Provincia dopo che la ricorrente ha prodotto in giudizio, in data 1.12.2025, la corposissima documentazione inerente ai servizi analoghi da essa prestati.
3.- Nel merito, il motivo è fondato.
3.1.- In linea generale, deve ritenersi “che un servizio possa considerarsi analogo a quello posto a gara se rientrante nel medesimo settore imprenditoriale o professionale cui afferisce l'appalto in contestazione, cosicché possa ritenersi che grazie ad esso il concorrente abbia maturato la capacità di svolgere quest'ultimo” (Cons. Stato, sez.
V, 18.12.2017 n. 5944, che contiene ulteriori riferimenti ai precedenti conformi; più di recente, nello stesso senso, ex plurimis, Cons. Stato, sez. VII, 31.8.2023 n. 8101;
Cons. Stato, sez. V, 22.11.2022 n. 10292; Cons. Stato, sez. VII, 3.11.2022 n. 9596).
Infatti “l'interesse pubblico sottostante non è certamente la creazione di una riserva
a favore degli imprenditori già presenti sul mercato ma, al contrario, l'apertura del mercato attraverso l'ammissione alle gare di tutti i concorrenti per i quali si possa N. 01336/2025 REG.RIC.
raggiungere un giudizio complessivo di 'affidabilità'” (Cons. Stato, sez. V, 17.1.2023
n. 564)
3.2.- Nel caso in esame il servizio messo a gara consiste nella messa in sicurezza e nella bonifica di una falda, ma la CUC, rispondendo al quesito n. 5, ha precisato che sarebbero stati considerati servizi analoghi quelli di bonifica di suolo e sottosuolo.
È stata così ammessa una significativa estensione dei servizi considerabili ai fini del requisito di capacità tecnico-professionale, poiché la bonifica di acque sotterranee e quella di suoli sono tra loro differenti.
3.3.- Ciò posto, non è possibile ammettere un'ulteriore estensione a cascata, dai servizi di bonifica di suolo e sottosuolo ai servizi di rimozione di rifiuti, perché ciò si risolverebbe in un'impropria applicazione di una sorta di proprietà transitiva: siccome
A (bonifica di falda) è simile a B (bonifica di suolo e sottosuolo), e B è in tesi simile a C (rimozione di rifiuti), allora anche A è simile a C.
L'attività di bonifica e quella di rimozione di rifiuti, infatti, sono diverse. Non rileva tanto la differenza di disciplina sotto il profilo dei presupposti, della competenza, della posizione del proprietario e delle sanzioni (cfr. art. 192 d.lgs. 152/2006 per la rimozione di rifiuti abbandonati o depositati in modo incontrollato, e artt. 239 ss. per la bonifica di siti contaminati), quanto piuttosto la diversità, dal punto di vista materiale, del tipo di attività da svolgere.
È ben vero che, come rimarca UR, un intervento di bonifica può comportare la rimozione di rifiuti, vuoi perché i rifiuti costituiscono la matrice contaminante, vuoi perché, con le operazioni di decontaminazione, si producono rifiuti che vanno gestiti, riutilizzandoli on site o avviandoli a impianti esterni.
Tuttavia non necessariamente ciò avviene, e comunque, anche ove la bonifica comporti la rimozione di rifiuti, quest'ultima è solo una parte dell'attività di bonifica, che è più ampia.
La differenza tra mera rimozione di rifiuti e bonifica emerge anche: N. 01336/2025 REG.RIC.
- dalla definizione normativa di quest'ultima come “l'insieme degli interventi atti ad eliminare le fonti di inquinamento e le sostanze inquinanti o a ridurre le concentrazioni delle stesse presenti nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee ad un livello uguale o inferiore ai valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)”
(art. 240, lett. p, d.lgs. 152/2006);
- dai criteri generali per la selezione e per l'esecuzione degli interventi di bonifica, stabiliti nell'allegato 3 al titolo V della parte quarta del d.lgs. 152/2006.
La differenza è ancora più marcata quando l'attività di bonifica non riguarda suolo e sottosuolo, ma le acque (come nel caso in esame), poiché in tale ipotesi la bonifica richiede, all'evidenza, l'impiego di tecniche, macchinari, procedure e competenze diversi e più complessi rispetto alla semplice rimozione di rifiuti dal suolo.
Pertanto l'avere svolto attività di rimozione di rifiuti non può ragionevolmente denotare il possesso della capacità tecnico-professionale necessaria per eseguire un intervento di bonifica di una falda.
3.4.- Chiarito questo, si può passare a verificare se UR possedesse la suddetta capacità.
La società ha dichiarato di avere svolto servizi analoghi per un importo complessivo di euro 5.114.220,85, di cui euro 2.018.606,00 per un servizio svolto su incarico di
OS S.G.R. s.p.a. (v. doc. 6 della Provincia), il quale dunque è decisivo ai fini della sussistenza del requisito di capacità, perché, senza di esso, UR comunque non raggiungerebbe la soglia di euro 4.000.000,00 di servizi analoghi prevista dall'art. 6.3 lett. d, del disciplinare di gara.
L'attività svolta per OS è stata descritta da UR come “Attività di demolizione e bonifica fabbricati Ex Manifattura Tabacchi – Piacenza (PC)”, ma in realtà, come si evince dal verbale di fine lavori, si è trattato della demolizione di fabbricati
(prodromica alla realizzazione di un nuovo progetto edilizio) e dello smaltimento dei rifiuti che ne sono derivati. N. 01336/2025 REG.RIC.
Tale attività è stata svolta in un'area per la quale, negli anni 2009-2011, erano stati approvati un piano di caratterizzazione, un'analisi di rischio sito specifica e un progetto di bonifica ex art. 242 d.lgs. 152/2006, ma poi il progetto non era stato realizzato. Anni dopo era stato redatto un nuovo progetto, per il quale il 4.10.2018 era stata approvata in conferenza di servizi una nuova analisi di rischio sito specifica, che aveva concluso nel senso che “non sono necessari interventi di bonifica sulla matrice suolo superficiale” (doc. 19 UR). L'approvazione era avvenuta con le prescrizioni di illustrare all'ARPA le modalità di gestione sia delle terre e rocce da scavo derivanti dalle movimentazioni collegate agli interventi edilizi previsti, sia dei rifiuti inerti prodotti dalla demolizione dei fabbricati preesistenti, nonché di eseguire un monitoraggio delle acque sotterranee; era stato inoltre precisato che “i terreni potenzialmente contaminati non oggetto di scavo con concentrazioni inferiori o pari alle Concentrazioni Soglia di Rischio (CSR calcolate), potranno quindi permanere nel terreno fin tanto che verranno mantenuti inalterati gli scenari di esposizione considerati dall'analisi di rischio”.
Nel verbale di fine lavori, a pag. 3, si legge che “L'approvazione dell'analisi di rischio sito specifica esaurisce pertanto gli obblighi collegati con il procedimento amministrativo ex art. 242 Dlgs 152/2006 in quanto nel documento stesso viene affermata la non necessità di bonifica (in senso strettamente normativo) del sito: non vengono tuttavia meno gli obblighi in materia ambientale previsti dalle prescrizioni sopra riportate collegate alla realizzazione del nuovo progetto edilizio, che costituiscono la base delle valutazioni formulate nell'analisi di rischio sito specifica approvata”.
Quindi il procedimento ex art. 242 d.lgs. 152/2006 si è arrestato prima della bonifica, in quanto quest'ultima non era necessaria alla luce dell'analisi di rischio sito specifica: la fattispecie è riconducibile all'ipotesi del 5° comma della disposizione citata, il quale prevede che, “Qualora gli esiti della procedura dell'analisi di rischio dimostrino che N. 01336/2025 REG.RIC.
la concentrazione dei contaminanti presenti nel sito è inferiore alle concentrazioni soglia di rischio, la conferenza dei servizi, con l'approvazione del documento dell'analisi del rischio, dichiara concluso positivamente il procedimento. In tal caso la conferenza di servizi può prescrivere lo svolgimento di un programma di monitoraggio sul sito circa la stabilizzazione della situazione riscontrata in relazione agli esiti dell'analisi di rischio e all'attuale destinazione d'uso del sito”.
L'espressione “bonifica ambientale”, che si rinviene talvolta nel verbale di fine lavori,
è utilizzata in senso improprio e atecnico, perché non c'è stata alcuna bonifica vera e propria. La stessa Provincia e la stessa UR, nelle loro difese, si esprimono nel senso che si è trattato di attività “nell'ambito di un procedimento di bonifica”, e non di attività di bonifica; peraltro quell'espressione non è nemmeno corretta, perché
l'attività svolta da UR si è collocata a valle di un procedimento ex art. 242 d.lgs.
152/2006, che però si è concluso prima della bonifica e senza di essa.
Non essendosi trattato dunque di bonifica di suolo, ma di mera demolizione di edifici con smaltimento dei rifiuti che ne sono derivati (con la semplice prescrizione di illustrare ad ARPA le modalità di tale smaltimento), l'Amministrazione ha errato nel ritenere tale attività analoga a quella di bonifica di falda, costituente l'oggetto dell'appalto da affidare.
Quanto poi al monitoraggio della falda, che pure era stato prescritto a OS, non risulta nemmeno che sia stato eseguito da UR.
3.5.- Solo per completezza nell'esame del motivo, va detto che le altre due attività svolte da UR, delle quali la ricorrente contesta la rilevanza al fine di soddisfare il requisito di capacità tecnico-professionale, sono invece vere e proprie attività di bonifica.
3.5.1.- Infatti l'attività svolta da UR per EN è consistita proprio in un intervento di bonifica, ancorché con procedura semplificata ai sensi dell'art. 242 bis d.lgs.
152/2006, per il quale è intervenuta la certificazione di avvenuta bonifica nelle forme N. 01336/2025 REG.RIC.
previste dal comma 4 di tale disposizione. L'intervento di bonifica in questione è stato realizzato mediante asportazione e allontanamento del terreno contaminato, come risulta dal relativo progetto (doc. 22 UR, pag. 48), e tale attività è stata svolta proprio da UR: ciò è pacifico, avendo la stessa ricorrente dedotto che l'opera di UR è consistita in questo.
3.5.2.- Anche l'attività svolta da UR per MM è stata una vera e propria bonifica, come risulta dal certificato di avvenuta bonifica ex art. 248 d.lgs. 152/2006 prodotto da UR quale doc. 15. Non si è trattato solo di rimuovere rifiuti contenenti amianto, come sostiene la ricorrente, ma è accaduto piuttosto che tali rifiuti sono stati rinvenuti nel corso delle operazioni di bonifica, sicché si è reso necessario sospendere i lavori e procedere al loro smaltimento, come si evince dal certificato di ultimazione lavori prodotto da UR (sempre sub doc. 15).
4.- L'accoglimento del primo motivo comporta che UR doveva essere esclusa dalla gara, e quindi l'aggiudicazione deve essere annullata.
5.- La natura più radicale del vizio denunciato con il primo motivo, inficiante la stessa partecipazione di UR alla gara, comporta l'assorbimento degli altri due motivi di ricorso, che invece denunciano vizi meno radicali (cfr. Cons. Stato, Ad. Pl. 5/2015, paragrafo 9.3.4.2).
Con il secondo motivo, infatti, la ricorrente sostiene che UR nell'offerta avrebbe manifestato la volontà di subappaltare l'interezza dei lavori e dei servizi, o quantomeno la parte prevalente del servizio principale, cioè i “Servizi connessi all'inquinamento dell'acqua”, in violazione della lex specialis di gara, e in particolare dei chiarimenti forniti (quesito n. 1), nei quali è stato precisato, richiamando l'art. 119
d.lgs. 36/2023, che “non può essere affidata in subappalto l'integrale esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto nonché la prevalente esecuzione del servizio principale”. N. 01336/2025 REG.RIC.
Con il terzo motivo, invece, la ricorrente contesta i punteggi assegnati a UR per tre subcriteri.
6.- Non può essere dichiarata l'inefficacia del contratto tra il Comune e UR, perché non risulta che sia stato stipulato.
Visti gli artt. 31, comma 3 e 34, comma 1, lett. c, c.p.a., non può nemmeno accogliersi la domanda della ricorrente di risarcimento in forma specifica mediante conseguimento dell'aggiudicazione, poiché la ricorrente non ha dedotto né dimostrato che, per disporre l'aggiudicazione in suo favore, non siano necessari ulteriori apprezzamenti discrezionali dell'Amministrazione.
Per la stessa ragione non può disporsi nemmeno il risarcimento del danno per equivalente in favore della ricorrente, che peraltro non è stato nemmeno quantificato, né sono stati forniti elementi per una sua quantificazione.
7.- Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo, in misura che tiene conto del valore della controversia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia
(Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
a) annulla l'aggiudicazione impugnata;
b) rigetta le altre domande della ricorrente;
c) condanna la Provincia di Brescia, il Comune di Asola e UR s.r.l., in solido tra loro, a rifondere alla ricorrente le spese di lite, che liquida in euro 15.000,00 oltre rimborso spese forfettario del 15%, CPA e IVA se dovuta.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati: N. 01336/2025 REG.RIC.
LO CC, Presidente
AL DE, Referendario, Estensore
Beatrice Rizzo, Referendario
L'ESTENSORE
AL DE
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
LO CC