Pubblicato il 26/03/2026

N. 02071/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05042/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5042 del 2024, proposto da
WRONG S.r.l.s., rappresentata e difesa dall’Avv. Francesco Vecchione, con domicilio eletto in Napoli alla Via Nazionale n. 75 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI NAPOLI, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Antonio Andreottola, Eleonora Carpentieri e Gabriele Romano dell’Avvocatura Comunale, con domicilio eletto in Napoli alla Piazza Municipio, Palazzo San Giacomo, presso l’ufficio di segreteria dell’Avvocatura Comunale Amministrativa e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento,

previa adozione di idonee misure cautelari, anche ex art. 56 cpa,

a) della disposizione dirigenziale del Comune di Napoli prot. n. 780075 del 13 settembre 2024, recante la revoca del nulla osta di impatto acustico rilasciato alla società ricorrente il 16 ottobre 2023 per l’attività di somministrazione con musica svolta nel locale bar sito nel territorio comunale alla Piazza Montecalvario n. 3;

b) dell’ordinanza dirigenziale del Comune di Napoli n. 174 del 27 settembre 2024, recante la sospensione della suddetta attività di somministrazione per trenta giorni e, precisamente, dal 27 ottobre 2024 al 25 novembre 2024;

c) dei verbali di polizia amministrativa del 9 febbraio 2024, del 1° aprile 2024, del 20 luglio 2024 e del 9 agosto 2024, richiamati nei suddetti provvedimenti e/o nelle relative comunicazioni di avvio del procedimento, recanti accertamento di illeciti amministrativi ai sensi della legge n. 689/1981 per esercizio dell’attività di somministrazione in violazione della normativa in materia di impatto acustico, nonché delle note di trasmissione dei predetti verbali;

d) dell’art. 18 del regolamento comunale di polizia di sicurezza urbana, se interpretato quale applicazione di sospensione automatica delle attività commerciali assentite, senza una previa valutazione, in concreto, del ricorrere dei presupposti di abuso del titolo ex art. 10 del TULPS (regio decreto n. 773/1931), tale da giustificare l’irrogazione della sanzione;

e) di ogni ulteriore atto connesso, conseguente e/o sequenziale, comunque lesivo degli interessi della società ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;

Vista l’ordinanza collegiale n. 2266 dell’8 novembre 2024, con la quale è stata respinta l’istanza cautelare;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il dott. CA LLOL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Premesso che:

- la società ricorrente espone di svolgere, in forza di SCIA commerciale presentata il 15 luglio 2023, attività di somministrazione di alimenti e bevande all’interno di un locale bar, denominato “Malamia”, ubicato in Napoli alla Piazza Montecalvario n. 3;

- la medesima è stata destinataria dei seguenti provvedimenti inibitori del Comune di Napoli, incidenti sulla sua attività commerciale: 1) disposizione dirigenziale prot. n. 780075 del 13 settembre 2024, recante la revoca del nulla osta di impatto acustico rilasciato il 16 ottobre 2023 per l’attività di somministrazione con musica riprodotta; 2) ordinanza dirigenziale n. 174 del 27 settembre 2024, recante la sospensione dell’attività di somministrazione per trenta giorni e, precisamente, dal 27 ottobre 2024 al 25 novembre 2024;

- detti provvedimenti traggono supporto motivazionale dalle corrispondenti comunicazioni di avvio del procedimento dell’8 agosto 2024 e del 16 settembre 2024, nelle quali, nel complesso, si dava conto di quattro fattispecie di violazione della normativa di impatto acustico rispettivamente accertate con i verbali di polizia amministrativa (redatti, ora da agenti di pubblica sicurezza, ora da agenti di polizia municipale) del 9 febbraio 2024, del 1° aprile 2024, del 20 luglio 2024 e del 9 agosto 2024, consistenti, nei primi due casi nella diffusione di musica ad alto volume a porte aperte del locale bar, e negli ultimi due casi nell’effettuazione di emissioni sonore, anche in filodiffusione, nell’area esterna di pertinenza del locale, il tutto in dispregio di specifiche prescrizioni contenute nel nulla osta di impatto acustico;

- in dettaglio, la revoca del nulla osta e la sospensione dell’attività sono state essenzialmente comminate – per quanto nel provvedimento di revoca si sia fatto improprio riferimento all’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 – per ritenuto abuso del titolo ai sensi degli artt. 9 e 10 del TULPS, in applicazione dell’art. 18, commi 3 e 5, del regolamento comunale di polizia di sicurezza urbana (nel testo coordinato con le modifiche approvate con deliberazione consiliare n. 75 del 5 dicembre 2022), a termini del quale: “3. La ripetizione, nel periodo di 12 (dodici) mesi, dalla data del primo accertamento, della violazione dei precetti di cui agli articoli del presente Regolamento può concorrere a configurare l’abuso del titolo previsto dagli articoli 9 e 10 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (T.U.L.P.S.) ai fini della sospensione o della revoca dell’autorizzazione o dell’atto equivalente. (…). 5. In presenza di una prima recidiva della violazione di legge o regolamenti, accertata dagli organi di Polizia, che si configura come “abuso del titolo” ai sensi dei precedenti commi (tra cui rientrano anche le ipotesi di violazione della normativa vigente sull’impatto acustico, ndr.), l’ufficio competente al rilascio del titolo, oltre alle sanzioni stabilite dalle specifiche normative e, previa comunicazione dell’avvio del procedimento, dispone la sanzione della sospensione dell’attività a 7 (sette) giorni, alla seconda recidiva dispone la sanzione della sospensione dell’attività a 30 (trenta) giorni, alla terza recidiva dispone la sanzione della revoca del titolo.”;

- la società ricorrente impugna i succitati provvedimenti, deducendo censure attinenti ai profili della violazione di legge e dell’eccesso di potere;

- l’impugnativa è estesa agli altri atti in epigrafe individuati;

Rilevato, in via preliminare, che:

- come anche eccepito dalla difesa comunale, va ravvisata l’inammissibilità del ricorso con riguardo alla contestazione dei verbali di polizia amministrativa del 9 febbraio 2024, del 1° aprile 2024, del 20 luglio 2024 e del 9 agosto 2024, recanti accertamento di illeciti amministrativi ai sensi della legge n. 689/1981, e delle relative note di trasmissione, nonché dell’art. 18 del regolamento comunale di polizia di sicurezza urbana;

- infatti, le relative impugnative si profilano del tutto inammissibili in virtù delle seguenti ragioni: i) verbali di polizia amministrativa di accertamento di illeciti amministrativi: difetto di giurisdizione. Invero, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689/1981, la contestazione del verbale di accertamento di una violazione amministrativa esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo, dal momento che la situazione giuridica di cui si chiede la tutela assume la consistenza di diritto soggettivo e l’esercizio di attività sanzionatoria è espressione, non di attività discrezionale, ma di attività vincolata dell’amministrazione, perché retta da rigidi presupposti di legge, sicché ove l’autorità accerti che un comportamento integri gli estremi di un illecito amministrativo previsto da una norma, deve applicare la correlativa sanzione pecuniaria, senza alcun margine di scelta (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 27 giugno 2013 n. 3786; TAR Campania Napoli, Sez. III, 3 aprile 2024 n. 2173 e 20 novembre 2019 n. 5443; TAR Lazio Roma, Sez. II, 7 febbraio 2017 n. 2066). Ne discende la sussistenza del difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, innanzi al quale la domanda potrà essere riproposta ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a.; ii) art. 18 del regolamento comunale di polizia di sicurezza urbana: genericità della domanda, poiché non sono state dedotte specifiche doglianze volte ad infirmare tale atto normativo, seppure nell’interpretazione reputata dalla ricorrente non conforme a legge;

- pertanto, l’odierna cognizione resta concentrata sulla disposizione dirigenziale della revoca del nulla osta di impatto acustico e sull’ordinanza dirigenziale di sospensione dell’attività di somministrazione, rispetto alle quali il Collegio ritiene di non soffermarsi sulle rimanenti eccezioni di rito formulate dalla difesa comunale, giacché il gravame, in parte qua, si rivela infondato nel merito;

Rilevato che le censure volte ad infirmare i suddetti provvedimenti inibitori possono essere così compendiate:

a) entrambi i provvedimenti sono affetti da carenza motivazionale, non consentendo l’individuazione della condotta contestata e della normativa violata in ambito di tutela acustica;

b) l’amministrazione comunale è incorsa in difetto di istruttoria, non avendo tenuto conto dei seguenti fattori: i) è fisiologico che l’apertura delle porte del locale sia legata all’avvicendamento del pubblico all’interno dello stesso, piuttosto che alla volontà della ricorrente di mantenerle deliberatamente aperte, essendo peraltro l’accesso gestito direttamente dai clienti che entrano ed escono dalla struttura; ii) è inverosimile che le porte siano risultate aperte durante gli accertamenti del 9 febbraio 2024 e del 1° aprile 2024, essendo tali accertamenti intervenuti alle tre del mattino in periodo invernale, cioè in condizioni di temperatura esterna non agevoli per gli avventori. Inoltre, entrambe le verifiche in parola risalgono al momento in cui “ la serata era in fase di chiusura, e il pubblico stava lentamente lasciando il locale, la qual cosa giustifica le porte momentaneamente aperte in fase di uscita dei clienti, a fine serata ”; iii) risultano inverosimili anche le accertate emissioni sonore nell’area esterna di pertinenza del locale, essendo quest’ultimo sprovvisto di filodiffusione ed essendo dotato di impianto acustico con casse collocate sulla parte alta delle pareti, in modo da essere rivolte verso l’interno; iv) appare anche “ difficilmente sostenibile che alle ore 13:17 del giorno 9 agosto ”, data di una delle verbalizzazioni, “ i titolari dell’esercizio commerciale potessero avere una musica ad un volume sensibilmente alto, tale da impattare acusticamente sulle aree esterne al locale. Probabilmente vi era una musica di sottofondo, all’interno del locale bar che, tenuto conto del periodo estivo e dell’orario, aveva la porta aperta per consentire ai fruitori dell’attività di entrare ed uscire, ma di certo diventa eccessivamente recriminatorio da parte dei verbalizzanti contestare emissioni sonore nell’area esterna di pertinenza del locale in pieno agosto, ad ora di pranzo ”; v) in prossimità del locale in questione insistono “ numerosi altri bar che svolgono la stessa attività in orario serale di somministrazione/bar con accompagnamento musicale, di tal ché si crea nella zona un evidente inquinamento acustico che non può essere imputato esclusivamente ai titolari della Wrong, tale da poter giustificare un provvedimento fortemente lesivo, quale la chiusura di tutta l’attività per ben 30 giorni ”;

c) la mera diffusione di musica nell’area esterna di pertinenza non poteva rientrare tra i casi di abuso del titolo, “ tale da costituire recidiva per l’applicazione della sanzione della sospensione tout court dell’attività di somministrazione per 30 gg. in applicazione del modello previsto dall’articolo 18 del regolamento di polizia comunale ”;

d) l’inosservanza della normativa in materia di impatto acustico è stata accertata “ in maniera assolutamente empirica, senza alcun tipo di verifica in concreto sulla esistenza di una paventata violazione o superamento dei limiti ”, il che rende evidente un ulteriore vizio istruttorio in relazione all’abuso del titolo ascritto alla ricorrente;

e) entrambi i provvedimenti appaiono violativi del principio di proporzionalità, essendo il frutto di valutazioni eccessivamente rigide delle previsioni di cui agli artt. 10 del TULPS e 18 del regolamento comunale di polizia, laddove si sarebbe rivelato più appropriato un corredo sanzionatorio più mite;

f) il provvedimento di sospensione dell’attività è stato adottato in automatica applicazione dell’art. 18 del regolamento comunale di polizia, senza consentire ai titolari della Wrong di essere ascoltati direttamente come avevano richiesto a seguito della comunicazione di avvio del procedimento, con conseguente violazione del contraddittorio procedimentale garantito dal giusto procedimento di legge;

Considerato che le prefate doglianze non meritano condivisione per le ragioni di seguito esplicitate:

aa) non è imputabile ai gravati provvedimenti inibitori alcuna carenza motivazionale, se soltanto si pone mente alla circostanza che le ragioni della revoca del nulla osta e della disposta sospensione dell’attività si colgono senza difficoltà non solo nel corredo argomentativo di tali provvedimenti, ma anche nelle corrispondenti comunicazioni di avvio del procedimento, ivi richiamate, e nei verbali di polizia amministrativa a loro volta richiamati nel corpo di dette comunicazioni. Ebbene, dal complesso delle suddette evidenze sono agevolmente evincibili sia le condotte contestate, rappresentate nella specie dalla diffusione di musica in dispregio delle prescrizioni contenute nel nulla osta di impatto acustico, sia la normativa violata in tema di impatto acustico, ossia l’art. 8, commi 4 e 6, della legge sull’inquinamento acustico n. 447/1995, ai sensi del quale l’utilizzo degli impianti di diffusione sonora deve avvenire in conformità alle misure di mitigazione delle emissioni sonore individuate nel predetto nulla osta e nella relazione tecnica ivi allegata. In particolare, si osserva che i suindicati atti endoprocedimentali costituiscono idoneo supporto motivazionale per relationem, atteso che nel provvedimento amministrativo la motivazione per relationem corrisponde ad una tecnica redazionale pienamente ammessa dall’art. 3 della legge n. 241/1990, specialmente allorquando il provvedimento sia preceduto da pareri o da atti istruttori; essa, non riscontrando peculiari limitazioni nella legge, non assume carattere eccezionale e non è circoscritta a meri elementi integrativi del percorso argomentativo, con la conseguenza che non rifluisce sull’essenza dell’operazione valutativa, la quale non risulta minimamente degradata (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sez. V, 20 giugno 2024 n. 5520 e 25 febbraio 2016 n. 752; Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 ottobre 2018 n. 6169). Sotto concorrente angolo visuale, va evocato il condiviso principio secondo il quale la garanzia di adeguata tutela delle ragioni del privato non viene meno per il fatto che nel provvedimento finale non risultino chiaramente e compiutamente rese comprensibili le ragioni sottese alla scelta fatta dalla pubblica amministrazione, allorché le stesse – come nella specie – possano essere agevolmente colte dalla lettura degli atti afferenti alle varie fasi in cui si articola il procedimento, e ciò in omaggio ad una visione non meramente formale dell’obbligo di motivazione, ma coerente con i principi di trasparenza e di lealtà desumibili dall’art. 97 della Costituzione (cfr. Consiglio di Stato, A.P., 6 dicembre 2022 n. 15; Consiglio di Stato, Sez. V, 1° giugno 2022 n. 4487; Consiglio di Stato, Sez. VI, 3 agosto 2021 n. 5727; Consiglio di Stato, Sez. IV, 21 febbraio 2020 n. 1341 e 26 marzo 2013 n. 1715);

bb) nemmeno è ravvisabile il lamentato difetto di istruttoria, giacché gli accertamenti di polizia compiuti in loco – che fanno fede fino a querela di falso in relazione ai fatti in essi rappresentati – hanno dato conto che le porte del locale bar erano aperte in via permanente, e non via occasionale per consentire il passaggio degli avventori, altrimenti avrebbero precisato che la loro apertura sarebbe avvenuta in concomitanza, come normalmente avviene, con l’ingresso o l’uscita della clientela, il che non risulta dai verbali. I rilievi attorei che ricollegano la chiusura/apertura delle porte alle condizioni atmosferiche del periodo invernale o alla fase finale dell’intrattenimento serale si risolvono, a ben vedere, in semplici congetture prive di convincente sostrato probatorio. Analogamente, la mera collocazione delle casse acustiche nella parte alta delle pareti non esclude che le stesse possano essere girate verso l’esterno alla bisogna, non essendo incorporate nella muratura, come risulta dal video depositato in atti, né, tantomeno, esclude che, pur essendo rivolte verso l’interno, possano produrre emissioni sonore che si propaghino nell’area prospiciente il locale laddove utilizzate a volume elevato, a fronte, peraltro, della mancata dimostrazione dell’assenza di un sistema di filodiffusione posto a servizio dell’impianto acustico. Inoltre, le ore 13:17 del 9 agosto 2024 indicano la data di compilazione del verbale e non la data dell’accertamento, che, come emerge dalla piana lettura del verbale stesso, è stato effettuato alle ore 03:30 del giorno prima, il che conferma la consuetudine, imputata alla società ricorrente, di diffondere musica in piena notte nell’area esterna di pertinenza. Infine, gli accertamenti di polizia in questione si sono concentrati sul locale bar gestito dalla ricorrente e hanno riguardato solo le emissioni sonore provenienti da tale locale, ritenute in contrasto con le specifiche prescrizioni dettate nel nulla osta di impatto acustico, il che rende assolutamente irrilevante il contributo all’inquinamento acustico della zona attribuibile ad altri esercizi di somministrazione;

cc) la diffusione di musica all’esterno, anche attraverso la modalità dell’apertura delle porte di ingresso, ha violato, nella specie, precise disposizioni del nulla osta di impatto acustico – e precisamente quelle che impongono “ l’uso esclusivo per la sola musica riprodotta dell’impianto elettroacustico, come descritto, limitato ed ubicato nella relazione tecnica di impatto acustico, a porte e finestre chiuse ” e “ che non sia emessa musica, anche in filodiffusione, nell’area esterna di pertinenza ” – ed ha integrato, come correttamente ritenuto dall’amministrazione comunale, un’ipotesi di abuso del titolo commerciale per l’esercizio dell’attività di somministrazione, oltre che di abuso dello stesso nulla osta di impatto acustico, in quanto ha inciso, alterandole, sulle modalità di svolgimento del servizio imposte dalla particolare disciplina normativa e provvedimentale di riferimento. Infatti, la licenza (oggi SCIA) di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande è qualificabile come autorizzazione di polizia e, in quanto tale, è soggetta alle misure sanzionatorie della sospensione e/o della revoca previste in generale dall’art. 10 del TULPS qualora ricorra un’ipotesi di abuso del titolo, che va intesa in senso ampio e comprensivo anche del dispregio delle regole di condotta che il soggetto interessato è tenuto a rispettare per lo svolgimento del servizio: pertanto, la licenza in parola va utilizzata conformemente alle prescrizioni contenute nelle leggi e nelle altre fonti sub-primarie, anche di derivazione provvedimentale (nella fattispecie le prescrizioni del nulla osta di impatto acustico), e la loro violazione costituisce un uso anomalo configurabile quale tipico abuso del titolo, il che giustifica l’irrogata sanzione della sospensione dell’attività anche in applicazione dell’art. 18 del regolamento comunale di polizia (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 28 agosto 2023 n. 7989; TAR Lazio Roma, Sez. I, 1° luglio 2024 n. 13245; TAR Sicilia Palermo, Sez. III, 17 gennaio 2020 n. 150; TAR Abruzzo L’Aquila, Sez. I, 9 giugno 2016 n. 361);

dd) alla luce di quanto esposto al punto precedente, è evidente che non si rivelava necessaria alcuna verifica strumentale sull’esistenza, in concreto, del superamento dei limiti di tolleranza prescritti dalla normativa in materia di impatto acustico, giacché il disvalore della condotta assunta dalla società ricorrente nella gestione del locale bar era già integrato dall’inosservanza delle succitate disposizioni del nulla osta di impatto acustico, di per sé indicativa della violazione della legislazione sull’inquinamento acustico. È appena il caso di notare che la sentenza della Sezione V di questo Tribunale n. 2893 del 2 maggio 2024, invocata dalla ricorrente a sostegno delle sue ragioni, si attaglia malamente al caso di specie, poiché la controversia da essa trattata non concerneva questioni attinenti alla violazione di prescrizioni del nulla osta di impatto acustico;

ee) non sussiste la lamentata violazione del principio di proporzionalità, atteso che è stata applicata nello specifico la progressione sanzionatoria, basata sulle recidive, prevista dall’art. 18 del regolamento comunale di polizia, alla luce della decisiva circostanza, sottaciuta dalla difesa attorea ma giustamente sottolineata dalla difesa comunale, che la società ricorrente era stata già colpita, in forza degli iniziali accertamenti di polizia, dalla sanzione della sospensione dell’attività per sette giorni, comminata con ordinanza dirigenziale n. 613 del 17 giugno 2024, rimasta poi inoppugnata;

ff) infine, nemmeno è predicabile alcuna violazione del contraddittorio procedimentale, dal momento che alla società ricorrente è stato (inutilmente) concesso il congruo termine di dieci giorni per controdedurre alla comunicazione di avvio del procedimento di sospensione dell’attività (vd. nota comunale prot. n. 786386 del 16 settembre 2024, in atti), fermo restando che le controdeduzioni dovevano essere regolarmente presentate per iscritto, non essendo contemplato dalla legge n. 241/1990 l’obbligo dell’amministrazione di ascoltare direttamente i soggetti interessati prima dell’emissione del provvedimento finale;

Ritenuto, in conclusione, che:

- resistendo i gravati provvedimenti comunali di revoca del nulla osta e di sospensione dell’attività alle prospettazioni attoree, la relativa domanda di annullamento merita di essere rigettata per infondatezza, con conseguente reiezione del ricorso in parte qua;

- pertanto, ribadite le superiori considerazioni, l’odierno ricorso in parte va dichiarato inammissibile ed in parte va respinto;

- le spese processuali vanno addebitate alla soccombente parte ricorrente, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile ed in parte lo respinge, nei termini precisati in motivazione.

Condanna la società ricorrente a rifondere in favore del Comune di Napoli le spese processuali, liquidate in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio dei giorni 19 novembre 2025 e 8 gennaio 2026, con l'intervento dei magistrati:

EL AR LI, Presidente

CA LLOL, Consigliere, Estensore

Valeria Ianniello, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA LLOL	EL AR LI

IL SEGRETARIO