Pubblicato il 16/12/2025

N. 00572/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00389/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 389 del 2025, proposto dalla dott.ssa RA Mitidieri, rappresentata e difesa dall’avv. Vincenzo Viscolo, PEC viscolo@pecavvocatinola.it, domiciliata ai sensi dell’art. 82 R.D. n. 37/1934 presso la Segreteria di questo Tribunale;

contro

Azienda Sanitaria locale di Potenza (ASP), in persona del Direttore Generale p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Bardi, PEC bardi.giuseppe@cert.ordineavvocatipotenza.it, con domicilio fisico in Potenza Via Francesco Crispi n. 49;

per l'annullamento

della Del. n. 727 del 29.8.2025, con la quale il Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria locale di Potenza (ASP) ha conferito, ai sensi degli artt. 31, commi 1 e 11, del vigente Accordo Collettivo Nazionale per la disciplina dei rapporti con i Medici di Medicina Generale ex art. 8 D.Lg.vo n. 502/1992, con decorrenza dal 16.6.2025, alla dott.ssa RA Mitidieri l’incarico di Medico del Ruolo Unico di Assistenza Primaria a tempo indeterminato, nella parte relativa all’obbligo di aprire lo studio medico principale nel Comune di IA;

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria locale di Potenza (ASP);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 il Cons. UA NO e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

La dott.ssa RA Mitidieri ha fatto presente:

-di aver partecipato al procedimento, indetto il 19.11.2024 dalla Regione Basilicata, perché dopo il procedimento per la copertura degli incarichi vacanti di Assistenza Primaria, ne erano rimasti ancora vacanti, per l’assenza di medici, in possesso della specializzazione in Medicina Generale, ai sensi dell’art. 34, comma 18, vigente Accordo Collettivo Nazionale per la disciplina dei rapporti con i Medici di Medicina Generale ex art. 8 D.Lg.vo n. 502/1992, per la copertura temporanea di tali posti, rivolto ai laureati in Medicina ed abilitati, iscritti al Corso di Formazione specifica in Medicina Generale, di cui all’art. 9, comma 1, D.L. n. 135/2018 conv. nella L. n. 12/2019;

-dopo l’approvazione della graduatoria di tale procedimento, con Del. n. 115 dell’11.2.2025 il Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria locale di Potenza (ASP) ha temporaneamente conferito alla dott.ssa RA Mitidieri l’incarico temporaneo di Medico del Ruolo Unico di Assistenza Primaria nel Comune di RI, specificando che, ai sensi dell’art. 33, comma 4, del predetto Accordo Collettivo Nazionale dei Medici di Medicina Generale, avrebbe dovuto, a pena di decadenza, entro 90 giorni, aprire uno studio professionale secondo i requisiti dell’art. 35 dello stesso Accordo Collettivo, “dandone comunicazione all’Azienda”, con la puntualizzazione che “ai sensi dell’art. 33, comma 11, dell’Accordo Collettivo Nazionale vigente l’incarico sarà conferito a tempo indeterminato con decorrenza dalla data di conseguimento del diploma di formazione specifica in Medicina Generale, previa acquisizione dell’autocertificazione del titolo”;

-con Del. G.R. n. 266 del 23.5.2025 la Regione Basilicata ha pubblicato l’elenco delle località carenti alla data del 31.3.2025 di medici del Ruolo Unico di Assistenza Primaria, tra cui quelle dell’Ambito n. 2 del Distretto n. 4 (Lagonerese-Pollino), stabilendo l’obbligo di apertura degli studi principali a Rotonda e IA;

-dopo la trasmissione con pec del 18.6.2025 del conseguimento, in data 16.6.2025, del diploma di formazione specifica in Medicina Generale, con Del. n. 727 del 29.8.2025 il Direttore Generale dell’ASP, dopo aver richiamato la predetta Del. G.R. n. 266 del 23.5.2025, ha conferito, ai sensi degli artt. 31, commi 1 e 11, del vigente Accordo Collettivo Nazionale per la disciplina dei rapporti con i Medici di Medicina Generale ex art. 8 D.Lg.vo n. 502/1992, con decorrenza dal 16.6.2025, alla dott.ssa RA Mitidieri l’incarico di Medico del Ruolo Unico di Assistenza Primaria a tempo indeterminato, con l’obbligo di apertura dello studio medico principale nel Comune di IA.

La dott.ssa RA Mitidieri:

-prima con diffida del 25.9.2025 ha chiesto all’ASP di annullare la predetta Del. n. 727 del 29.8.2025;

-e poi con il presente ricorso, notificato presso l’indirizzo di posta elettronica IPA protocollo@pec.aspbasilicata.it il 27.10.2025 e depositato nella stessa giornata del 27.10.2025, ha impugnato la suddetta Del. n. 727 del 29.8.2025, nella parte relativa all’obbligo di aprire lo studio medico principale nel Comune di IA, deducendo:

1) la violazione dei principi di buona fede, correttezza e legittimo affidamento, in quanto, dopo aver premesso che il rapporto tra la ricorrente e l’ASP va qualificato come un contratto d’opera professionale, la sede di servizio non poteva essere modificata unilateralmente, perché la trasformazione del rapporto di lavoro da temporaneo ad a tempo indeterminato era subordinato all’avveramento dell’unica condizione sospensiva del conseguimento del diploma di formazione specifica in Medicina Generale;

2) l’eccesso di potere per sviamento, in quanto “la facoltà di trasformare il rapporto a tempo indeterminato, attribuita per garantire la continuità assistenziale, è stata utilizzata, per disporre arbitrariamente la modifica della sede di servizio”, ciò anche perché la precedente Del. n. 115 dell’11.2.2025 non prevedeva in alcun punto la modifica della sede di servizio;

3) l’eccesso di potere per difetto di motivazione, in quanto con l’impugnata Del. n. 727 del 29.8.2025 non sono state esternate le ragioni del trasferimento della sede da RI a IA, non consentendo la ricostruzione dell’iter logico seguito dall’ASP;

4) l’eccesso di potere per illogicità:

A) a causa dell’evidente contraddizione con la precedente Del. n. 115 dell’11.2.2025, che non prevedeva in alcun punto la modifica della sede di servizio;

B) in quanto una professionista era stata esclusa dalla graduatoria dei medici ex art. 34, comma 5, dell’Accordo Collettivo Nazionale vigente, che hanno acquisito il diploma di formazione specifica in Medicina Generale dopo la scadenza della presentazione della domanda di inclusione nella graduatoria regionale, approvata con Del. del Direttore Generale dell’ASP n. 592 dell’8.7.2025, perché già titolare di incarico;

C) diversi medici avevano espresso la disponibilità ad assumere l’incarico nell’Ambito n. 2 del Distretto n. 4, comprendente i Comuni di Rotonda e IA, tra cui quello assegnato a Rotonda con l’obbligo di aprire lo studio principale in tale Comune; la ricorrente aveva chiesto di essere assegnata nell’Ambito n. 1 del Distretto n. 4, comprendente il Comune di RI;

5) la violazione dell’art. 34, commi 2 e 3, dell’Accordo Collettivo Nazionale vigente, in quanto ai sensi di tali norme le zone carenti devono essere indicate al momento dell’indizione del procedimento, mentre, nella specie, l’elenco delle località carenti è stato approvato con la Del. G.R. n. 266 del 23.5.2025, successiva all’indizione del relativo procedimento del 19.11.2024.

Si è costituita in giudizio l’ASP, sostenendo l’infondatezza del ricorso, atteso che:

1) l’Accordo Collettivo Nazionale per la disciplina dei rapporti con i Medici di Medicina Generale ex art. 8 D.Lg.vo n. 502/1992 aveva previsto le nuove forme organizzative dell’assistenza primaria delle Aggregazioni Funzionali Territoriali (AFT): la Regione Basilicata le ha definite con Delibere G.R. 948 del 30.12.2022 n. 600 del 17.10.2024, creando il Distretto n. 4 (Lagonerese-Pollino), composto di 3 Ambiti, tra cui quello n. 2, che comprende i Comuni di RI e IA (cfr. il documento, allegato alla Del. G.R. n. 266 del 23.5.2025);

2) il conferimento con Del. n. 115 dell’11.2.2025 dell’incarico temporaneo alla ricorrente con l’indicazione della sede di RI era stato emanato, tenendo conto della precedente organizzazione territoriale del servizio di assistenza primaria;

3) l’art. 33, comma 11, del vigente Accordo Collettivo Nazionale dei Medici di Medicina Generale, che disciplina la trasformazione dell’incarico da temporaneo a tempo indeterminato, non contiene il divieto dell’assegnazione presso una sede diversa da quella indicata nell’atto di conferimento dell’incarico temporaneo;

4) anzi, dal combinato disposto di cui agli artt. 33, 34 e 35 del vigente Accordo Collettivo Nazionale si desume il principio, che deve essere garantito l’interesse pubblico, di assicurare l’assistenza primaria nelle località carenti;

5) comunque, la Corte Costituzionale con Sentenza n. 84 del 20.6.2025 ha precisato che non è preclusa l’adozione di misure organizzative straordinarie, volte a dare una risposta, con una valenza temporale circoscritta, alle criticità nella fruizione dei Livelli Essenziali di Assistenza Primaria, per evitare che tali criticità determinino il sacrificio dell’effettività del fondamentale diritto alla salute, privandolo del nucleo invalicabile delle garanzie minime;

6) nelle more del conseguimento del diploma di formazione specifica in Medicina Generale da parte della ricorrente è sopraggiunta una nuova e diversa organizzazione territoriale del servizio di assistenza primaria; con la Del. G.R. n. 266 del 23.5.2025, nel censire le località carenti di medici di Assistenza Primaria, è stata rilevata la necessità di aprire studi di Medicina Generale nei Comuni di Rotonda e IA;

7) l’impugnata Del. n. 727 del 29.8.2025 non impedisce alla ricorrente, di tenere aperto un secondo studio nel Comune di RI;

8) l’Amministrazione resistente ha evidenziato che:

A) la ricorrente ha 842 assistiti, di cui 608 residenti nel Comune di IA e 191 residenti nel comune di RI;

B) oltre alla ricorrente, nel Comune di RI, avente una popolazione di 10.688 pazienti, vi sono altri 10 medici di Medicina Generale, mentre nel Comune di IA, avente una popolazione di 2.797 pazienti, vi è 1 solo medico di Medicina Generale.

9) con atto prot. n. 106989 del 12.11.2025 l’ASP aveva messo gratuitamente a disposizione della ricorrente un immobile, sito in IA, già utilizzato per l’erogazione di servizi sanitari;

10) il Sindaco di IA con atto del 12.11.2025 ha attestato la disponibilità “a sostenere ed incentivare l’apertura dello studio ambulatoriale di un medico di Medicina Generale in IA, con la concessione di attrezzature e strumenti informatici ed anche eventuali sostegni logistici, in relazione agli spostamenti verso l’ambulatorio, da concordare con il medico incaricato, al fine di garantire sostenibilità ed efficienza”.

Con memoria del 14.11.2025 la ricorrente ha replicato alla memoria di costituzione dell’ASP.

Nella Camera di Consiglio del 19.11.2025 è stato dato l’avviso ex art. 73, comma 3, cod. proc. amm., per aver rilevato la sussistenza di dubbi sull’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, concedendo al difensore della ricorrente ed al difensore dell’ASP il termine del 29.11.2025 per la presentazione di memorie, concernenti esclusivamente tale questione pregiudiziale, prospettando anche l’eventuale definizione del giudizio con la Sentenza ex art. 60 cod. proc. amm..

Con memoria del 27.11.2025 la ricorrente ha aderito all’eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione, sollevata d’ufficio.

Con memoria di pari data 27.11.2025 anche l’ASP ha condiviso il rilievo d’ufficio dell’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione.

Nella Camera di Consiglio del 3.12.2025 il ricorso è passato in decisione.

Il presente ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione, in quanto, poiché il rapporto convenzionale dei medici di Medicina Generale, pur se costituito in vista dell’interesse pubblico di soddisfare le finalità istituzionali del servizio sanitario nazionale, è un rapporto privatistico di lavoro autonomo di tipo professionale con la Pubblica Amministrazione, caratterizzato dal vincolo di parasubordinazione, regolato contrattualmente e disciplinato dalla Contrattazione Collettiva, le relative controversie appartengono alla giurisdizione del Giudice Ordinario (cfr. TAR Bologna Sent. n. 460 del 7.7.2020, che richiama C.d.S. Sez. III Sent. n. 3291 del 4.6.2012, con la quale un analogo ricorso, relativo alla stessa fattispecie dell’obbligo di apertura dello studio medico principale in un altro Comune, è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione; cfr. pure Cass. Civ. Sez. Lavoro Sent. n. 26441 del 29.9.2021 e TAR Veneto Sez. III Sent. n. 667 del 15.2.2012).

Né può sostenersi che, nella specie, l’impugnata Del. n. 727 del 29.8.2025, nella parte relativa all’obbligo di aprire lo studio medico principale nel Comune di IA, sia un provvedimento autoritativo di carattere organizzativo del servizio, nei cui confronti la ricorrente può vantare soltanto una posizione giuridica di interesse legittimo, in quanto con la predetta Del. n. 727 del 29.8.2025, ai sensi degli artt. 31, commi 1 e 11, del vigente Accordo Collettivo Nazionale per la disciplina dei rapporti con i Medici di Medicina Generale ex art. 8 D.Lg.vo n. 502/1992, è stato conferito alla ricorrente, con decorrenza dal 16.6.2025, l’incarico di Medico del Ruolo Unico di Assistenza Primaria a tempo indeterminato, stabilendo - nell’ambito di tale rapporto privatistico di lavoro autonomo di tipo professionale, caratterizzato dal vincolo di parasubordinazione - l’obbligo di apertura dello studio medico principale nel Comune di IA.

A quanto sopra consegue l’inammissibilità per difetto di giurisdizione del ricorso in esame.

Sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio, con l’irripetibilità del Contributo Unificato versato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe, indicando, ai fini della translatio judicii, il Giudice Ordinario, in funzione di Giudice del Lavoro, dinanzi al quale il processo dovrà essere riassunto nel termine di cui all’art. 11, comma 2, cod. proc. amm..

Spese compensate, con l’irripetibilità del Contributo Unificato nella misura versata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ST ER, Presidente

UA NO, Consigliere, Estensore

Paolo Mariano, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UA NO	ST ER

IL SEGRETARIO