Pubblicato il 24/03/2026

N. 05458/2026 REG.PROV.COLL.

N. 16612/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 16612 del 2022, proposto da Bingomania S.r.l. in Liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Ventura, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;

per l'annullamento

- delle note prot. 441565/RU dd. 30.09.2022 (doc. 1), prot. 460978/RU dd. 10.10.2022 e prot. 466972/RU dd. 12.10.2022, tutte emesse dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, nella parte in cui affermano la sussistenza del credito della medesima Agenzia nei confronti della Società ricorrente a titolo di canoni concessori in relazione all’esercizio della sala bingo già oggetto di concessione in favore della medesima Società ricorrente, per il periodo da giugno 2020 a marzo 2021;

- di ogni altro atto, comunque connesso, presupposto e/o consequenziale gli atti sopra citati:

e comunque per l’accertamento dell’insussistenza del suddetto credito dell’Agenzia e della sussistenza invece del diritto della medesima Società ricorrente alla restituzione degli importi versati all’Agenzia a titolo di canoni concessori per il periodo da giugno 2020 a marzo 2021;

e per la condanna dell’Agenzia alla restituzione di tali importi alla Società ricorrente, con gli interessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2026 la dott.ssa Monica AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato al Ministero dell’Economia e delle Finanze ed all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli a mezzo pec in data 29 novembre 2022 nonché ritualmente depositato il 28 dicembre 2022, la società ricorrente in epigrafe ha adito questo Tribunale per l’annullamento:

- delle note prot. 441565/RU dd. 30.09.2022, prot. 460978/RU dd. 10.10.2022 e prot. 466972/RU dd. 12.10.2022, emesse dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, nella parte in cui affermano la sussistenza del credito della medesima Agenzia nei confronti della Società ricorrente a titolo di canoni concessori in relazione all’esercizio della sala bingo, per il periodo da giugno 2020 a marzo 2021;

- di ogni altro atto, comunque connesso, presupposto e/o consequenziale;

- nonché per l’accertamento dell’insussistenza del suddetto credito dell’Agenzia e della sussistenza del diritto della medesima Società ricorrente alla restituzione degli importi versati all’Agenzia a titolo di canoni concessori per il periodo da giugno 2020 a marzo 2021;

e per la condanna dell’Agenzia alla restituzione di tali importi alla Società ricorrente, con gli interessi.

2. Con la presente iniziativa processuale, la società ricorrente, già titolare della concessione n. 047/07/R per la gestione del gioco del bingo, avversa le summenzionate determinazioni, con le quali l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha, fra l’altro, richiesto il pagamento dei canoni relativi alla proroga tecnica della concessione per il gioco del bingo, relativamente al periodo complessivo che va da giugno 2020 a marzo 2021.

In particolare:

- con la nota prot.n. 441565/ R.U. del 30 settembre 2023, è stato richiesto il pagamento della somma di euro 37.500,00 a titolo di pagamento dei canoni dovuti per le mensilità da giugno ad ottobre 2020;

- con la nota prot.n. 460978/ R.U. del 10 ottobre 2023, è stato richiesto il pagamento dei canoni dovuti per le mensilità da novembre 2020 a dicembre 2020;

- con la nota prot.n. 466972/ R.U. del 12.10.2023, è stato richiesto il pagamento dei canoni dovuti per le mensilità da gennaio 2021 a marzo 2021.

Parte ricorrente contesta, dunque, le richieste di pagamento dei canoni concessori del bingo per l’intero periodo (da giugno 2020 a marzo 2021), siccome relative al regime di proroga tecnica, dichiarando e comprovando di avere medio tempore comunque versato all’Amministrazione i relativi importi con riserva di ripetizione e pertanto chiedendone la restituzione.

3. Il presente gravame veniva affidato ai motivi di seguito esposti in sintesi, e come meglio articolati nell’atto introduttivo del giudizio.

In via principale, la ricorrente sostiene l’illegittimità delle richieste di pagamento nel periodo in contestazione, atteso che l’attività di gestione della sala bingo, a causa del noto evento pandemico da Covid-19, è stata interrotta dalla società a partire dal giorno 8 marzo 2020, senza che la stessa l’abbia più ripresa successivamente. Mancherebbe quindi, in radice, il presupposto richiesto dall’art.1, co.636 della L.n.147/2013, e s.m.i., ossia la volontarietà di aderire al regime di proroga. La conferma dell’intestata tesi troverebbe altresì fondamento probatorio:

a) nella comunicazione del 14 agosto 2020, inviata dalla società all’Agenzia resistente, nella quale ha rappresentato le difficoltà logistiche nella riapertura dei locali a partire da marzo 2020 e richiesto la “sospensione” degli obblighi legati alla concessione fino al momento in cui la società avesse risolto le problematiche tecniche legate alla necessità, segnalata dalla società gestrice del centro commerciale presso cui era attivata la sala bingo, di realizzare gli adeguamenti per la riapertura in sicurezza al fine di ottemperare alle disposizioni adottate per il contrasto alla diffusione della pandemia;

b) nella nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di cui al prot.n.342021/2020 del 2 ottobre 2020, nella quale l’ente evidenziava che l’adesione al regime di proroga era volontaria e che la società avrebbe dovuto versare i canoni, da giugno 2020, ove mai avesse inteso ripristinare l’attività di gioco.

In via subordinata (prima subordinata), laddove il Collegio dovesse ritenere la decisione di non riapertura idonea ad elidere il legame con la concessione, in regime di proroga tecnica, e il correlato obbligo di versamento dei canoni concessori, la ricorrente ha chiesto accertarsi la non debenza dei canoni, limitatamente al periodo in cui l’attività del gioco del bingo era stata forzatamente interrotta, fino al mese di giugno 2021, per effetto di disposizioni imperative emanate dalle competenti autorità (es. Dpcm 24.10.2020).

In via ulteriormente subordinata (seconda subordinata), la ricorrente ha chiesto accertarsi l‘illegittimità della proroga tecnica del gioco del bingo, anche con riguardo alla congruità del canone ex lege.

4. Le Amministrazioni statali intimate si sono costituite in giudizio, in data 5 gennaio 2023, per resistere al ricorso, sulla base delle argomentazioni sviluppate nelle memorie successivamente versate in atti a cura dell’Avvocatura Generale dello Stato.

In particolare, la difesa erariale ha controdedotto:

- in rito, l’inammissibilità del ricorso, per difetto di giurisdizione;

- nel merito, l’infondatezza delle censure.

5. È seguito il deposito di ampia documentazione e articolata memoria difensiva, a cura della difesa di parte ricorrente, ex art.73, co.1 cpa.

6. La causa è stata chiamata alla camera di consiglio del 14 febbraio 2024, per essere ivi trattata in forma semplificata ai sensi dell’art.72 bis cpa. In tale occasione, su indicazione del Collegio e senza opposizione delle parti, è stato disposto il rinvio alla pubblica udienza del 5 giugno 2024.

È seguita ulteriore memoria difensiva della parte ricorrente, riepilogativa dei motivi di ricorso e con l’evidenza altresì dei precedenti giurisprudenziali della Sezione, favorevoli all’accoglimento dei ricorsi relativi al pagamento dei canoni durante il periodo in cui, stante l’emergenza pandemica e in forza dei vari DPCM via via intervenuti, l’attività di gioco del bingo non era esercitabile per factum principis , nonché della pendenza del giudizio presso la Corte di Giustizia, innescato dalla rimessione operata dal Consiglio di Stato (ordinanza 16 novembre 2023, n. 5423) circa la compatibilità con i principi del diritto eurounitario del regime di proroga tecnica onerosa, previsto dal legislatore nazionale.

7. All’udienza del giorno 5 giugno 2024 la causa è stata quindi trattenuta in decisione.

8.Con sentenza non definitiva n. 11806 dell’11 giugno 2024, respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa erariale, è stata accolta la domanda, proposta in via subordinata, di accertamento della non debenza dei canoni relativamente al periodo in cui l’attività non poteva comunque essere esercitata per factum principis , ossia (per quanto concerne le mensilità di interesse della presente controversia) per il periodo compreso fra:

- il 1° giugno 2020 e il 14 giugno 2020 (attività sospesa in forza del Dpcm 8.3.2020, riaperta dal 15 giugno 2020 a seguito del Dpcm 11.6.2020, salvo diversa decorrenza stabilita a livello regionale);

- il 26 ottobre 2020 fino a tutto il mese di giugno 2021 (giusti Dpcm 24.10.2020, Dpcm 3.11.2020 e Decreto Legge n. 44 del 01.04.2021), salvo diversa decorrenza stabilita a livello regionale. Con la ridetta sentenza si disponeva pertanto “ il ricorso merita accoglimento in riferimento alla domanda di annullamento delle determinazioni oggetto di impugnazione, nella sola parte in cui si richiede il pagamento dei canoni concessori relativamente ai periodi in cui l’attività del bingo non poteva essere tout court esercitata in ossequio alla vigenza di provvedimenti (es. Dpcm, decreti legge, provvedimenti regionali, ecc..) che si imponevano comunque ai concessionari e che hanno determinato la sospensione dell’attività per factum principis.

Per l’effetto, merita anche riconoscimento, limitatamente ai periodi in questione, la domanda di accertamento del diritto alla ripetizione di quanto (indebitamente) versato e, ulteriormente, di condanna dell’Agenzia resistente al relativo pagamento in favore della parte ricorrente. Sulle relative somme, in applicazione della regola fissata dall’art.2033, secondo periodo, c.c., graveranno altresì, come richiesto, gli interessi legali, con decorrenza dal giorno del deposito del presente ricorso, stante la condizione di buona fede dell’accipens” . Con riferimento ai periodi nei quali l’attività era consentita (la riapertura dell’attività è stata disposta con il D.P.C.M. 11 giugno a decorrere dal 15 giugno, successivamente in data 24.10.2020 è intervenuto un nuovo DPCM che ha nuovamente imposto la chiusura delle sale bingo a partire dal 26.10.2020) e la società non ha esercitato l’attività (ossia per il periodo 15 giugno 2020- 25 ottobre 2020), attesa la pendenza, alla data della decisione, di questioni di pregiudizialità eurounitaria, siccome sollevate dal Consiglio di Stato e rimesse all’attenzione della Corte di Giustizia Ue (rif. Consiglio di Stato, Sez. VII, ordinanze 21 novembre 2022, nn. 10264, 10263, 10261; Cons. St., sez. IV, 31 gennaio 2023, n. 1071), che investivano la legittimità tout court della proroga tecnica, della sua onerosità e, vieppiù, della congruità del canone fissato dalle leggi statali, in ultimo con l’art. 1, comma 124, della Legge 29 dicembre 2022, n. 197, è stata disposta la sospensione c.d. impropria in senso lato dell’odierno giudizio in attesa che si definisse la citata questione di pregiudizialità.

9. Parte ricorrente, con successiva istanza di fissazione di udienza del 10 giugno 2025, a valle della pronuncia della Corte di Giustizia sulle questioni pregiudiziali sollevate dal Consiglio di Stato (Sez. VII, ordinanza 21 novembre 2022, nn. 10264, 10263, 10261), di cui alla sentenza del 20 marzo 2025 resa nelle cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, ha chiesto fissarsi l’udienza di discussione del ricorso.

10.In vista della udienza pubblica del 25 febbraio 2026, fissata per la discussione del ricorso, le ricorrenti hanno depositato memoria difensiva nella quale, facendo riferimento alle pronunce del Consiglio di Stato n. 7807, 7784 e 7787 pubblicate il 6 ottobre 2025, assunte dopo la decisione della Corte di Giustizia, concludeva nel senso che “ La questione in diritto che ci occupa riguarda la doverosità e la congruità del canone concessorio nella misura richiesta dall’Agenzia nel periodo di proroga tecnica, qui nel periodo 15 giugno-25 ottobre 2020. Questa questione in diritto è già stata affrontata e risolta, all’esito della pronuncia della CGUE, sia dal Consiglio di Stato (sent. nn. 7784/2025, 7787/2025 e 7807/2025) che da Codesto Tar, in questo caso con riferimento a fattispecie di nuova proroga tecnica (ex multis sent. n. 21727/2025) ”.

11.Alla suindicata udienza del 25 febbraio 2026 la causa è stata trattata e, dunque, trattenuta in decisione.

12. Il ricorso è fondato e va accolto nei sensi e per quanto di seguito specificato.

12.1. In effetti con plurimi interventi legislativi, a fronte della scadenza ab origine delle concessioni, se ne è disposta, via via, la proroga tecnica, con contestuale progressivo aumento unilaterale dell’entità del relativo canone dovuto.

In particolare:

i) l’art. 1, comma 636, della l. n. 147/2013 - nel prendere atto del disallineamento delle concessioni, in scadenza nel 2013 e nel 2014, e nello stabilire il principio di onerosità del rapporto concessorio – autorizzava, in vista dell’assegnazione delle nuove concessioni con una gara ad evidenza pubblica, la proroga tecnica delle precedenti a fronte del pagamento di un canone determinato nella somma di euro 2.800 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 1.400 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

ii) l’art.1, comma 934, lett. a), n. 1), della l. 28 dicembre 2015, n. 208 novellava tale norma, disponendo che l’Agenzia provvedesse ad avviare la gara per l’assegnazione delle nuove concessioni entro il 2016, innalzando il canone ad euro 5.000 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure ad euro 2.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

iii) l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. 27 dicembre 2017, n. 205 posticipava, poi, al 2018 il termine per l’avvio della gara in questione, innalzando il canone dovuto per il periodo di proroga tecnica ad euro 7.500 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure ad euro 3.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni.

13. Il contenzioso all’esame del Collegio pone preliminarmente a quest’ultimo l’interrogativo della compatibilità con i principi della Costituzione e con il diritto dell’Unione europea, dovendosi il giudice domandare, innanzitutto, se la norma di legge recata dall’art. 1, comma 1047, legge n. 205/2017, nella misura in cui essa si innesta, modificandolo ex parte publica , nel rapporto giuridico concessorio, sia legittima anche laddove venga interpretata e applicata, nella prassi amministrativa dell’Agenzia, nel senso di disconoscere qualsivoglia proprio potere di riesaminare il rapporto convenzionale. Nell’individuare la risposta a tale interrogativo questo giudice, nel rispetto del principio iura novit curia (secondo il quale il giudice ha il dovere di individuare le fonti, interpretare le disposizioni per valutare la norma applicabile e, infine, valutare che la norma sia valida cioè conforme alle norme di rango superiore), deve innanzitutto verificare la compatibilità della norma di legge della quale l’Agenzia fa attuazione con la Direttiva 2014/23/UE e la normativa nazionale di recepimento di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, applicabile alla presente controversia siccome disciplina regolatoria del rapporto concessorio che coinvolge le parti in causa.

Sennonché nella pendenza del presente giudizio la questione della compatibilità eurounitaria della normazione in argomento, alla quale ADM ritiene di dare attuazione con la nota gravata, è stata affrontata e risolta.

Il Consiglio di Stato - nell’ambito dei giudizi di appello incardinati nei confronti delle sentenze rese da questa Sezione con riferimento a provvedimenti dell’Agenzia adottati in ossequio al citato art. 1, comma 1047, lett. a), della l. 27 dicembre 2017, n. 205, - dubitando della compatibilità eurounitaria di tale norma, ha infatti sottomesso alla C.G.U.E., ai sensi dell’art. 267 del T.F.U.E., plurime questioni pregiudiziali.

In particolare, la Sezione IV del Consiglio di Stato:

- con le ordinanze n. 10261, n. 10263 e n. 10264 del 2022 ha sottoposto le seguenti questioni interpretative:

“ I. Se la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, nonché i principi generali desumibili dal Trattato, e segnatamente gli artt. 49 e 56, TFUE debbano essere interpretati nel senso che essi trovano applicazione a fronte di concessioni di gestione del gioco del Bingo le quali siano state affidate con procedura selettiva nell’anno 2000, siano scadute e poi siano state reiteratamente prorogate nell’efficacia con disposizioni legislative entrate in vigore successivamente all’entrata in vigore della direttiva ed alla scadenza del suo termine di recepimento.

II. Nel caso in cui al primo quesito sia fornita risposta affermativa, se la direttiva2014/23/UE osta ad una interpretazione o applicazione di norme legislative interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali da privare l’Amministrazione del potere discrezionale di avviare, su istanza degli interessati, un procedimento amministrativo volto a modificare le condizioni di esercizio delle concessioni, con o senza indizione di nuova procedura di aggiudicazione a seconda che si qualifichi o meno modifica sostanziale la rinegoziazione dell’equilibrio convenzionale, nei casi in cui si verifichino eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni.

III. Se la direttiva 89/665/CE, quale modificata dalla direttiva 2014/23/UE, osta aduna interpretazione o applicazione di norme nazionali interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali che il Legislatore o l’Amministrazione pubblica possano condizionare la partecipazione alla procedura per la riattribuzione delle concessioni di gioco all’adesione del concessionario al regime di proroga tecnica, anche nell’ipotesi in cui sia esclusa la possibilità di rinegoziare le condizioni di esercizio della concessione al fine di ricondurle in equilibrio, in conseguenza di eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni.

IV. Se, in ogni caso, gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino ad una interpretazione o applicazione di norme legislative interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse tali da privare l’Amministrazione del potere discrezionale di avviare, su istanza degli interessati, un procedimento amministrativo volto a modificare le condizioni di esercizio delle concessioni, con o senza indizione di nuova procedura di aggiudicazione a seconda che si qualifichi o meno modifica sostanziale la rinegoziazione dell’equilibrio convenzionale, nei casi in cui si verifichino eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni.

V. Se gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino ad una interpretazione o applicazione di norme nazionali interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali che il Legislatore o l’Amministrazione pubblica possano condizionare la partecipazione alla procedura per la riattribuzione delle concessioni di gioco all’adesione del concessionario al regime di proroga tecnica, anche nell’ipotesi in cui sia esclusa la possibilità di rinegoziare le condizioni di esercizio della concessione al fine di ricondurle in equilibrio, in conseguenza di eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni.

VI. Se, più in generale, gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino a una normativa nazionale (quale quella che rileva nella controversia principale, la quale prevede a carico dei gestori delle sale Bingo il pagamento di un oneroso canone di proroga tecnica su base mensile non previsto negli originari atti di concessione, di ammontare identico per tutte le tipologie di operatori e modificato di tempo in tempo dal legislatore senza alcuna dimostrata relazione con le caratteristiche e l’andamento del singolo rapporto concessorio ”;

- con l’ordinanza n. 9835/2023, ha reso chiarimenti alla Corte di Lussemburgo, precisando, fra l’altro, sia le ragioni per le quali si ritiene che elementi prevalenti depongano nel senso dell’applicabilità della direttiva 2014/23/UE alle concessioni per cui è causa, sia le ragioni per le quali, in riferimento alle domande di pronuncia pregiudiziale dirette all'interpretazione degli articoli 49, 56 e 63 del T.F.U.E., sussiste l’interesse transfrontaliero certo.

Analoga rimessione, vertente sulla questione in esame, è stata sottoposta anche dalla Sezione IV del Consiglio di Stato, che:

- con l’ordinanza n.1071/2023, ha rivolto i seguenti quesiti:

“ A. Se la normativa nazionale, sopra riportata, viola le libertà europee di stabilimento e di impresa, in quanto:

i) determina un aumento del canone che prescinde dalla valutazione delle dimensioni delle imprese; ii) impone l’accettazione della proroga e del suddetto aumento del canone, aggravato dal divieto di cessione dei locali, quale irragionevole condizione per potere partecipare alle successive gare che vengono anch’esse indefinitivamente posticipate.

B. Qualora si dia risposta positiva al primo quesito, si dubita che la suddetta restrizione possa ritenersi giustificata per la asserita sussistenza di un motivo imperativo di interesse generale, indicato nell’esigenza di assicurare un allineamento temporale dell’avvio delle procedure di gara.

C. Qualora, nondimeno, si ritenesse che vi sia un motivo imperativo di interesse generale, se ugualmente sono stati violati: i) il principio di proporzionalità, perché la misura restrittiva non è adeguata, idonea e proporzionata in senso stretto all’obiettivo pubblico formalmente indicato; ii) il principio di concorrenza per il mercato, perché la scelta di prorogare le concessioni e di posticipare l’avvio delle gare impedisce agli operatori di settore l’esercizio della libertà di impresa, quantomeno sotto il profilo della necessaria programmazione e pianificazione delle attività ”;

- con l’ordinanza n. 6456/2025, pubblicata il 22 luglio 2025, nel riscontrare la richiesta della C.G.U.E. sulla persistenza dell’interesse al riscontro sulla domanda pregiudiziale, in esito alla sentenza già resa dalla stessa Corte in data 20 marzo 2025), ha confermato l’interesse alla soluzione dei quesiti, evidenziando che “ risultano permanere i presupposti del rinvio pregiudiziale sollevato con l’ordinanza n. 1071/2023 della Sezione, dal momento che la sentenza della Corte di giustizia 20 marzo 2025, resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22, è stata adottata sulla base di un rinvio pregiudiziale non del tutto coincidente con quella formulato da questa Sezione nell’ordinanza di rinvio n. 1071/2023 ”, atteso che “ in particolare, la Corte di Giustizia, con la citata decisione del 20 marzo 2025, non sembra prendere in considerazione in modo specifico le questioni interpretative sollevate con i quesiti di cui alle lettere C e B della richiamata ordinanza di rinvio n. 1071/2023… ”.

La C.G.U.E., in relazione alle su richiamate ordinanze della Sezione VII del Consiglio di Stato n.10261, n. 10263 e n. 10264 del 2022, con la sentenza del 20 marzo 2025 (resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22) ha, poi, affermato in estrema sintesi i seguenti principi:

i) ai contratti di concessione oggetto di modifica/proroga dopo la scadenza del termine di trasposizione della direttiva 23/2014/UE (il 18 aprile 2016) si applica la direttiva medesima (par. 67);

ii) essendo la materia concessoria regolata, in ambito comunitario, da una specifica direttiva, ad essa dovrà farsi riferimento per l’esame della fattispecie e non già direttamente ai principi dei Trattati. Nello specifico, la norma di riferimento per apprezzare la compatibilità con l’ordinamento UE delle leggi di proroga, è rappresentata dall’art. 43, par. 1 e 2, della direttiva n.23/2014/UE, che regola le ipotesi in cui possono essere apportate modifiche alle concessioni, nel corso del rapporto, senza ricorrere ad un nuovo procedimento di gara (par. 68);

iii) quanto alle ipotesi contemplate dal par.1, lett.a), di tale art. 43, esse non sono conferenti, non trattandosi di proroga disposta sulla base di un’opzione prevista nella concessione originaria e allo scopo prevista nella iniziale procedura selettiva;

iv) quanto alle ipotesi previste dal par.1, lett. da b) a d), dell’art. 43, le stesse non sono state esaminate, in quanto non prese in considerazione dal giudice del rinvio;

v) quanto alla fattispecie sub par.1, lett. e), sempre dell’art. 43 (modifiche non sostanziali ai sensi del par. 4 del medesimo art. 43), la stessa non si applica alla situazione in esame, in quanto determina una innovazione che, se conosciuta ab origine , avrebbe influenzato la partecipazione alla gara, attirando un maggior numero di partecipanti (par. 86);

vi) non è neppure applicabile la fattispecie autorizzativa di cui al par. 2 dell’art.43, atteso che il valore della concessione, calcolato ai sensi dell’art. 8, par. 2, della direttiva 23/2014/UE, ossia in termini di fatturato generato dalla concessione a beneficio del concessionario, supera le soglie ivi prefigurate (par. 91);

vii) posto che le leggi nazionali che hanno disposto la proroga non appaiono essere assistite dai presupposti delineati dall’art. 43 della direttiva 23/2014/UE e che, quindi, le proroghe tecniche disposte sono sostanzialmente illegittime, in quanto hanno comportato una modifica alle concessioni non consentita dalla tale direttiva, nondimeno non è consentito trarre da tale assunto la conseguenza che, durante il regime di proroga, non sia comunque dovuta l’applicazione di un canone/corrispettivo. In caso contrario, si determinerebbe, infatti, un’alterazione sensibile della concessione ad esclusivo vantaggio del concessionario (par. 95);

viii) in merito alla determinazione del canone forfetariamente stabilito dal legislatore nazionale in modo fisso per tutti i concessionari, a prescindere dai rispettivi fatturati, una tale impostazione non è compatibile con l’art. 43 della direttiva 23/2014/UE (par. 96);

ix) dagli artt. 5 e 43 della direttiva medesima non discende in ogni caso l’illegittimità delle previsioni di legge o delle eventuali prassi applicative che privassero le autorità amministrative del potere di modificare le condizioni di esercizio della concessione in presenza di eventi sopravvenuti e indipendenti dalla volontà delle parti (par. 105).

Il Consiglio di Stato, nel prendere atto di tale pronuncia della C.G.U.E., ha, poi, accolto gli appelli proposti avverso le decisioni della Sezione, inerenti in modo specifico all’applicazione dell’art. 1, comma 1047, della legge n. 205/2017, sulla base dei seguenti passaggi motivazionali:

i) i rapporti relativi al gioco del Bingo rientrano nella nozione di concessione ai sensi dell’art. 5 della direttiva n.23/2014/EU, implicando l’attribuzione di un diritto di gestione, dal quale traggono gli emolumenti connessi alla vendita delle cartelle, accompagnato dal pagamento di un canone/prezzo da versare all’Agenzia. Dette concessioni raggiungono la soglia comunitaria e, come chiarito dalla Corte di Lussemburgo, sono soggette alla direttiva 23/2014/UE, atteso che le proroghe tecniche sono state disposte in data successiva alla scadenza del termine di trasposizione della direttiva;

ii) la proroga, determinando una modifica unilaterale del rapporto concessorio, rientra nel campo di applicazione dell’art. 43 della direttiva 23/2014/UE, che regola le ipotesi, di stretta interpretazione, in cui la modifica della concessione è ammissibile in assenza di un nuovo procedimento selettivo;

iii) è da escludere che la proroga tecnica delle concessioni bingo ricada nelle ipotesi derogatorie di cui all’art. 43, par. 1 e 2;

iv) la proroga di dette concessioni è, pertanto, illegittima e va, quindi, disapplicata la legge nazionale di riferimento che l’ha prevista (nella circostanza, l’art. 1, comma 1047, della legge n. 205/2017);

v) dall’illegittimità della proroga e, quindi, dall’essere il rapporto concessorio privo di idoneo titolo giuridico (rapporto di fatto) non deriva tuttavia l’esonero, per il concessionario, dall’obbligo di corrispondere un’indennità (definita come indennità di occupazione) fino alla futura e urgente assegnazione delle nuove concessioni tramite gara pubblica;

vi) tale indennità dovrà essere rideterminata dall’Agenzia non in modo astratto o forfetario, bensì tenendo conto dei fatturati dei concessionari e, comunque, reciprocamente di vantaggi e svantaggi delle parti. Quale vantaggio per il concessionario si dovrà, in particolare, considerare l’avere evitato l’alea di gara e come svantaggio il mancato trasferimento dei locali;

vii) la rideterminazione del canone (indennità di occupazione), che dovrà avvenire tramite provvedimenti discrezionali, anche in via provvisoria, a cura dell’Agenzia, è funzionale ad elidere le conseguenze derivanti dal mancato esperimento della gara nonché dall’applicazione di canoni stabiliti in modo rigido dal legislatore.

Ciò posto, ad avviso del Collegio la decisione resa dalla C.G.U.E. nella pronuncia del 20 marzo 2025, come noto vincolante nell’interpretazione del diritto eurounitario, letta anche alla luce delle condivisibili coordinate fornite dal Consiglio di Stato nelle succitate sentenze “gemelle”, consente di dirimere la presente controversia, nel senso di accogliere la pretesa di parte ricorrente nei sensi di seguito esplicati.

Ciò in quanto l'obbligo di qualsiasi giudice nazionale di applicare integralmente il diritto dell'Unione e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, comporta il dovere di disapplicare - o meglio non applicare - la norma interna contrastante con quella europea, sia anteriore sia successiva a quest'ultima, che abbia efficacia diretta, così come affermato dalla Corte di giustizia fin dalla sentenza del 9 marzo 1978, (sentenza Simmenthal vs Ministero delle Finanze ) .

Invero, la suddetta pronuncia del 20 marzo 2025 chiarisce, infatti, per quello che rileva in questa sede, che:

- le proroghe delle concessioni di cui trattasi sono regolate, sia in termini oggettivi che ratione temporis , dalla direttiva 23/2014/UE;

- non vengono ad emersione le fattispecie esimenti previste dall’art.43 di tale direttiva, sia pure nei termini prospettati dal giudice remittente, sicché si applica il principio per cui la proroga del contratto ( ergo la modifica del contratto originario) richiedeva l’esperimento di una procedura ad evidenza pubblica;

- (soprattutto) visto e considerato che l’interesse primario dei concessionari in proroga ha come punto comune e finale di ricaduta la contestazione dell’entità del canone applicato ex lege piuttosto che l’illegittimità ex se della proroga (non deducendosi l’interesse a svincolarsi dal rapporto concessorio), non è legittima la predeterminazione di un canone fisso e rigido, non parametrato alla remuneratività effettiva della concessione, avuto riguardo al fatturato che ne deriva per il concessionario nel periodo di proroga della concessione.

Ben si comprende, dunque, come - stanti i principi di diritto espressi dalla C.G.U.E. nel senso dell’insussistenza dei presupposti derogatori fissati dall’art. 43, par. 1 e 2 - per quello che rileva in relazione ai motivi di gravame proposti, deve essere disapplicato l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. n. 205/2017, nella parte in cui prevede che “ relativamente a queste concessioni in scadenza negli anni dal 2013 al 2018 l'Agenzia delle dogane e dei monopoli procede entro il 30 settembre 2018 con un introito almeno pari a 73 milioni di euro a una gara per l'attribuzione di 210 concessioni per il predetto gioco ” nonché “il versamento della somma di euro 7.500, per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 3.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni, da parte del concessionario in scadenza che intenda altresì partecipare al bando di gara per la riattribuzione della concessione, per ogni mese ovvero frazione di mese di proroga del rapporto concessorio scaduto e comunque fino alla data di sottoscrizione della nuova concessione riattribuita (…)”.

La violazione del diritto eurounitario, sancita dalla sentenza della C.G.U.E. del 20 marzo 2025 (cause riunite da C-728/22 a C-730/22), comporta, dunque, in applicazione del principio di primazia dello stesso rispetto al diritto nazionale, la necessità di disapplicazione della legge statale in questione e, in via derivata, l’illegittimità dell’avversata nota Prot. 441565/ R.U. Roma del 30 settembre 2022 con la quale, in applicazione della stessa, l’ADM ha preteso il pagamento dei canoni per i mesi da giugno 2020 ad ottobre 2020 (periodo che include quello decorrente dal 15 giugno al 25 ottobre 2020 nel quale la ricorrente non ha volontariamente svolto l’attività concessale), con conseguente suo annullamento in accoglimento della domanda caducatoria oggi all’esame del Collegio.

14. In conclusione, per quanto precede, il ricorso va:

- accolto, ai sensi di cui in motivazione, quanto alla domanda di annullamento della nota con la quale ADM ha preteso dalla ricorrente i canoni per il periodo 15 giugno-25 ottobre 2020. Per l’effetto, si dispone l’annullamento della nota prot. 441565/RU dd. 30 settembre 2022 e la condanna dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli alla restituzione, in favore della parte ricorrente, delle somme versate dalla ricorrente a tale titolo (pari ad euro 37.500,00), nel termine di giorni sessanta dalla comunicazione della presente decisione ovvero, se anteriore, dalla notifica, oltre interessi legali a fare data dal deposito del presente ricorso e fino all’effettivo soddisfo.

Resta salvo l’esercizio del potere dell’Agenzia di determinarsi in ordine alla corretta individuazione di una indennità a carico del concessionario ricorrente per il periodo in questione, nel rispetto dei principi affermati, sul punto, dalla C.G.U.E. nella sentenza del 20 marzo 2025 resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22 e del vincolo conformativo nascente dalla presente decisione, tenuto conto della data di effettiva restituzione del titolo e dell’interesse economico dell’erario all’esercizio effettivo della concessione rilasciata.

15. Le spese di giudizio possono, nondimeno, essere compensate integralmente, avuto riguardo alla particolare complessità della controversia ed alla novità della stessa, tenuto vieppiù conto che l’Agenzia resistente ha, comunque. applicato una disposizione di legge statale in ordine alla cui compatibilità con l’ordinamento eurounitario la C.G.U.E. si è espressa successivamente all’adozione dell’atto impugnato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e con gli effetti di cui al punto 14 della motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ET BI, Presidente

Igor Nobile, Primo Referendario

Monica AL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Monica AL	ET BI

IL SEGRETARIO