Pubblicato il 12/05/2026

N. 00865/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00555/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 555 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Emanuela Grandinetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno - Questura di Bologna, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del Decreto n. -OMISSIS- del 15 gennaio 2024 emesso dal questore di Bologna di sospensione dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande per giorni 30 (trenta), nonché di ogni altro atto presupposto o conseguente, o comunque connesso, anche se non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno - Questura di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 aprile 2026 il dott. PA NA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e IT

La ricorrente, titolare del bar denominato “-OMISSIS-” in Bologna, ha ricevuto, nell’agosto 2020, la notifica di una prima ordinanza di chiusura anticipata del locale, seguita, in data 8 ottobre 2020, da un provvedimento della Questura di sospensione delle autorizzazioni, ai sensi dell'art. 100 TULPS, per abituale frequentazione di avventori gravati da precedenti di polizia, provvedimenti non impugnati.

In data 31 maggio 2022, la ricorrente ha ricevuto la notifica dell’ordinanza sindacale n. -OMISSIS-, ai sensi dell'art. 50, comma 5, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, con la quale il Comune di Bologna ha ordinato la chiusura del pubblico esercizio dalle ore 21:00 fino alle ore 06:00 del giorno successivo, tutti i giorni per sei mesi, dando atto che i residenti della zona avevano effettuato numerose segnalazioni per disturbo alla quiete pubblica e degrado urbano.

Il suddetto provvedimento è stato impugnato dalla ricorrente avanti all’intestato Tar che, con ordinanza n. -OMISSIS- del 8 settembre 2022, ha sospeso l’efficacia dello stesso.

Il ricorrente nel ricorso ha dato conto del fatto che in data 22 novembre 2023, il personale della locale Divisione di Polizia Amministrativa e di Sicurezza ha verificato che nel seminterrato del pubblico esercizio, normalmente adibito a deposito merci, erano presenti degli avventori del locale intenti a consumare alimenti e bevande, senza, d’altronde, precisare se da tale atto siano derivati altri provvedimenti, ma puntualizzando di non aver impugnato il verbale.

Dal provvedimento in questa sede impugnato, del quale si dirà a breve, d’altronde, emerge che il Questore di Bologna con Reg. Dec. n. -OMISSIS- del 21 novembre 2023 ha disposto la sospensione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande presso l’esercizio pubblico in oggetto per la durata di giorni 10, per l’abituale frequentazione di avventori gravati da pregiudizi di Polizia per reati afferenti gli stupefacenti, oltre al rinvenimento di sostanza stupefacente nelle pertinenze del locale.

Al riguardo, parte ricorrente non ha citato il suddetto provvedimento, né ha contestato la circostanza, e, comunque, non ha dedotto di averlo impugnato.

Infine, in data 16 gennaio 2024, a seguito di un controllo effettuato il 12 gennaio 2024, è stato notificato alla ricorrente il decreto n. -OMISSIS-, qui impugnato, di sospensione, per la durata di 30 giorni, dell'attività di somministrazione di bevande ed alcolici, emesso dal Questore in data 15 gennaio 2024.

La Questura ha motivato il provvedimento richiamando le risultanze del citato controllo del 12 gennaio 2024 effettuato durante un servizio di ordine pubblico denominato “alto impatto” volto al contrasto del fenomeno dello spaccio di sostanze stupefacenti nel quartiere Bolognina, da personale della locale divisione di Polizia Amministrativa e del reparto Cinofili della Polizia Locale, unitamente ad altri reparti di polizia, e valorizzando quanto segue:

- l'ubicazione del locale, posizionato nella zona Bolognina, evidenzia ancora di più un elevato allarme sociale, poiché potrebbe acuire quelle criticità connesse a fenomeni di degrado urbano e spaccio di stupefacenti già diffusi in quel quartiere;

- con le ordinanze -OMISSIS- del 06 agosto 2020 e -OMISSIS- del 31 maggio 2022, il Sindaco di Bologna, aveva ordinato due periodi di temporanea chiusura del pubblico esercizio "-OMISSIS-" dalle ore 21:00 e fino alle ore 06:00 del giorno successivo, in seguito a problematiche di sicurezza urbana attribuite ad alcune azioni e omissioni poste in essere dalla gestione dell'attività;

- con Reg. Dec. -OMISSIS- del 08 ottobre 2020 e Reg. Dec. -OMISSIS- del 21 novembre 2023, il Questore di Bologna ha disposto la sospensione dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande presso l'esercizio pubblico ai sensi dell'art. 100 del T.U.L.P.S., rispettivamente per giorni 7 e giorni 10, per l'abituale frequentazione di avventori gravati da pregiudizi di Polizia per reati afferenti gli stupefacenti, oltre al rinvenimento di sostanza stupefacente nelle pertinenze del locale;

- quanto sopra ha confermato come il pubblico esercizio in esame, nonostante i provvedimenti sanzionatori di cui è stato oggetto, anche di recente e opportunamente richiamati, continui ad essere un punto di riferimento per soggetti pregiudicati e dediti ad attività illecite afferenti gli stupefacenti;

- la proprietà del locale non si è attivata per ripristinare una corretta gestione del pubblico esercizio, evidenziando quindi chiare negligenze e non sufficiente controllo, cosa che fa dedurre una scarsa cura nella conduzione dell'esercizio, se non addirittura una illegittima tolleranza;

- sussiste l'esigenza di contrastare il consolidamento della situazione creatasi adottando, in via preventiva e cautelare, una misura a garanzia di interessi pubblici primari quali la sicurezza e l'ordine pubblico e, al tempo stesso, atta a dissuadere l'utilizzo improprio del locale, avvertendo gli stessi che il pubblico esercizio in questione è oggetto di particolare attenzione da parte dell'Autorità di P.S.;

- per la pericolosità dei fatti sopra descritti, siano ravvisabili le particolari esigenze di celerità del procedimento di cui all'art. 7, l. n. 241 del 1990, che consentono di omettere la comunicazione d'avvio dello stesso, stante l'urgenza inderogabile di adottare un provvedimento a tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, al fine di interrompere la situazione di pregiudizio e di prevenire possibili fonti di pericolo a tutela degli interessi sopra prospettati;

- i gravi eventi segnalati verificatisi nel corso del controllo di Polizia del 12 gennaio 2024, che di fatto, pur in presenza della titolare - che nulla faceva per evitare il comportamento ostruzionistico degli avventori -, ostacolavano il controllo, giustificano una nuova sospensione dell'attività del pubblico esercizio in esame per un periodo congruo, che risponda all'esigenza di attuare misure di prevenzione a tutela del rispetto della legislazione di pubblica sicurezza;

- per quanto sopra evidenziato, si rende necessario accrescere l'efficacia del provvedimento e si ritengono pertanto giustificate e puntualmente motivate le particolari esigenze di ordine e sicurezza pubblica che permettono di poter sospendere l'attività, ai sensi dell'art. 100 per una durata superiore a giorni 15 (quindici).

Avverso il suddetto provvedimento la ricorrente ha proposto impugnazione con ricorso depositato in data 15 aprile 2024, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi, in sintesi:

1. la motivazione posta a sostegno del provvedimento impugnato sarebbe priva dei requisiti minimi volti a giustificare l'adozione del provvedimento stesso, posto che la ricorrente dal maggio del 2022 non aveva mai più ricevuto alcun tipo di segnalazione, né relativa a schiamazzi notturni, né a problemi di sicurezza e di ordine pubblico; durante il controllo del gennaio 2024, secondo la ricorrente, non sarebbe stato rilevato alcun problema, né sarebbero state rinvenute sostanze stupefacenti; l’Amministrazione avrebbe fatto solo un riferimento generico all’esistenza di problematiche legate alla sicurezza urbana e alle regole di civile convivenza, senza specificarne realmente i motivi; l’Amministrazione avrebbe illegittimamente omesso anche la comunicazione di avvio del procedimento, omissione che avrebbe impedito alla ricorrente di poter presentare osservazioni e anche le testimonianze positive degli avventori; il provvedimento sarebbe sproporzionato e viziato da insufficienza istruttoria, in quanto fondato sull’odore di sostanza stupefacente vaporizzata, quando nessuna sostanza stupefacente è stata, però, rinvenuta dall'unità cinofila, e sull'atteggiamento intollerante degli avventori nei confronti del controllo di polizia;

2. la pericolosità invocata nel provvedimento non troverebbe riscontro nei racconti del vicinato, nella narrazione fatta dai giornali sulle attività poste in essere all’interno del locale e nelle testimonianze degli avventori presenti al controllo di polizia; nell’attività di accertamento degli episodi che hanno dato causa al provvedimento impugnato non sarebbe stata accertata l’esistenza di attività illecite, né tanto meno la presenza di persone segnalate alla Prefettura quali assuntori di sostanze stupefacenti; nonostante nel provvedimento impugnato si faccia riferimento ad un inconfondibile odore di sostanza stupefacente vaporizzata, il personale di Polizia non avrebbe mai rinvenuto, né durante il controllo del 12 gennaio 2024, né in alcun altro controllo effettuato sia all'interno che all'esterno del pubblico esercizio, la presenza di sostanze stupefacenti.

La ricorrente ha altresì formulato domanda di risarcimento dei danni subiti per la chiusura del locale, pari alla somma di 5.824,57 €, in quanto, in tesi, qualora non fosse stata ordinata la sospensione, la ricorrente avrebbe potuto fruire del guadagno legato alla normale attività del locale.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno per resistere al ricorso.

Parte ricorrente ha depositato memoria difensiva.

All’esito dell’udienza del 22 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

I motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente.

L’art. 100, R.D. 18 giugno 1931 n. 773, stabilisce che « oltre i casi indicati dalla legge, il questore può sospendere la licenza di un esercizio, anche di vicinato, nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini ».

Come rammentato dalla giurisprudenza amministrativa (si veda, recentemente, Cons. Stato, sez. III, 16 luglio 2025, n. 6249), la norma sopra riportata introduce misure a formazione progressivamente più limitative dell’attività imprenditoriale del privato e con una funzione sostanzialmente preventiva, che prescinde dall’accertamento della responsabilità del gestore dei locali dove i fenomeni contestati si sono verificati.

L’art. 100 TULPS non contempla, quindi, un provvedimento repressivo di specifiche violazioni o sanzionatorio di dirette responsabilità del soggetto, non richiedendo necessariamente, ai fini della sospensione della licenza, che siano avvenuti tumulti o gravi disordini o che vi sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose, ma ne consente l’adozione ogniqualvolta, secondo l’apprezzamento discrezionale dell’Autorità preposta, l’esercizio, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini (in tal senso, Cons. Stato, Sez. III, 15 aprile 2024, n. 3422).

La giurisprudenza costante, dalla quale il Collegio non vede ragione di discostarsi, ha stabilito:

a) che « la misura della sospensione non ha natura sanzionatoria, inscrivendosi invece nel quadro delle misure di prevenzione (Cons. St., sez. III, 27 settembre 2018, n. 4529), essendo volta ad impedire il verificarsi di situazioni di pericolo per la collettività: ne consegue che tale misura non è correlata alla responsabilità del titolare dell’esercizio commerciale, ma risponde all’obiettiva esigenza di tutelare l’incolumità dei clienti ed in generale del pubblico » (Cons. Stato, sez. III, 10 marzo 2025, n. 1932);

b) in ordine agli accertamenti svolti dall’Autorità di pubblica sicurezza, che « essi costituiscono piena prova dei fatti svoltisi nei pressi del locale e che l’adozione del provvedimento a finalità preventiva ben può prescindere dalla concreta riferibilità delle contestazioni a specifiche responsabilità del titolare della licenza, purché sussista un chiaro collegamento tra l’attività del pubblico esercizio e la reiterata presenza, all’interno e in prossimità di esso, di soggetti pericolosi o dediti ad attività contrarie alla sicurezza e all’ordine pubblico » (Cons. Stato, sez. III, 30 gennaio 2024, n. 910);

c) che, quanto alla condizione normativa della presenza di “persone pregiudicate o pericolose”, tale qualificazione « può fondarsi ragionevolmente sugli accertamenti di polizia compiuti in seguito ai controlli eseguiti in loco, senza che l’Amministrazione sia tenuta ad approfondire l’indagine delle vicende penali e amministrative (condanne, sanzioni, ecc.) che hanno interessato tali persone. Neppure è rilevante che i soggetti gravati da precedenti penali e di polizia nei vari controlli non siamo sempre gli stessi, in quanto l’abituale frequentazione del locale si riferisce alla generica categoria dei soggetti socialmente pericolosi e non all’identità degli avventori riscontrata nei vari controlli » (Cons. Stato, sez. III, 10 marzo 2025, n. 1932);

d) che la ratio dell’istituto della sospensione in esame è quella di «produrre un effetto dissuasivo sui soggetti ritenuti pericolosi, i quali da un lato sono privati di un luogo di abituale aggregazione e, dall’altro, sono avvertiti della circostanza che la loro presenza in detto luogo è oggetto di attenzione da parte delle autorità preposte, indipendentemente dalla responsabilità dell’esercente, il cui diritto a svolgere l’attività commerciale può legittimamente subire limitazioni nel bilanciamento degli interessi ove entri in conflitto con il bene primario della sicurezza della collettività (Cons. St., sez. III, 29 luglio 2015, n. 3752; id., sez. I, 20 dicembre 2016, n. 2644)» (Cons. Stato, sez. III, 14 aprile 2024, n. 3422).

Tenuto conto degli insegnamenti che precedono, il provvedimento impugnato deve ritenersi adeguatamente motivato, proporzionato e fondato su elementi istruttori sufficienti a giustificare l’interdizione temporanea imposta dall’Amministrazione: in particolare, dagli atti della causa è emerso un quadro complessivo idoneo a integrare una situazione di pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblici.

Come sopra ricordato, la motivazione del decreto oggetto dell’odierno giudizio è fondata, anzitutto, ma non solo, sulle risultanze del controllo avvenuto in data 12 gennaio 2024, che di seguito di riportano: « durante un servizio di ordine pubblico denominato “alto impatto” volto al contrasto del fenomeno dello spaccio di sostanze stupefacenti del quartiere Bolognina, personale della locale divisione di Polizia Amministrativa e del reparto cinofili della polizia locale unitamente ad altri reparti di polizia, procedevano al controllo del pubblico esercizio in premessa. Nonostante la limitatezza della superficie in uso, all’interno del locale vi era una densità di persone, tale da rendere difficoltoso l’accesso del personale operante ed il successivo controllo finalizzato al contrasto di uso di sostanze stupefacenti, in particolare da parte delle autorità cinofile. Sia nell’interno del locale che nel dheors si percepiva un forte ed inconfondibile odore di sostanza stupefacente vaporizzata, percepita da tutti gli operanti. Gli avventori del locale, pur in presenza della titolare dell’esercizio, che nulla faceva per agevolare il personale operante durante il controllo, mostravano immediatamente un atteggiamento intollerante e fortemente infastidito. Un avventore, in particolare, in più occasioni, proferiva, con fare minaccioso e provocatorio frasi offensive e denigranti nei confronti del personale di polizia operante. L’atteggiamento ostruzionistico degli avventori, impediva, di fatto, all’unità cinofila della polizia locale di poter operare, assiepandosi sulla porta di ingresso del locale e volontariamente ostacolare l’accesso dell’unità cinofila che una volta guadagnato faticosamente l’ingresso, pur in presenza di chiari segnali dovuti all’odore di sostanza cannabinoidi, visto il continuo atteggiamento ostruzionistico degli avventori non riusciva a muoversi liberamente sia all’interno del locale che nel dehors. Anche il compagno della titolare del pubblico esercizio, presente al momento del controllo e già conosciuto alle forze dell’ordine, adottava atteggiamento ostile e per nulla collaborativo con il personale di polizia operante. Dalle successive identificazioni, diversi avventori risultavano avere pregiudizi di polizia, altri si rifiutavano di fornire le proprie generalità, ma, per le crescenti problematiche di sicurezza relative all’ordine pubblico, si riteneva di fatto di dover concludere il controllo ».

I rilievi della polizia - che fanno fede fino a querela di falso - devono essere correlati ai precedenti fatti oggetto dei provvedimenti più sopra ricordati che negli anni precedenti hanno riguardato l’esercizio della ricorrente.

A fronte di un’attività imprenditoriale, infatti, già più volte attenzionata e sottoposta a provvedimenti di diversa natura, ma sempre correlati, in vario modo e misura, a situazioni di pericolo o comunque a criticità di ordine o sicurezza pubbliche, l’Amministrazione ha giustificatamente e motivatamente sospeso nuovamente l’attività della ricorrente alla luce del comportamento ostile e non collaborativo degli avventori, per nulla contrastato dalla titolare o comunque dai gestori del locale, che ha di fatto reso impossibile agli interventori lo svolgimento di un’adeguata attività ispettiva.

Questo dato, non superabile dagli elementi di prova forniti da parte ricorrente - stante la particolare forza probatoria dell’atto pubblico di cui sopra – se valutato alla luce dei precedenti sopra ricordati, costituisce un elemento idoneo a fondare il provvedimento in esame, e, unitamente al complesso delle argomentazioni spese dall’Amministrazione, restituisce un quadro motivazionale sufficiente e adeguato.

Non viene in rilievo, infatti, in sé e per sé il “ forte ed inconfondibile odore di sostanza stupefacente vaporizzata, percepita da tutti gli operanti” , ma il fatto che, a fronte di un’iniziativa ispettiva non di per sé illegittima - e comunque non specificamente censurata, al riguardo – gli avventori del locale, in alcun modo contrastati dai gestori dello stesso, abbiano sostanzialmente impedito, con il loro atteggiamento ostile, lo svolgimento di un’attività di pubblico servizio, finalizzata ad accertare una situazione di potenziale pericolo per l’ordine o la sicurezza pubblica.

A tal proposito, infatti, riconoscendo all’attività, commissiva e/o omissiva, diretta ad impedire controlli legittimi, l’idoneità a fondare l’impugnazione di un provvedimento di tutela preventiva, quale quello in esame, così da giustificare poi censure di difetto di istruttoria e motivazione, si finirebbe per consentire un inaccettabile aggiramento della norma e una potenzialmente facile elusione della normativa di tutela preventiva.

Per le ragioni sopra dette e tenuto conto dei più volte ricordati “precedenti” che hanno riguardato l’esercizio della ricorrente, deve escludersi anche il difetto di proporzionalità della determinazione impugnata.

Non è fondata, infine, la censura attinente l’omessa comunicazione di avvio del procedimento.

Si rammenta, al riguardo, il principio secondo cui « le finalità perseguite attraverso l’adozione delle misure di cui all'art. 100, t.u.l.p.s. risultano ex se assistite da ragioni di urgenza idonee a giustificare l’omessa comunicazione dell’avvio del relativo procedimento; il provvedimento impugnato si inquadra nella categoria dei provvedimenti cautelari per i quali è escluso l'obbligo di comunicare l’avvio del procedimento » (in tal senso, da ultimo, Tar Sicilia, sez. stacc. -OMISSIS-, sez. IV, 9 febbraio 2026, n. 371; Tar Veneto, sez. I, 19 marzo 2025, n. 374).

Alla luce delle considerazioni che precedono, tanto la domanda di annullamento, quanto quella risarcitoria devono essere respinte.

Le spese di lite devono essere integralmente compensate attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

PA Carpentieri, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

PA NA, Consigliere, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
PA NA	PA Carpentieri

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.