Pubblicato il 05/01/2026

N. 00126/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04800/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4800 del 2024, proposto da MA Caso, rappresentato e difeso dagli avvocati Biancamaria Celletti, Francesco Vannicelli, Sara Berengan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Vannicelli in Roma, via Varrone n. 9;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, Ufficio Scolastico Regionale Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Ufficio Scolastico Regionale del Lazio, in persona Dirigente in Qualità di Commissario Ad Acta, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

previa adozione di idonea misura cautelare

- del provvedimento del Ministero dell''Istruzione e del merito, Ufficio Scolastico Regionale del Lazio, in persona Dirigente in qualità di Commissario ad Acta Dott.ssa Michela Corsi, privo di data e di protocollo, depositato nel fascicolo n. 7313/2022 Ruolo Generale TAR Lazio, Sez. IV bis, dal medesimo Commissario ad Acta con atto n. 2024021201 del 20 febbraio 2024, recante il diniego di riconoscimento del titolo estero conseguito in Spagna dal Prof. MA Caso con il seguente dispositivo: “Per le motivazioni esposte in premessa, il titolo formativo dell''istante conseguito non può essere riconosciuto come titolo di specializzazione valido per l''insegnamento di sostegno in Italia”;

- di ogni altro atto precedente e successivo, comunque connesso con il provvedimento impugnato;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito e di Ufficio Scolastico Regionale Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2025 la dott.ssa IE OR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con ricorso notificato ai soggetti in epigrafe indicati in data 22 aprile 2024 e depositato il successivo 29 aprile 2024, parte ricorrente impugna il decreto con cui il Commissario ad acta nominato presso l’Ufficio Scolastico Regionale del Lazio per l’esecuzione della sentenza n. 2879/2023 pronunciata dal Tribunale sul silenzio serbato dalla amministrazione sulla

domanda di riconoscimento n. 9490 inoltrata il 18/05/2021 dall’interessato, si è pronunciato respingendo l’istanza di parte ricorrente depositando il relativo provvedimento a n. 2024021201 del 20 febbraio 2024 nel fascicolo sul silenzio a n. reg. 202207313.

Avverso il provvedimento l’interessato ha prodotto plurime censure di violazione dei principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le pronunce nn. 18 – 22 del 2022, violazione dell’art. 13 del D.M. Istruzione 10.9.2010 N. 249, violazione e falsa applicazione degli articoli. 2 E 7 della legge 4 agosto 1977 n. 517, violazione della normativa comunitaria in particolare dell’art. 13 della Direttiva UE 2013/55, eccesso di potere per difetto di istruttoria e ingiustizia manifesta, mancata previsione di eventuali misure compensative. Conclude con istanza cautelare e per l’accoglimento del ricorso.

2. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Istruzione e l’Ufficio Scolastico Regionale per il Lazio.

3. Alla Camera di Consiglio del 22 maggio 2024 l’istanza cautelare è stata accolta e allo stato non risulta appellata.

4. Alla pubblica udienza del 5 novembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato e merita accoglimento.

2. Il Commissario ad acta ha adottato il provvedimento di diniego ravvisando che “non tutti i corsi di sostegno, erogati dalle università spagnole sono validi per ottenere in tale Stato l’abilitazione all’esercizio della relativa professione docente”; effettuata in ogni caso la comparazione tra i percorsi formativi previsti in Italia e all’estero, ha poi ravvisato quale ostacolo al riconoscimento un’inconciliabile differenza tra la formazione inerente alla specializzazione su sostegno conseguita in Italia e quella relativa al titolo formativo conseguito in Spagna di cui l’istante chiede il riconoscimento.

Le obiezioni rivolte dal Commissario al riconoscimento del titolo non resistono all’esame di legittimità proprio di questo giudizio per le seguenti assorbenti ragioni.

Non ha pregio in primo luogo l’assunto secondo cui quello sottoposto non sarebbe un titolo formativo di natura abilitante e comunque non sarebbe di per sé titolo idoneo al riconoscimento; come già chiarito dall’Adunanza Plenaria la natura abilitante del titolo non ha valore dirimente (cfr. sent. A.P. n. 22/2022 cit. ove si evidenzia anche che “non è necessaria l’identità tra i titoli confrontati, essendo sufficiente una mera equivalenza per far scaturire il dovere di riconoscere il titolo conseguito all’estero: il certificato va considerato non automaticamente, ma secondo il sistema generale di riconoscimento e confrontando le qualifiche professionali attestate da altri Stati membri con quelle richieste dalla normativa italiana e disponendo, se del caso, le misure compensative in applicazione dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE”); non può dunque essere ritenuto ostativo al riconoscimento della eventuale equipollenza la richiamata differenza tra “titoli ufficiali” e “titoli propri” perché il Ministero deve valutare in concreto, all’esito di appropriata istruttoria e motivazione, previo parere del Ministero dell’Università e della Ricerca, se il percorso di specializzazione seguito in Spagna dall’interessato possa conferire la legittimazione all’esercizio dell’attività di specializzazione.

Superata dunque la questione sulla suscettibilità dell’attestato al riconoscimento, occorre passare al vaglio la correttezza della comparazione effettuata tra i percorsi specializzanti.

Il provvedimento oggetto del presente giudizio nel negare il riconoscimento opera un raffronto tra il percorso formativo dell’istante in Spagna e quello che viene svolto in Italia per conseguire la specializzazione sul sostegno; al termine del raffronto il commissario conclude che i programmi afferenti al corso spagnolo siano inconciliabilmente diversi da quelli tenuti nelle università italiane.

Di conseguenza non vi sarebbe la possibilità di disporre le misure compensative in quanto la distanza tra i due percorsi, quello italiano e quello spagnolo sarebbe tale da non poter essere colmata in alcun modo, anche e soprattutto in ragione del fatto che le misure compensative, sarebbero individuate – in contrasto con la direttiva europea – rispetto ad una formazione non abilitante.

La valutazione in concreto svolta appare inadeguatamente motivata alla luce dei principi già enucleati dalla giurisprudenza di questa Sezione (cfr. per tutti da ultimo nn. 7169/2025, 2913/2025).

La valutazione commissariale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante appare assunta sulla base di una argomentazione carente alla luce dei principi di diritto nazionale ed europeo che regolano la materia in esame; allo stato infatti non appare adeguatamente motivata la radicale diversità tra il percorso formativo italiano e spagnolo, se non sulla base all’apparenza di preconcetti e di argomenti deboli, da cui si fa discendere l’impossibilità individuare misure ulteriori tali da compensare le differenze tra le due formazioni (quella complessivamente conseguita dall’istante e quella prevista dall’ordinamento italiano).

Va infatti rammentato che l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe in possesso di competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche richieste ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che deve caratterizzare la sua funzione, in Spagna come in Italia.

In base alla documentazione disponibile e sulla base di un sintetico confronto appare con evidenza, già ad un esame proprio di un sindacato giurisdizionale cd. esterno e senza impingere nel cd. merito amministrativo, che le tematiche affrontate nel percorso di studi spagnolo appaiono decisamente attinenti alla materia dei bisogni educativi speciali che interessano appunto l’insegnamento di sostegno (esemplificativamente si legge dal certificato del Master in Formazione, Scuola Inclusiva e attenzione alla diversità: pedagogia terapeutica, educazione speciale, assistenza precoce, difficoltà di apprendimento, attenzione alla diversità ed altre per 720 ore); nel certificato del corso di “Attenzione alla diversità nei Centri Educativi” di 110 ore, tenutosi presso l’Università “Antonio de Nebrija” vengono riportate altre materie come: concetto di attenzione alla diversità e bisogni educativi speciali, la diversità in aula, bisogni educativi speciali, difficoltà di apprendimento e disturbi del comportamento, misure di attenzione alla diversità.

Il commissario, argomentando in vario modo sulla genericità dell’insegnamento, che non sarebbe modulato per ordine e grado di scuola e che non sarebbe affiancato da adeguate attività di laboratorio o di tirocinio mirato deduce un’incolmabile differenza tra i programmi formativi, finendo per aderire del tutto al parere del competente Ministero spagnolo, ed a quello reso dal Ministero dell’Università.

Tale giudizio, tuttavia, appare comunque scarsamente argomentato posto che gli uffici non chiariscono perché un’adeguata previsione di misure compensative - previste dall’art. 14 Direttiva 2005/36/Ce del Parlamento Europeo e del Consiglio e che in astratto potrebbero comprendere ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio - non sia in grado di colmare le mancanze della formazione estera che comunque appare in ogni caso incentrata sulla figura dell’alunno con speciali bisogni educativi.

Anche sul piano strettamente giuridico il rigetto netto di qualsiasi possibilità di riconoscimento appare in contrasto con la disciplina applicabile.

Il diritto europeo riconosce infatti l’imposizione di misure compensative – e dunque la loro imprescindibilità senza possibilità di rigetto puro e semplice - non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali (art. 14 par. 1 Direttiva 2005/36/Ce: “se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante”); tenuto conto che, per espressa previsione normativa, per “materie sostanzialmente diverse” si intendono “materie la cui conoscenza è essenziale all'esercizio della professione regolamentata e che in termini di durata o contenuto sono molto diverse rispetto alla formazione ricevuta” (art. 14 cit. par. 4) resta priva di supporto motivazionale la netta presa di posizione sull’assoluta impossibilità di conciliare i due iter formativi.

L’incondizionata opposizione al titolo estero, in quanto poggiante su argomentazioni carenti, rischia peraltro di compromettere la ratio delle direttive europee le quali mirano espressamente al rafforzamento del mercato interno e alla promozione della libera circolazione dei professionisti; da tale prospettiva la prassi applicativa censurata rischia di costituire una violazione concreta da parte degli organi ministeriali della disciplina sovranazionale; difatti una motivazione meno che rigorosa sul preteso carattere inconciliabile del titolo estero rischia di annullare l’efficacia ultranazionale del titolo, ripristinando barriere tra paesi europei, in punto di qualifiche e formazione professionale, che il diritto unionale mira invece a superare.

Infine, anche l’imposizione di misure compensative non può poi prescindere dall’applicazione del principio di proporzionalità, potendo disporsi opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 sopra richiamato della Direttiva 2005/36/CE (cfr. in merito Ad. Plen n. 21/2022).

In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso deve essere accolto e per l’effetto va annullato l’impugnato provvedimento di diniego anche ai fini del riesame da parte dell’amministrazione dell’istanza di riconoscimento e dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

3. Sussistono giuste ragioni, data la pluralità di orientamenti giurisprudenziali in materia e la complessità degli argomenti trattati, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di diniego anche ai fini del riesame da parte dell’amministrazione dell’istanza di riconoscimento e dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IE OR, Presidente, Estensore

Luca De Gennaro, Consigliere

Claudia Favaccio, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IE OR

IL SEGRETARIO