Pubblicato il 23/03/2026

N. 00755/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00099/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 99 del 2026, proposto da
-OMISSIS- s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore e C.T.L. Ecology s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rispettivamente in proprio e quale mandataria (la prima) e in proprio e quale mandante (la seconda) del costituendo raggruppamento temporaneo di imprese anche con la Rubbino s.r.l., rappresentate e difese dall’avvocato Giorgio Vizzari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Amap. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Immordino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- del provvedimento di esclusione del RTI ricorrente, adottato con verbale della Commissione di gara n. 2 del 16 dicembre 2025, e pubblicato in pari data, in relazione alla procedura aperta indetta da AMAP s.p.a. per l’affidamento del “servizio di noleggio cassoni, movimentazione, ritiro, carico, trasporto e smaltimento del rifiuto codice EER 19.08.05 - fanghi prodotti dal trattamento delle acque reflue urbane, generati presso gli impianti di depurazione di AMAP S.p.A. e ubicati sul territorio della Città Metropolitana di Palermo” , recante-OMISSIS-;

- del verbale di gara n. 2 del 16 dicembre 2025;

- della nota di AMAP S.p.a. prot. -OMISSIS- del 9 gennaio 2026, comunicata a mezzo pec in pari data;

- di tutti gli atti e verbali di gara, ancorché non pubblicati né comunicati al RTI ricorrente, nella parte in cui è stata disposta la sua esclusione dalla gara;

- in via subordinata e ove occorra: delle disposizioni di cui all’art. 12 ( “Modalità di presentazione dell’offerta” par. “Busta A - Documentazione Amministrativa” ) del bando di gara e dell’analoga disposizione di cui all’art. 10 (par. “Busta A - Documenti” ) del disciplinare, ove interpretati nel senso - fatto proprio dalla Commissione - di dover necessariamente comprovare l’iscrizione in white list e non anche l’avvenuta presentazione della domanda di iscrizione in white list prima della scadenza del termine per la partecipazione alla gara;

e per la condanna

di AMAP s.p.a. alla riammissione in gara del ricorrente RTI.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Amap s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 marzo 2026 la dott.ssa AF SA SO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con atto notificato il 15 gennaio 2025 e depositato il giorno successivo, parte ricorrente ha chiesto l’annullamento del provvedimento di esclusione del raggruppamento temporaneo di imprese tra -OMISSIS- s.r.l., C.T.L. Ecology s.r.l. e Rubbino s.r.l. dalla procedura di gara indetta da AMAP s.p.a. per l’affidamento del “servizio di noleggio cassoni, movimentazione, ritiro, carico, trasporto e smaltimento del rifiuto codice EER 19.08.05 - fanghi prodotti dal trattamento delle acque reflue urbane, generati presso gli impianti di depurazione di AMAP S.p.A. e ubicati sul territorio della Città Metropolitana di Palermo” , recante-OMISSIS-, insieme agli ulteriori atti indicati in epigrafe.

Ha premesso ai motivi di ricorso le seguenti circostanze.

Con bando e capitolato speciale d’appalto, pubblicati in data 29 ottobre 2025, AMAP s.p.a. ha indetto la procedura aperta, ex art. 71 d.lgs. 36/2023, per l’affidamento del sopra indicato servizio; il criterio di aggiudicazione previsto era quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa e l’importo a base di gara era pari ad € 4.000.000,00.

Ha preso parte alla procedura il costituendo r.t.i. tra -OMISSIS- s.r.l. (mandataria), C.T.L. Ecology s.r.l. e Rubbino s.r.l. (mandanti). Il ricorrente r.t.i. era l’unico operatore economico partecipante alla gara.

Con verbale n. 2 del 16 dicembre 2025, la commissione di gara ha disposto la non ammissione alla procedura del detto raggruppamento con la seguente motivazione: “la società mandante CTL non risulta iscritta nella white list della Prefettura di Milano, risultando a suo nome la sola richiesta di iscrizione del 21 aprile 2020, in violazione dell’art. 12 del bando (<<“di essere iscritto nella c.d. white list, in corso di validità>>)” ; ha ritenuto, precisamente, la commissione che “il requisito de quo – contrariamente alla prassi operativa suggerita da risalenti circolari ministeriali sul punto - si acquisisca solo a seguito della conclusione con esito favorevole del procedimento aperto con la domanda di iscrizione, atteso che la normativa di settore non dispone nulla in ordine a eventuali effetti della domanda antecedenti al perfezionamento del procedimento di iscrizione, nella specie deve ritenersi integrata una causa di esclusione equiparabile a quelle previste dall’art. 94, comma 2 cit. come NI IM (cfr. Cons Stato, Sez. V, 18 febbraio 2025, n. 1345; 3 dicembre 2024, n. 9664 e 20 dicembre 2024, n. 10256)” (così il verbale n. 2).

Parte ricorrente, ciò premesso, ha denunciato l’illegittimità dell’impugnato provvedimento, per i seguenti motivi.

I. Violazione dell’art. 15 e dell’art. 7 dell’allegato I.2 del D.lgs. 36/2023 e dell’art. 9 del Bando di gara - Incompetenza della Commissione ad adottare il provvedimento di esclusione.

L’impugnata esclusione sarebbe stata disposta dalla commissione di gara in violazione dell’art. 15 e dell’art. 7 dell’allegato I.2 al d.lgs. 36/2023, oltre che dell’art. 9 del bando, che attribuiscono al solo RUP la competenza in punto di ammissioni ed esclusioni dalla gara.

II. Violazione: della L. 190/2012 e del D.lgs. 159/2011 – degli artt. 3, 10, 94 e ss., art. 222 del D.lgs. 36/2023 - della normativa e dei principi in materia di white list - del Protocollo d’Intesa per la legalità e la prevenzione dei tentativi di infiltrazione criminale sottoscritto in data 10 giugno 2021 tra la Prefettura di Palermo, il Comune di Palermo e AMAP – delle Circolari del Ministero dell’Interno in data 14/8/2013 e 23 marzo 2016 n. 11001/119/20 - delle disposizioni ANAC contenute nel Comunicato del Presidente del 17/1/2023 e nel Bando tipo n. 1 del 2023 e relativa Relazione illustrativa – Violazione del principio di proporzionalità - Eccesso di potere - Irragionevolezza - Difetto di motivazione.

C.T.L. Ecology s.r.l. ha presentato presso la Prefettura di Milano domanda di iscrizione in white list ben prima della scadenza del termine per la partecipazione alla procedura di gara, come la stessa ha

dichiarato e documentato in sede di gara; sarebbe ingiusto, ad avviso di parte ricorrente, equiparare tale condizione a quelle previste dall’art. 94, co. 2 d.lgs. 59/2011, come ha ritenuto la commissione

nella motivazione del provvedimento di esclusione; l’estensione delle cause di esclusione previste dall’art. 94 cit. ad altre situazioni costituirebbe, peraltro, violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione di cui all’art. 10 d.lgs. 36/2023.

Inoltre, la commissione avrebbe errato nel non aver adottato alcuna forma di contraddittorio con il raggruppamento ricorrente, prima di escluderlo.

Sotto altro profilo, l’impugnata esclusione sarebbe illegittima perché in contrasto con l’art. 1 del Protocollo di Intesa per la Legalità e la prevenzione dei tentativi di infiltrazione criminale , sottoscritto in data 10 giugno 2021 tra la Prefettura di Palermo, il Comune di Palermo e le Aziende partecipate, il quale stabilisce l’impegno delle amministrazioni di inserire nei bandi apposita clausola che imponga agli operatori economici di comprovare “l’avvenuta o richiesta iscrizione” nella white list : tale previsione del protocollo, richiamato dall’art. 17 del bando, imporrebbe di interpretare l’art. 12 dello stesso bando nel senso prospettato da parte ricorrente, ossia riconoscendo come sussistente il requisito anche in capo a quelle imprese che abbiano soltanto richiesto l’iscrizione in parola.

Ancora, sotto il profilo del difetto di motivazione, il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo perché fondato su precedenti del Consiglio di Stato inerenti fattispecie diverse da quella oggetto di causa; piuttosto, dovrebbero trovare applicazione i principi, espressi dalla più recente giurisprudenza, dall’ANAC (in particolare con il bando tipo n. 1 del 2023 e la relativa relazione illustrativa) e dal Ministero dell’Interno (circolare n. 11001/119/20(8) del 23 marzo 2016 e d.P.C.M. aprile 2013, come aggiornato dal d.P.C.M. 24 novembre 2016), per i quali il requisito in discussione deve ritenersi sussistente anche in presenza della sola richiesta di iscrizione.

III. In via subordinata: sull’illegittimità/nullità della lex specialis di gara.

Parte ricorrente, in via subordinata, ha sostenuto l’illegittimità dell’art. 12 del bando di gara e dell’art. 10 del disciplinare – per le stesse ragioni dedotte con i precedenti motivi – ove interpretati nel senso fatto proprio dalla commissione.

IV. In via ulteriormente subordinata: Violazione dell’art. 97 D.lgs. 36/2023 e del Diritto dell’Unione Europea in materia di modifiche in riduzione al RTI.

In via ulteriormente subordinata, le ricorrenti hanno dedotto la violazione dell’art. 97 del d.lgs. 36/2023 e del principio di proporzionalità, per non essere stata riconosciuta al ricorrente r.t.i. la facoltà di estromettere o sostituire la mandante C.T.L. Ecology, ciò che il raggruppamento aveva espressamente richiesto con istanza del 22 dicembre 2025, respinta con nota di AMAP s.p.a. del 9 gennaio 2026, pure impugnata.

Si è costituita in giudizio AMAP s.p.a., contestando analiticamente gli appena descritti profili di censura.

Alla pubblica udienza del 3 marzo 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

Preliminarmente, deve prendersi in esame il motivo di ricorso inerente la dedotta incompetenza della commissione di gara.

Secondo il comma 1 dell’art. 7 dell’Allegato I.2 al d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 - rubricato “Compiti specifici del RUP per la fase dell’affidamento” - “Il RUP:… d) dispone le esclusioni dalle gare” .

Già precedentemente, sotto il vigore del d.lgs. 50/2016 – che, all’art. 80 co. 5, attribuiva alle stazioni appaltanti il potere di pronunciare le esclusioni dalle gare – era consolidato l’orientamento per il quale tale potere competeva al RUP: “La giurisprudenza ha al riguardo in più occasioni ribadito che il provvedimento di esclusione dalla gara è di pertinenza della stazione appaltante, e non già dell’organo straordinario-commissione giudicatrice; la documentazione di gara può, comunque, demandare alla commissione giudicatrice ulteriori compiti, di mero supporto ed ausilio del Rup, ferma rimanendo la competenza della stazione appaltante nello svolgimento dell’attività di amministrazione attiva alla stessa riservata (Cons. Stato sez. VI, 08 novembre 2021, n. 7419)” (così Cons. Stato sez. V, 31 luglio 2024, n. 6873).

Più di recente, in applicazione della chiara previsione dettata dal sopra richiamato art. 7, è stato affermato: “La giurisprudenza costante (Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 2023, n. 2512; sez. VI, 8 novembre 2021, n. 7419; sez. V, 12 febbraio 2020, n. 1104) ha chiarito pertanto che il Rup, nell’ambito delle sue funzioni, può esercitare il potere di verifica della documentazione amministrativa e, quando necessario, adottare provvedimenti di esclusione. La commissione giudicatrice, invece, è competente a valutare le offerte tecniche e assegnare i relativi punteggi, ma non ha il potere di escludere un concorrente dalla gara” (Cons. Stato, sez. V, 5 settembre 2025, n. 7223; nello stesso senso, cfr. Cons. Stato, sez. V, 1 aprile 2025, n. 2731; Cons. Stato, sez. V, 31 luglio 2024, n. 6873; Cons. Stato, sez. V, 7 ottobre 2021, n. 6706).

In applicazione di tali principi, e ritenuto, dunque, che il provvedimento di esclusione dalla gara esorbita dalle competenze della commissione - che si deve limitare a svolgere un’attività di giudizio consistente nella valutazione delle offerte dal punto di vista tecnico ed economico, in qualità di organo straordinario e temporaneo della stazione appaltante con funzioni istruttorie - l’impugnato provvedimento deve ritenersi illegittimo per incompetenza (cfr., su un caso analogo al presente, T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 1 agosto 2022 n. 5181).

Né consentono di giungere ad opposte conclusioni le deduzioni difensive rese dalla resistente amministrazione, che ha osservato che il provvedimento impugnato è stato adottato in ragione di una clausola di esclusione automatica, non necessitante di alcuna valutazione discrezionale e che, nel caso di specie, il presidente della commissione, dott.ssa Stefania Orlando, è anche il responsabile del procedimento per la fase di affidamento, nonché firmataria del bando di gara.

Per un verso, infatti, il menzionato art. 7 non distingue, ai fini della competenza, tra le diverse ragioni che possano stare a base del provvedimento di esclusione dalla gara; peraltro, proprio l’assenza di una valutazione discrezionale depone nel senso dell’incompetenza della commissione, atteso che, come si è detto, a tale organo straordinario deve ritenersi preclusa “ogni altra attività che non sia di giudizio in senso stretto, compresa, in particolare, la verifica della regolarità delle offerte e della relativa documentazione” (Consiglio di Stato sez. V, 12 febbraio 2020, n. 1104).

Per altro verso, non ha alcun rilievo l’attribuzione, alla stessa persona fisica, anche dell’incarico di presidente della commissione: è evidente che il provvedimento adottato da un organo collegiale è espressione della volontà comune (resa all’unanimità o a maggioranza) dei componenti del medesimo ed è pertanto cosa ben diversa da un provvedimento adottato da un organo monocratico, sia pure qualora vi sia una parziale coincidenza delle persone fisiche che rivestano i relativi incarichi.

Infine, deve precisarsi – benché la questione non sia stata sollevata dalle parti – che il vizio di incompetenza, ad avviso del collegio, non può ritenersi meramente formale e, quindi, ricadente nell’ambito applicativo dell’art. 21- octies co. 2 l. 241/90, come pur ritenuto da un recente orientamento giurisprudenziale (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, 27 giugno 2025, n. 5622).

Piuttosto, si ritiene di dover condividere le argomentazioni su cui si fonda l’opposto orientamento, per il quale: “il principio di legalità costituzionalmente sotteso all’ordinamento amministrativo non consente a qualsiasi ente o organo amministrativo di fare tutto ciò che sia giusto e legittimo, ma di competenza altrui…

Invero, e peraltro, un inaccettabile corollario della tesi dell’automatica sanabilità ex art. 21-octies del vizio di incompetenza sarebbe l’assunto che un provvedimento, purché sostanzialmente "giusto", possa essere adottato da qualsiasi organo e relegandosi ad assoluta irrilevanza il riparto legale delle competenze tra gli organi amministrativi” (così C.G.A.R.S., 20 settembre 2024, n. 715).

In conclusione, ritenuta la fondatezza del primo motivo, il ricorso va accolto, con assorbimento delle ulteriori censure.

Non è superfluo, a tale proposito, ricordare che la ritenuta fondatezza del vizio di incompetenza impedisce al giudice il vaglio delle ulteriori censure a fini conformativi, in ragione di quanto disposto dall’art. 34, co. 2 c.p.a.: “in tutte le situazioni di incompetenza, carenza di proposta o parere obbligatorio, si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice non può fare altro che rilevare, se assodato, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell’azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus” (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 5/2015).

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di esclusione dalla gara in epigrafe indicato.

Condanna Amap s.p.a. alla rifusione delle spese di lite in favore di parte ricorrente, liquidandole in € 3.000,00, oltre accessori e rifusione del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2026, con l’intervento dei magistrati:

TO EN, Presidente

AF SA SO, Consigliere, Estensore

Marco Maria Cellini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AF SA SO	TO EN

IL SEGRETARIO