Pubblicato il 29/12/2025

N. 02173/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00148/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 148 del 2020, proposto da:
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Orecchio, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio SI AR in Catanzaro, via Alessandro Turco 83;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonino Maria Distilo, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
Prefettura di Vibo Valentia, Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliatari in Catanzaro, via G. Da Fiore, 34;

per la condanna al risarcimento del danno

del Comune di -OMISSIS- e della Prefettura di Vibo Valentia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS- e della Prefettura di Vibo Valentia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. AR TO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente agisce per ottenere la condanna del Ministero dell’Interno e Comune di -OMISSIS- al risarcimento dei danni derivanti dall’illegittimità dell’ordinanza n. -OMISSIS-, con cui in applicazione dell’art. 19, comma 4, d.P.R. n. 616/1977 è stata disposta la revoca della s.c.i.a. del 27.12.2016 prot. -OMISSIS- relativa alla somministrazione di alimenti e bevande, determinando ciò l’immediata chiusura del pubblico esercizio nella titolarità del medesimo ricorrente all’insegna “-OMISSIS-” fino al 27.04.2018, data in cui è stata notificata alle amministrazioni resistenti l’ordinanza n. -OMISSIS- del 23.04.2018 del T.a.r. di sospensione degli effetti degli atti impugnati giudiziariamente.

Espone che l’avversata ordinanza di chiusura dell’attività, unica fonte di sostentamento della propria famiglia, è stata adottata dal Comune sulla scorta della nota prot. n. -OMISSIS- del Prefetto di Vibo Valentia, ricognitiva di un’informativa del 28.12.2017 redatta dal Comando Provinciale dei Carabinieri, in cui si evidenziava che “ l'esercizio pubblico in questione è abituale ritrovo di individui pregiudicati/censiti penalmente. L'autorizzazione alla somministrazione di alimenti e bevande di cui oggi è titolare il sig.-OMISSIS- è già stata oggetto di revoca da parte di Codesto Comune a seguito di proposta emessa da questo Ufficio nonché di due distinti provvedimenti di sospensione della licenza da parte del ST (in data 20/6/2006 per sette giorni ed in data 10/5/2007 per giorni quindici) ai sensi degli artt. 100 del TULPS e 9 L. 287/91, quando la licenza era intestata alla coniuge convivente del proponendo. In ragione di quanto sopra, si ritiene che la presente autorizzazione sia del tutto strumentale e volta ad eludere i provvedimenti emessi nei confronti della precedente titolare ”.

Il provvedimento è stato quindi impugnato innanzi al Tribunale Amministrativo, che con la richiamata ordinanza n. -OMISSIS- del 23.04.2018 ne ha sospeso gli effetti e con successiva sentenza n. -OMISSIS- del 31.05.2019 ne ha disposto l’annullamento.

A fronte dell’acclarata illegittimità del provvedimento di chiusura, il deducente agisce quindi per il ristoro dei pregiudizi patrimoniali e all’immagine subiti.

2. Si è costituito il Ministero dell’Interno, che ha confutato le avverse deduzioni, rilevando l’assenza dei presupposti per l’integrazione della responsabilità della p.a., con particolare riferimento alla carenza dell’elemento soggettivo.

3. Si è altresì costituito il Comune di -OMISSIS-, il quale ha chiesto il rigetto del ricorso, evidenziando la natura vincolata della richiesta del Prefetto dell’adozione dell’ordinanza poi annullata in sede giurisdizionale.

4. All’udienza pubblica del 17 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. L’esponente sostiene che sussistano nella fattispecie gli elementi integrativi della responsabilità da provvedimento amministrativo illegittimo, il quale, a fronte di una colpa grave dell’autorità procedente, gli avrebbe causato un depauperamento economico per effetto del forzato arresto della propria attività commerciale, con pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale quantificato in complessivi 11.000,00 euro.

6. Tanto considerato, in via preliminare torna utile una ricognizione dei principi interpretativi in materia di risarcimento del danno.

In termini generali, secondo consolidati indirizzi giurisprudenziali, i presupposti per l’integrazione di un fatto illecito ex art. 2043 c.c. derivante dall’attività amministrativa sono: “ a) l'accertamento dell'illegittimità del provvedimento amministrativo che ha cagionato la lesione dell'interesse legittimo (il c.d. danno ingiusto o danno evento); b) il danno, patrimoniale o non patrimoniale, prodotto nella sfera giuridica del privato (c.d. danno conseguenza); c) il nesso causale tra la condotta dell'amministrazione e il danno e d) la colpa dell'amministrazione ” ( ex multis , Consiglio di Stato, Sez. V, 9 luglio 2018, n. 4191), cosicché “ il risarcimento del danno non è una conseguenza diretta e costante dell'annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo ” (Consiglio di Stato, Sez. II, 24 luglio 2020, n. 4732).

La giurisprudenza ha altresì precisato che l’art. 2043 c.c. richiede, ai fini del risarcimento, l'ingiustizia del danno e riguardo “ alle ipotesi di risarcimento conseguente all'illegittimità di un provvedimento amministrativo, l'ingiustizia del danno deve essere valutata con riferimento alla lesione del bene della vita posto a fondamento della domanda di risarcimento e riconducibile all'adozione dell'atto illegittimo. In altri termini, in materia di responsabilità da provvedimento illegittimo, la responsabilità civile della p.a. non consegue automaticamente all'annullamento del provvedimento amministrativo (ovvero all'accertamento della sua illegittimità), in sede giurisdizionale (o di ricorso straordinario o di autotutela). Non basta il solo annullamento dell'atto lesivo o la declaratoria della sua invalidità, occorrendo la prova che dalla colpevole condotta amministrativa sia derivato, secondo un giudizio di regolarità causale, un pregiudizio direttamente riferibile all'assunzione o all'esecuzione della determinazione contra ius lesivo del bene della vita spettante all'attore. Perciò, il risarcimento del danno non spetta quando la declaratoria di invalidità del segmento di funzione pubblica in concreto esercitata ne consente la riedizione con esiti liberi ” ( ex plurimis , T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 6 giugno 2022, n. 7309).

Osserva inoltre il Collegio che « l’espresso riferimento al “danno ingiusto” -contenuto nell’art. 2 bis l. n. 241 del 1990 così come nel comma 2 dell’art. 30 c.p.a., secondo cui può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal “mancato esercizio di quella obbligatoria”- induce a ritenere che per poter riconoscere la tutela risarcitoria in tali fattispecie, come in quelle in cui la lesione nasce da un provvedimento espresso, non possa in alcun caso prescindersi dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante tanto dal provvedimento illegittimo e colpevole dell’amministrazione quanto dalla sua colpevole inerzia e lo rende risarcibile. L’ingiustizia del danno e, quindi, la sua risarcibilità per il ritardo dell’azione amministrativa, pertanto, è configurabile solo ove il provvedimento favorevole sia stato adottato, sia pure in ritardo, dall’autorità competente, ovvero avrebbe dovuto essere adottato, sulla base di un giudizio prognostico effettuabile sia in caso di adozione di un provvedimento negativo sia in caso di inerzia reiterata, in esito al procedimento » ( ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 febbraio 2020, n. 1437).

Sotto concorrente profilo, poi, “ la condotta attiva del privato può invece assumere rilievo come fattore di mitigazione o anche di esclusione del risarcimento del danno ai sensi dell'art. 30, comma 3, secondo periodo, c.p.a., laddove si accerti che le condotte attive trascurate avrebbero verosimilmente inciso, in senso preclusivo o limitativo, sul perimetro del danno. In altri termini, la mancata attivazione dei rimedi procedimentali e processuali, al pari delle ragioni che sorreggano il mancato esperimento degli stessi, non è idonea in sé a precludere la pretesa risarcitoria, ma costituisce un elemento di valutazione che può concorrere, con altri, alla definizione della responsabilità ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 31 ottobre 2022, n. 9421).

Spetta inoltre al ricorrente l’onere di provare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito civile, la mancanza di uno solo dei quali determina l’infondatezza della pretesa: elemento soggettivo -dolo o colpa del danneggiante- e oggettivo -ingiustizia del danno, nesso causale, prova del pregiudizio subito- necessari per ritenere la responsabilità della pubblica amministrazione ex art. 2043 c.c.

Circa l’elemento soggettivo, la giurisprudenza amministrativa è concorde nel ritenere che, affinché possa configurarsi la responsabilità aquiliana della p.a. per l’illegittimo esercizio del potere, alla illegittimità del provvedimento poi annullato deve associarsi la sussistenza di un quid pluris, identificato nella “ rimproverabilità soggettiva ”, la quale deve essere vagliata tenendo conto delle norme attributive del potere e delle regole d’azione in ragione delle quali l’amministrazione agisce al fine di tutelare il bene pubblico individuato dal legislatore (Consiglio di Giustizia Amministrativa, 28 marzo 2024, n. 233).

Ancora, con precipuo riguardo all’elemento soggettivo dell’illecito il danneggiato può limitarsi ad invocare l'illegittimità dell'atto quale indice presuntivo semplice della colpa ex art. 2727 c.c., restando a carico dell’amministrazione l'onere di dimostrare la natura scusabile dell’errore per contrasti giurisprudenziali sull'interpretazione della norma o complessità dei fatti (Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 novembre 2013, n. 5624; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I., 31 gennaio 2024, n. 167).

7. Ciò chiarito, occorre applicare le indicate coordinate normative ed ermeneutiche alla vicenda in esame, per verificare l’eventuale integrazione degli elementi dell’illecito aquiliano.

7.1. Sussiste, in prima battuta, l’illegittimità dell’ordinanza del Comune di -OMISSIS- n.-OMISSIS-, per come accertato dalla sentenza del Tribunale Amministrativo n. -OMISSIS-, inoppugnata.

7.2. Quanto alla verifica della presenza dell’elemento soggettivo, resta, per come osservato, a carico dell’amministrazione dimostrare il beneficio dell’errore scusabile con conseguente esclusione della colpa e ciò mediante il riferimento a contrasti giurisprudenziali sull'interpretazione della norma o a alla complessità dei fatti ma tuttavia tale onere non è risultato assolto, attesa l’assenza di puntuali deduzioni in argomento.

Nella vicenda in esame è comunque rinvenibile un contegno colposo della Prefettura di Vibo Valentia nella redazione della nota trasmessa al Comune di -OMISSIS-, tenuto conto del tenore e della portata delle valutazioni presenti nella pronuncia n. -OMISSIS- del T.a.r. Calabria, la quale ha ribadito gli assunti espressi in sede cautelare.

È emerso invero come la prognosi operata dal Prefetto sia risultata illegittima poiché: interamente appiattita sulla nota dei Carabinieri; “ non adeguatamente dimostrata, anche in ragione dell’intervallo temporale intercorso, la asserita strumentalità ed elusività della S.C.I.A. presentata nel dicembre 2016 rispetto ai precedenti provvedimenti sospensivi del 2006 e del 2007, quando il titolare dell’esercizio era il coniuge del ricorrente ”, a fronte peraltro della circostanza che nel frattempo l’esercizio era stato gestito da un ulteriore titolare ed era aperto dal 2007; la grande maggioranza delle annotazioni di presenze di soggetti controindicati era antecedente al dicembre 2016, data di presentazione della s.c.i.a.; «i rilevamenti di soggetti controindicati menzionati nella nota dei Carabinieri, successivi alla S.C.I.A. del ricorrente, attengono a soggetti notati quasi sempre “all’ingresso del locale” e non sono né contestualizzati né minimamente circostanziati, con la conseguenza, considerato anche il vincolo costituito dall’obbligo di vendita previsto dall’art. 3 l. 31 marzo 1998, n. 114, che si rivelano insufficienti… a sostenere la ragionevolezza dell'inferenza causale, in termini probabilistici, tra i fatti accertati e la valutazione prognostica di “rischio” per l’ordine e la sicurezza pubblica »; “ neppure può presumersi, in via aprioristica, la paventata elusività della S.C.I.A. presentata dal ricorrente, in difetto di qualsivoglia elemento indiziario ”.

In ragione di quanto evidenziato, pertanto, è da ritenersi integrato l’elemento soggettivo della colpa dell’amministrazione.

7.2.1. È invece da escludersi la responsabilità del Comune di -OMISSIS-, poiché ai sensi dell’art. 19, comma 4, d.P.R. n.616/1977 il Prefetto può richiedere ai Comuni per motivi di ordine pubblico la sospensione, revoca o annullamento di provvedimenti autorizzativi previsti dal medesimo d.P.R. n. 616/1977 e rispetto a tale richiesta gli enti locali sono privi di potestà valutativa, risultando pertanto vincolati ad eseguirla.

7.3. Occorre quindi vagliare la sussistenza -nell’arco temporale compreso tra il -OMISSIS-- dei pregiudizi lamentati dal ricorrente, con relativa dimostrazione degli stessi, nonché il rapporto di causalità giuridica e materiale come diretta conseguenza dell’illegittima ordinanza.

7.3.1 In particolare, per il danno patrimoniale l’esponente precisa che l’attività era ed è costituita da un bar caffetteria, gelateria, piccola torrefazione e rivendita di tabacchi e di altri beni compatibili, quali ricariche telefoniche, pagamento bollette, gratta e vinci.

Ha quindi dedotto come pregiudizi:

a) euro 625,00 quale canone di locazione inutilmente corrisposto sulla scorta di regolare contratto registrato, cioè euro 250,00 di canone mensile moltiplicato per il periodo di chiusura di due mesi e mezzo;

b) euro 1.283,00 per il pagamento del consumo di energia elettrica per i mesi da febbraio ad aprile 2018, somma calcolata in base alla corresponsione di euro 873,31 ed euro 1.204,74 e proporzionalmente rideterminata per i giorni di effettiva chiusura, stante il consumo delle macchine refrigeratici non disattivabili, pena il rischio della perdita della capacità refrigerante;

c) euro 125,00 per le utenze e gli abbonamenti telefonici necessari ma inutilizzati nel periodo di chiusura, somma calcolata in base alla corresponsione di euro 102,56 per i mesi di marzo e aprile 2018 ed euro 100,73 per i mesi di gennaio-febbraio 2018 e proporzionalmente rideterminata per i giorni di effettiva chiusura;

d) euro 5.593,00 quale mancato guadagno nei giorni di effettiva chiusura, tenuto conto della media dei ricavi sulla scorta di un raffronto della contabilità dell’attività negli anni 2017 e 2018.

Ritiene quindi il Tribunale Amministrativo che:

- rispetto alle voci di pregiudizio da danno emergente descritte sub a), b) e c) sia ravvisabile il rapporto di causalità con l’emanazione dell’illegittima ordinanza nonché la dimostrazione delle perdite patrimoniali sofferte, cosicché le medesime voci sono suscettibili di ristoro;

- rispetto alla voce di pregiudizio lucro cessante descritta sub d), le deduzioni dell’esponente con valenza presuntiva sono da considerarsi quale parametro per una liquidazione in via equitativa del danno ai sensi dell’art. 1226 c.c., quantificabile nella misura della metà dell’importo di euro 5.593,00 indicato dallo stesso esponente e quindi in euro 2.796,50.

7.4. Va di contro respinta la richiesta di ristoro del pregiudizio non patrimoniale derivante dal danno all’immagine, poiché dedotto in termini generici.

Costituisce infatti ius receputm che il pregiudizio non patrimoniale, anche quando sia determinato dalla lesione di diritti inviolabili della persona, è un danno conseguenza che deve essere allegato e provato, non potendo essere trattato alla stregua di un danno in re ipsa (Corte di Cassazione, 21 ottobre 2019, n. 26766) e, invero, la struttura dell'illecito aquilano non si esaurisce con l' eventus damni , e cioè con la violazione del diritto o dell'interesse tutelato dall'ordinamento, ma richiede la prova della esistenza di una determinata conseguenza pregiudizievole ricollegabile causalmente all' eventus damni .

In proposito, si ricorda inoltre che, per giurisprudenza consolidata, “ il danno non patrimoniale derivante dalla lesione di diritti inviolabili della persona, come tali costituzionalmente garantiti, è risarcibile -sulla base di una interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 2059 c.c.- anche quando non sussiste un fatto-reato, né ricorre alcuna delle altre ipotesi in cui la legge consente espressamente il ristoro dei pregiudizi non patrimoniali, a tre condizioni: (a) che l'interesse leso -e non il pregiudizio sofferto- abbia rilevanza costituzionale (altrimenti si perverrebbe ad una abrogazione per via interpretativa dell'art. 2059 c.c., giacché qualsiasi danno non patrimoniale, per il fatto stesso di essere tale, e cioè di toccare interessi della persona, sarebbe sempre risarcibile); (b) che la lesione dell'interesse sia grave, nel senso che l'offesa superi una soglia minima di tollerabilità (in quanto il dovere di solidarietà, di cui all'art. 2 Cost., impone a ciascuno di tollerare le minime intrusioni nella propria sfera personale inevitabilmente scaturenti dalla convivenza); (c) che il danno non sia futile, vale a dire che non consista in meri disagi o fastidi, ovvero nella lesione di diritti del tutto immaginari, come quello alla qualità della vita od alla felicità ” (Corte di Cassazione, Sezioni Unite, 11 novembre 2008 n. 26972).

Con specifico riguardo alla gravità dell’offesa, essa “ costituisce requisito ulteriore per l'ammissione a risarcimento dei danni non patrimoniali alla persona conseguenti alla lesione di diritti costituzionali inviolabili. Il diritto deve essere inciso oltre una certa soglia minima, cagionando un pregiudizio serio. La lesione deve eccedere una certa soglia di offensività, rendendo il pregiudizio tanto serio da essere meritevole di tutela in un sistema che impone un grado minimo di tolleranza. Il filtro della gravità della lesione e della serietà del danno attua il bilanciamento tra il principio di solidarietà verso la vittima, e quello di tolleranza, con la conseguenza che il risarcimento del danno non patrimoniale è dovuto solo nel caso in cui sia superato il livello di tollerabilità ed il pregiudizio non sia futile. Pregiudizi connotati da futilità ogni persona inserita nel complesso contesto sociale li deve accettare in virtù del dovere della tolleranza che la convivenza impone (art. 2 Cost.). Entrambi i requisiti devono essere accertati dal giudice secondo il parametro costituito dalla coscienza sociale in un determinato momento storico (criterio sovente utilizzato in materia di lavoro, Sent. n. 17208/2002; n. 9266/2005, o disciplinare, S.U. n. 16265/2002) ” (Corte di Cassazione, Sezioni Unite, 11 novembre 2008 n. 26972).

8. La domanda di risarcimento è pertanto accolta nei limiti di quanto sopra specificato.

La misura del ristoro dei pregiudizi patrimoniali indicata nei capi-OMISSIS-. andrà incrementata della rivalutazione monetaria a decorrere dal 16.02.2018 all’attualità e sulla somma rivalutata di anno in anno andranno applicati gli interessi legali fino all’effettivo soddisfo, venendo in considerazione un debito di valore (Consiglio di Stato, Sez. III, 10 luglio 2019, n. 4857).

9. Le spese di lite seguono la soccombenza nei confronti del Ministero dell’Interno e sono liquidate come da dispositivo, mentre sono compensate nei riguardi del Comune di -OMISSIS-.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, condanna il Ministero dell’Interno al risarcimento del danno in favore del ricorrente nella misura indicata in parte motiva.

Condanna il Ministero dell’Interno al pagamento alle spese di lite da liquidare all’esponente in euro 2.000,00, oltre accessori di legge, disponendo la compensazione per il Comune di -OMISSIS-.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RA RE, Presidente

AR TO, Primo Referendario, Estensore

Valeria Palmisano, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR TO	RA RE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.