Pubblicato il 30/03/2026

N. 05945/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04912/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4912 del 2023, proposto da
AD De RI e TI De RI, rappresentati e difesi dall'avvocato Carmine Genovese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Paganica 13;

contro

Ministero della cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Comune di Tortoreto, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

“della determinazione adottata dal Ministero della Cultura - Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, Servizio II – Scavi e tutela del patrimonio archeologico, prot. n. MIC/MIC_DG-ABAP_SERV II/13/01/2023/0001229-P, notificata a mezzo pec in data 13.01.2023, avente ad oggetto “TORTORETO (TE), villa romana “Le Muracche” (fg. 19, part. 4289/p). Procedimento di determinazione e corresponsione del premio per i ritrovamenti (D.Lgs. 42/2004, art. 92-93). Richiedenti: sig.ri AD De RI e TI De RI. Comunicazione improcedibilità istanza”, portante diniego sull'invito e diffida all'avvio del procedimento amministrativo di determinazione e corresponsione del premio per i ritrovamenti ai sensi degli artt. 92 e 93 del D. Lgs. 42/2004, atto acquisito agli atti dell'amministrazione con prot. n. 42238 del 23.11.2022, nonché di ogni suo atto preparatorio, presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresa, ove e per quanto occorrer possa, la nota del Ministero della Cultura prot. n. MIC/MIC_DG-ABAP_SERV II/07/12/2022/0043562-P, notificata a mezzo pec in data 7.12.2022, nonché ancora, benché non conosciute seppur citate nella determinazione impugnata, le note del Ministero della Cultura prot. n. 42696 del 30.11.2022 e prot. n. 806 del 10.01.2013”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , del codice del processo amministrativo;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 27 marzo 2026 il presidente IN DA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

A.1. I signori AD De RI (per ⅙) e TI De RI (per ⅙) erano comproprietari dell’immobile in località “Le Muracche”, censito in catasto alla particella 4289 del foglio di mappa 19 del Comune di Tortoreto (in quanto eredi del signor DR De RI, defunto il 31 gennaio 2016), insieme con i signori AR De RI (per ⅓) e AO De RI (per ⅓).

A seguito di lavori edilizi su questo terreno fu rinvenuta nel 1985 una villa romana, successivamente indagata tra il 1988 e il 1996.

Con il decreto del Direttore generale dell’Ufficio centrale per i beni archeologici del Ministero dei beni culturali 21 luglio 1997, il sito fu dichiarato d’interesse particolarmente importante, ai sensi della previgente legge I giugno 1939, n. 1089 quindi sottoposto a tutela ai sensi della Parte II del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), ai sensi dell’art. 128, comma 2, del medesimo decreto.

Il Ministero ha avviato due distinti procedimenti di acquisizione: uno ai sensi dell’art. 42- bis del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, per la porzione recintata e occupata (per complessivi 580 mq interni alla recinzione) che, avviato con la comunicazione prot. n. 27297 del 21 luglio 2022, è sfociato nel decreto del Direttore generale n. 64 del I febbraio 2023; l’altro, avviato con la comunicazione prot. n. 27306 del 21 luglio 2022, si è concluso con decreto del Direttore generale n. 65 del I febbraio 2023 integrante la dichiarazione di pubblica utilità ai fini dell’esproprio, ai sensi dell’art. 95 del decreto legislativo n. 42/2004, per la porzione non recintata e non occupata dall’Amministrazione (per complessivi 1360 mq esterni alla recinzione).

A.2. Nell’ambito del suddetto procedimento ex art. 42- bis del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, i ricorrenti, con la nota del 23 novembre 2022, acquisita agli atti della Direzione generale con prot. n. 42238 del 25 novembre 2022, hanno presentato le proprie controdeduzioni contestualmente diffidando il Ministero «ad avviare il procedimento finalizzato all’adozione di tutte le operazioni, gli atti e i provvedimenti diretti e necessari a corrispondere agli odierni istanti il premio dovuto per il rinvenimento dei beni oggetto del presente procedimento di espropriazione ai sensi dell’art. 92 del D.Lgs. n. 42/2004».

A.3. Istruita la pratica dalla competente Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di L’Aquila e Teramo, il medesimo Ufficio periferico ha concluso che, «ove non già corrisposto al Sig. De RI […], il diritto al premio per il ritrovamento del sito archeologico parrebbe ormai estinto per maturata prescrizione decennale».

In particolare, richiamando la circolare della Direzione generale archeologia belle arti e paesaggio in materia di premio di rinvenimento n. 29 del 18 giugno 2021, osservava che

- «il procedimento prende avvio a seguito di istanza dell’asserito titolare, formulata entro il termine massimo di 10 anni dal rinvenimento. In caso di rinuncia al premio da parte del de cuius , il diritto (in quanto rinunciato) non si trasmette agli eredi, che potranno vantare unicamente un diritto autonomo (per esempio, ove divengano proprietari del sito) per i rinvenimenti successivi all’acquisizione del predetto titolo»;

- «gli eredi del Sig. ET De RI (AR, AO e DR De RI) non sembrano titolati a richiedere il premio di rinvenimento, in quanto l’occupazione temporanea dei terreni ai fini dello scavo, e di conseguenza i rinvenimenti archeologici, risultano conclusi nel 1996, come si evince anche dalla documentazione di archivio; pertanto il 1996 si può considerare il termine ultimo a partire dal quale conteggiare il periodo decennale in cui poter fare richiesta del premio di rinvenimento».

Inoltre ribadiva «che non risultano agli atti dell’allora Ufficio competente richieste di premio di rinvenimento, né «fino all’anno 2006, termine ultimo per la formulazione dell’istanza, né successivamente e si specifica, altresì, che non solo nessuna richiesta è stata formulata da parte del Sig. ET De RI, usufruttuario del terreno di cui all’oggetto dal 24.03.1990 al 03.05.2006, ma neanche dai sig.ri AR, AO e DR De RI, che già dal 24.03.1990 risultano proprietari aventi il diritto sulla nuda proprietà, ciascuno per 1/3 (si veda Visura Storica catastale allegata). Infine, nel caso specifico gli eredi del sig. DR De RI, AD e TI De RI, divenuti proprietari del terreno solo a seguito del decesso del padre, in data 31.01.2016, appare evidente, come chiarito nel sopra citato paragrafo della Circolare 29/2021 della DG ABAP, che non possano vantare alcun diritto in merito al premio di rinvenimento, poiché a seguito dell’acquisizione del titolo di proprietari non vi è stato alcun nuovo ritrovamento archeologico».

Sulla scorta di detta istruttoria, con la nota prot. n. 1229 del 13 gennaio 2023 la Direzione generale archeologia belle arti e paesaggio del Ministero della cultura ha comunicato ai ricorrenti l’improcedibilità dell’istanza di determinazione e corresponsione del premio per i ritrovamenti, «stante la manifesta carenza di presupposti per l’avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 2, c. 1 della L. 241/1990», in considerazione del fatto che la stessa istanza «è pervenuta a questa Amministrazione oltre il termine massimo di dieci anni dai ritrovamenti archeologici de quibus ».

A.4. Tale provvedimento viene impugnato deducendo il seguente complesso motivo:

“I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 92 E 93 DEL D.LGS. 42/2004; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ ART. 2 DELLA L. N. 241/1990; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 2934 E 2935 DEL CODICE CIVILE;

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI; INGIUSTIZIA MANIFESTA”.

A.5. Costituitosi il Ministero della cultura, sulle conclusioni delle parti affidate ai rispettivi scritti difensivi, la causa è stata riservata per la decisione all’udienza straordinaria del 27 marzo 2026.

B.1. L’illegittimità del provvedimento viene denunciata sotto diversi profili che possono così sintetizzarsi:

a) per le norme applicabili (articoli 92 e 93 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42) il proprietario dell’immobile ove è avvenuto il ritrovamento del bene di interesse archeologico ha diritto ad un premio economico, diritto che si perfeziona con la stima effettuata dal Ministero (o da un arbitratore, in caso di contestazione), sicché, come si deduce dalla giurisprudenza della Cassazione (Sezioni unite, 15 febbraio 2011, n. 5353) e amministrativa (Tar Puglia, Lecce, sezione prima, 26 maggio 2010, n. 1237), solo da questo momento può decorrere la prescrizione;

b) il provvedimento si fonda esclusivamente sulla supposta prescrizione del diritto, senza alcun’altra ragione giustificatrice;

c) l’Amministrazione contraddittoriamente ha agito per l’acquisizione dell’immobile nella cura dello specifico interesse pubblico ma è rimasto inerte nel concludere il parallelo procedimento per la quantificazione del doveroso premio da riconoscere al proprietario.

B.2. Occorre preliminarmente definire il quadro normativo relativo alla fattispecie in esame.

Per quello che rileva nella presente controversia, l’articolo 92 del decreto legislativo n. 42 del 2004, prevede:

“1. Il Ministero corrisponde un premio non superiore al quarto del valore delle cose ritrovate:

a) al proprietario dell'immobile dove è avvenuto il ritrovamento;

[…] c) allo scopritore fortuito che ha ottemperato agli obblighi previsti dall'articolo 90.

2. Il proprietario dell'immobile che abbia ottenuto la concessione prevista dall'articolo 89 ovvero sia scopritore della cosa, ha diritto ad un premio non superiore alla metà del valore delle cose ritrovate. […] 4. Il premio può essere corrisposto in denaro o mediante rilascio di parte delle cose ritrovate. In luogo del premio, l'interessato può ottenere, a richiesta, un credito di imposta di pari ammontare, secondo le modalità e con i limiti stabiliti con decreto adottato dal Ministro dell'economia e delle finanze di concerto con il Ministro, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400”.

In materia di premio di rinvenimento, la Direzione generale archeologia belle arti e paesaggio ha diramato circolare della n. 29 del 18 giugno 2021, nella quale, al paragrafo. 4.1. (Durata del procedimento di determinazione del premio) viene precisato: “Il procedimento prende avvio a seguito di istanza dell’asserito titolare, formulata entro il termine massimo di 10 anni dal rinvenimento”.

B.3. In via preliminare all’esame nel merito della controversia, si deve poi osservare che non rientra nella controversia qualsiasi questione relativa all’ambito soggettivo e oggettivo del beneficio, nonché al coordinamento dei vari procedimenti riguardanti la villa romana di Tortoreto anche alla luce del complesso normativo di cui agli articoli 91-93 del decreto legislativo n. 42 del 2004. Ciò in quanto l’archiviazione per improcedibilità del procedimento avviato dai proprietari per ottenere premio di ritrovamento si fonda esclusivamente sulla “maturata prescrizione decennale” e su questa motivazione si incentrano le contestazioni mosse con il ricorso.

B.4. Le censure dedotte sono fondate.

Come sostenuto dagli interessati, le Sezioni unite della Corte di cassazione qualificano la pretesa al premio di ritrovamento come interesse legittimo (con conseguente affidamento dei relativi giudizi al giudice amministrativo) che solo con la stima si atteggia a diritto soggettivo ( ex plurimis , ordinanza, 5 febbraio 2025, n. 2932; 7 marzo 2011, n. 5353; 11 marzo 1992, n. 2959; 17 marzo 1989, n. 1347, nonché Cassazione, sezione prima, 7 giugno 2005, n. 11796), perché “anche nel vigore del Codice dei beni culturali è mantenuta un'ampia discrezionalità amministrativa, la quale peraltro è associata alla stessa determinazione del premio” (ordinanza n. 2932/2025, paragrafo IX).

Di conseguenza, non integrando la situazione giuridica dell’istante un diritto soggettivo, non se ne può predicare la prescrittibilità.

B.5. L’Amministrazione però, a sostegno della motivazione del proprio atto, evoca la circolare ministeriale n. 29 del 18 giugno 2021, sicché deve verificarsi se, a prescindere dalla scelta lessicale operata, il decorso del termine decennale, riqualificato come limite temporale per la presentazione della richiesta comportante la decadenza, possa comunque giustificare il contestato esito d’improcedibilità.

Tale conclusione è da escludere per due ragioni intrinsecamente connesse.

Da un lato, la giurisprudenza ha affermato (dando atto del significato chiaramente e direttamente evincibile dal dato testuale degli articoli 92, primo comma, e 93, primo comma) che le disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio “descrivono un procedimento complesso che il Ministero è tenuto ad avviare, non solo su istanza di parte, ma anche d'ufficio, laddove, ricevuta la denuncia di ritrovamento, disponga di tutti gli elementi necessari per concluderlo, formulando la proposta di premio all'avente diritto” (Consiglio di Stato, sezione sesta, 30 gennaio 2024, n. 920, paragrafo 7.1).

Dall’altro, stante tale quadro normativo, un termine decadenziale non può essere introdotto con una circolare che costituisce un atto interno finalizzato ad indirizzare uniformemente l’azione degli organi amministrativi, priva del carattere di assoluta vincolatività, tanto da poter essere disattesa anche dall’ufficio sottordinato, purché con adeguata motivazione; sicché ancor meno essa può incidere sulla sfera giuridica dei terzi, producendo un effetto estintivo della situazione giuridica del privato. D’altronde, quand’anche la fissazione del termine (di prescrizione o di decadenza) fosse stato introdotto con un regolamento, la previsione sarebbe risultata comunque invalida, non potendo esercitare una vis abrogans sulla norma di rango superiore (articolo 4, primo comma, delle disposizioni preliminari al codice civile).

B.5.a. Alla fondatezza del motivo di doglianza consegue l’accoglimento della domanda di annullamento degli atti impugnati.

B.5.b. La novità e la complessità delle questioni giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione seconda- quater ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IN DA, Presidente, Estensore

Oscar Marongiu, Consigliere

Alberto Ugo, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IN DA

IL SEGRETARIO