Pubblicato il 27/11/2025

N. 07702/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01612/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1612 del 2025, proposto da
-OMISSIS- rappresentata e difesa dall'avvocato Cristina Buono, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Comune di Piedimonte Matese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianni Maria Saracco, Teodolinda Stocchetti, Fabrizio Colasurdo e Riccardo Schininà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

nei confronti

-OMISSIS- rappresentati e difesi dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.
-OMISSIS-, non costituiti in giudizio.

Per l’accertamento

dell’illegittimità del comportamento omissivo, ovvero del silenzio-inadempimento formatosi, per l'inutile decorso del termine di trenta giorni previsto dall’art. 2 della legge n. 241/90, sulla istanza-diffida presentata a mezzo P.E.C., in data 16 novembre 2024, al Comune di Piedimonte Matese, perdurando, a tutt’oggi, l’inadempimento,

Nonché per la condanna

del medesimo Comune di Piedimonte Matese ad effettuare le necessarie verifiche sulle attività edilizie realizzate dai signori -OMISSIS- in Piedimonte Matese alla località Monticelli e ad adottare, all’esito delle predette verifiche, i dovuti provvedimenti sanzionatori.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Piedimonte Matese nonché dei controinteressati sig.ri -OMISSIS-

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 il dott. CO De FA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 13 marzo 2025 e depositato il successivo 25 marzo, la sig.ra -OMISSIS-ha premesso di aver proposto in data 16 novembre 2024 un’istanza al Comune di Piedimonte Matese volta a sollecitare, in qualità di proprietaria confinante, l’esecuzione delle necessarie verifiche e l’adozione dei conseguenti provvedimenti repressivi sulle attività realizzate dai signori -OMISSIS- in Piedimonte Matese alla località Monticelli, nonché sulle SCIA presentate, e tanto sia al fine di accertarne l’asserita illegittimità, falsità e inefficacia, chiedendo l’esercizio dei poteri di autotutela ex art. 21-nonies legge n. 241/90, sia al fine di accertare la violazione della normativa antisismica, sia per accertare, infine, l'esistenza di abusi e difformità tra quanto segnalato e quanto in concreto realizzato, adottando, all'esito, i provvedimenti sanzionatori previsti dagli artt. 27 o 31 del d.P.R. n. 380/01 e 167 del d.lgs. n. 42/04.

Con l’unico motivo, in particolare, parte ricorrente lamenta la violazione dell'art. 97 della Costituzione. Violazione degli artt. 2 e 2-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241.

La sig.ra -OMISSIS- ravvisa il dovere della PA di dare riscontro alle istanze che sollecitino le verifiche sulle attività edilizie e l’adozione dei conseguenti provvedimenti repressivi.

Si è costituito in giudizio il Comune di Piedimonte Matese, eccependo l’inammissibilità del ricorso in quanto, per alcune fattispecie rappresentate nella diffida, i provvedimenti abilitativi denunciati si sarebbero oramai consolidati, in altri casi il Comune avrebbe già riscontrato precedenti istanze e per altri ancora sarebbero pendenti i relativi giudizi innanzi a questo TAR.

Si sono costituiti in giudizio anche i controinteressati.

Le parti hanno prodotto memorie e documenti e alla camera di consiglio del 25 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Deve premettersi in punto di fatto che già in data 23 gennaio 2023 la ricorrente trasmetteva una diffida al Comune odiernamente intimato da cui scaturiva un sopralluogo che rilevava alcune difformità, poi fatte oggetto di istanza di sanatoria da parte dei controinteressati che il Comune adduce essere in corso di definizione.

Successivamente la ricorrente impugnava con ricorso (sub RG n. 5982/2024 pendente innanzi a questa Sezione) il permesso di costruire del -OMISSIS-

Ciò chiarito in punto di fatto, deve rilevarsi che, contrariamente da quanto rilevato dall’Amministrazione intimata, il Comune non ha già fornito riscontro alla diffida proposta dalla sig.ra -OMISSIS- né può affermarsi che l’oggetto della diffida costituisca una duplicazione dell’azione proposta innanzi a questo TAR, atteso che il ricorso predetto ha ad oggetto il permesso di costruire e non anche le SCIA in variante successivamente proposte e sulle quali deve ravvisarsi un obbligo dell’Amministrazione di fornire un riscontro positivo o negativo, attivando in ogni caso i propri poteri di verifica e, se del caso, repressivi.

Ed infatti, in materia urbanistico-edilizio la giurisprudenza ha ricondotto la ritenuta sussistenza dell’obbligo di riscontro formale, oltre che alla peculiarità della disciplina dell’autotutela di cui all’art. 19, comma 4, della l. n. 241 del 1990, all’immanenza sulla stessa dei poteri di vigilanza. Ciò, a maggior ragione, alla luce delle considerazioni svolte dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 45 del 13 marzo 2019) la quale – pur riconoscendo di non potere intervenire sui vuoti normativi esistenti nel sistema – li ha ampiamente evidenziati (Cons. Stato, sez. IV, 11 marzo 2022, n. 1737, che richiama id., 13 febbraio 2017, n. 611, nonché sez. VI, 3 novembre 2016, n. 4610). La «[…] prospettiva più ampia e sistemica che tenga conto dell’insieme degli strumenti apprestati […]» invocata dalla Consulta per mitigare le carenze di disciplina attinge proprio, tra l’altro, gli artt. 27 ss. del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Ai sensi dell’art. 27, co. 1, del d.P.R. 380/2001, infatti, «Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale esercita, anche secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente, la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi».

Ciò ha fatto ritenere configurabile il silenzio-inadempimento anche nelle ipotesi di inerzia dell’Amministrazione a fronte dell’invito all’esercizio di poteri repressivi di abusi edilizi da parte del privato confinante, senza che tuttavia ne consegua anche un obbligo di riscontro, a maggior ragione laddove il Comune non si determini in senso ripristinatorio, laddove, ad esempio, degli ipotizzati abusi non ravvisi gli estremi.

Devono sul punto richiamarsi le condivisibili considerazioni svolte in argomento nella recente sentenza del Supremo consesso della Giustizia amministrativa (sent. n. 4523/2025) <<la circolarità del sistema che interseca l’interesse pretensivo del terzo controinteressato a corrette verifiche sugli atti dichiarativi ex art. 19 l. n. 241/1990 con quello di matrice pubblicistica al buon governo del territorio, trova riscontro nella scelta del legislatore di non abbandonare il riferimento all’autotutela esecutiva, pur quando ha ipotizzato l’autotutela decisoria: con riferimento proprio all’ambito edilizio, ad esempio, l’art. 19, co. 6-bis, della l. n. 241/1990, tiene «ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica, 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi regionali»; a livello più generale, il comma 2-bis dell’art. 21, recante «Disposizioni sanzionatorie», richiama «le attribuzioni di vigilanza, prevenzione e controllo su attività soggette ad atti di assenso da parte di pubbliche amministrazioni previste da leggi vigenti, anche se è stato dato inizio alle attività ai sensi degli artt. 19 e 20>>.

In altre parole, l’attività di vigilanza e i poteri sanzionatori che ne conseguono non costituiscono un’alternativa fungibile all’esercizio di quelli di autotutela sul titolo edilizio rilasciato o sull’intervento assentito a seguito di s.c.i.a.: laddove l’opera sia stata “legittimata”, infatti, il controllo non può prescindere da tale atto di (provvisoria) legittimazione e solo dopo la sua rimozione può sfociare, ad esempio, nell’ordine di ripristino (cfr. da ultimo questa Sezione n. 6641/2025).

Il legislatore, peraltro, si occupa espressamente dei casi in cui venga “annullata” una s.c.i.a. alternativa a permesso di costruire, assimilandone la disciplina ai casi di interventi eseguiti in base a permesso annullato, d’ufficio o in via giurisdizionale, mentre nulla dice per l’ipotesi in cui l’autotutela riguardi una s.c.i.a. per così dire ordinaria (art. 38, comma 2-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001). Proprio tale previsione conferma comunque l’autonomia dei due procedimenti, caducatorio e sanzionatorio, ravvisando nel primo il necessario e imprescindibile presupposto del secondo.

Secondo la giurisprudenza il non agevole sistema di tutela del terzo a fronte di attività edilizia altrui, si fonda sull’inesauribile potere/dovere di vigilanza sul territorio attribuito ai comuni dall’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 che <<consente di verificare in ogni momento la correttezza dei titoli, ma non di caducarli al di fuori dei presupposti di cui all’art. 21-novies della l. n. 241 del 1990. Il tutto, evidentemente, ferme «le responsabilità connesse all’adozione [recte, in caso di s.c.i.a., alla mancata effettuazione dei controlli nel termine ordinario di 30 o 60 giorni] e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo» (v. ancora art. 21-nonies, c. 1, ultimo periodo).

Va ora ricordato il regime delle tutele accordate al terzo controinteressato in via giurisdizionale, contenuto come noto nel comma 6-ter dell’art. 19 della l. n. 241/1990. La norma, dopo avere affermato che la segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili, ed avere codificato la ricordata facoltà dello stesso di «sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione», completa il quadro riconoscendogli «esclusivamente» la possibilità, in caso di inerzia, di esperire l’azione di cui all’art. 31, commi 1, 2 e 3, c.p.a.: il che sottintende appunto un obbligo di pronuncia, ancorché negativa, pur senza indirizzarne i contenuti. Anche sulla base di una lettura costituzionalmente orientata di tale disposto normativo, infatti - avendo il legislatore optato per il ricorso avverso il silenzio inadempimento quale unico mezzo di tutela amministrativa messo a disposizione del terzo - non consente di ritenere che non sussista alcun obbligo di iniziare e concludere il procedimento di controllo tardivo con un provvedimento espresso, privando il terzo di tutela effettiva davanti al giudice amministrativo in contrasto con gli artt. 24 e 113 Cost.>>.

La giurisprudenza ha chiarito che una volta attivata la via giudiziaria, la questione dei termini per l’esercizio dei poteri amministrativi viene assorbita da quella dell’efficacia della sentenza che definisce il giudizio, in quanto «l’estinzione dell’interesse pretensivo all’esercizio del controllo amministrativo e la decadenza dall’azione che [a] questo è correlata, non decorra più per la parte ricorrente, mentre continua produrre gli effetti preclusivi insiti nella decadenza nei confronti di qualunque altro soggetto che sia rimasto inerte, secondo il medesimo meccanismo che governa il termine di decadenza nel ricorso proposto nell'ambito della giurisdizione generale di legittimità» (Cons. Stato, sez. VI, 11 agosto 2020, n. 5006, richiamata nella sentenza impugnata). Quanto detto comporta che in tali casi il potere dell’amministrazione non deriva più dalla norma di cui all’art. 21 novies della legge 7 agosto 1990, n. 241, ma direttamente dall’effetto conformativo della sentenza pronunciata dal giudice amministrativo. Ragionando in termini opposti, verrebbe frustato il principio di effettività della tutela, secondo cui la durata del processo non può mai andare a discapito della parte che ha ragione.

Per contro, la mancata sospensione/interruzione dei termini in caso di mera attivazione dei poteri di verifica da parte del terzo è stata segnalata come criticità nel regime delle tutele anche dal giudice delle leggi nella già ricordata sentenza n. 45 del 2019. In essa si rimarca infatti <<[…] l’opportunità di un intervento normativo sull’art. 19, quantomeno ai fini, da una parte, di rendere possibile al terzo interessato una più immediata conoscenza dell’attività segnalata e, dall’altra, di impedire il decorso dei relativi termini in presenza di una sua sollecitazione, in modo da sottrarlo al rischio del ritardo nell’esercizio del potere da parte dell’amministrazione e al conseguente effetto estintivo di tale potere». Ritiene il Collegio che pure tale affermazione confermi il fatto che ove il privato si limiti a compulsare la p.a., senza agire in giudizio per superarne l’inerzia il relativo potere si consuma comunque. Ma lo stesso non può essere affermato laddove l’amministrazione si sia pronunciata sull’istanza, come accaduto nel caso di specie>>.

Vi è quindi un obbligo dell’Amministrazione di fornire riscontro alla parte ricorrente, il cui contenuto dipenderà dal tipo di attività svolta se rientrante nell’ambito del paradigma delle attività fondate sulla dichiarazione di parte ovvero su di un vero e proprio provvedimento edilizio abilitativo; nel caso di riscontro delle lamentate illegittimità, andrà valutata la tempestività della diffida rispetto ai termini per l’esercizio dei poteri inibitori e di vigilanza in generale rimessi all’Amministrazione facendosi riferimento, per l’appunto, alla data dell’istanza del controinteressato secondo quanto statuito nella predetta pronuncia del Consiglio di Stato.

Ciò chiarito, deve quindi accogliersi il ricorso, ma limitatamente a quelle parti della diffida proposta dalla ricorrente in data 16 novembre 2024 volte a sollecitare i poteri di verifica edilizia sulle SCIA dei controinteressati e non anche sui provvedimenti edilizi abilitativi già consolidatisi e comunque già impugnati con separato ricorso.

Conclusivamente, deve ordinarsi all’Amministrazione comunale intimata:

- di dispiegare la propria potestas di vigilanza edilizia, al fine di verificare la rispondenza dell’intervento contestato con la diffida attorea alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie vigenti nel Comune di Piedimonte Matese, esaminando i profili contenuti nella ridetta istanza-diffida; si verte, giustappunto, nella ipotesi paradigmatica contemplata all’art. 31, comma 3, c.p.a., a mente del quale la pronuncia giudiziale non impinge nella “sostanziale fondatezza” della pretesa di parte ricorrente, essendo demandata alla Amministrazione la effettuazione dei necessari “adempimenti istruttori” prodromici alla formazione della voluntas provvedimentale;

- di emanare un provvedimento espresso e motivato, quale che ne sia il segno, idoneo a dare formale riscontro alla diffida del ricorrente, entro il termine di giorni 60 dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza.

All’uopo, l’art. 34 comma 1, lett. c) del c.p.a., nel precisare i contenuti della sentenza di condanna, prevede anche l’adozione “delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio” e che, in base alla successiva lett. e), il giudice dispone “le misure idonee ad assicurare l’attuazione del giudicato compresa la nomina di un commissario ad acta, che può avvenire anche in sede di cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato per l'ottemperanza”.

All’art. 117, comma 3, del c.p.a., di poi, è testualmente dato leggere che “Il Giudice nomina, ove occorra, un commissario ad acta con la sentenza con cui definisce il giudizio o successivamente su istanza della parte interessata”.

Occorre, pertanto, imporre all’Amministrazione intimata di dare esecuzione alla presente sentenza entro sessanta giorni dalla sua notificazione ad istanza di parte o dalla sua comunicazione in via amministrativa.

In caso di inutile decorso del termine di cui sopra, conformemente alla richiesta attorea, si nomina sin d'ora quale commissario ad acta il Dirigente della Direzione Pianificazione territoriale metropolitana della Città Metropolitana di Napoli o un dirigente dotato di adeguata qualificazione professionale da lui delegato; il compenso spettante al commissario è posto a carico del Comune di Piedimonte Matese sarà liquidato dalla Sezione su richiesta dell’interessato che documenterà l’attività svolta e le spese eventualmente sostenute per lo svolgimento del suo ufficio.

Il commissario assumerà le funzioni, trascorso il termine assegnato all’Amministrazione per adempiere e provvederà, entro i successivi sessanta giorni, all'esecuzione dell'incarico, con la adozione degli atti necessari all'assolvimento del suo mandato, direttamente o, sotto la sua responsabilità, attraverso un funzionario delegato, anche avvalendosi, per quanto occorra, della struttura organizzativa della resistente Autorità.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza del Comune e si liquidano nella misura di cui in dispositivo (con attribuzione al difensore antistatario), mentre sussistono giusti motivi per compensarle nei confronti della parte controinteressata.

Ai sensi dell’art. 2, comma 8, della legge n. 241 del 1990, sostituito dall’articolo 1, comma 1, del decreto legge n. 5 del 2012, convertito nella legge n. 35 del 2012, va disposta la comunicazione della presente decisione – una volta passata in giudicato – alla competente Procura Regionale della Corte dei Conti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto:

- ordina all’Amministrazione resistente di provvedere in maniera espressa, sulla istanza del 16 novembre 2024 presentata dalla ricorrente entro il termine di giorni 60 dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza;

- dispone che, in caso di inerzia, al Comune di Piedimonte Matese si sostituisca il commissario ad acta che è nominato in persona del Dirigente della Direzione Pianificazione territoriale metropolitana della Città Metropolitana di Napoli o di un dirigente dotato di adeguata qualificazione professionale da lui delegato.

- condanna il Comune intimato al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente, che si liquidano in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge con attribuzione al difensore di essa ricorrente e al rimborso del contributo unificato nella misura effettivamente versata dalla ricorrente; le spese possono invece essere compensate nei confronti della controinteressata.

- manda alla Segreteria per la trasmissione della presente pronuncia – una volta passata in giudicato – alla Corte dei conti, Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Campania, ai sensi dell’art. 2, comma 8, della legge n. 241 del 1990.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UC ST, Presidente FF

Paola Palmarini, Consigliere

CO De FA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO De FA	UC ST

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.